LA SITUACIÓN DEL FUNCIONARIO. Lo expuesto tiene las siguientes consecuencias para la situación interna y externa del funcionario:

I. La ocupación de un cargo es una "profesión". Esto es obvio, primero, en la exigencia de un curso de preparación estrictamente fijado, el cual reclama la plena capacidad de trabajo durante un largo período, y en las pruebas especificas que son un requisito previo para el empleo. Además, la posición del funcionario tiene naturaleza de deber. Esto opera del siguiente modo en cuanto a la estructura interna de sus relaciones; legalmente y de hecho, la ocupación de un cargo no es vista como una fuente de rentas a explotar, como fue lo normal en la Edad Media y, a menudo, hasta los inicios de una época reciente. DESCARGAR Libro

 Tampoco la ocupación de un cargo es considerada como un intercambio habitual de servicios por un equivalente salarial, como sucede con los contratos libres de trabajo. El acceso a un cargo, incluidos los de la economía privada, se considera como la aceptación de un deber particular de fidelidad a la administración, a cambio de una existencia segura. Para el carácter específico de la moderna fidelidad a un cargo es esencial el hecho de que, en el tipo puro, el cargo no determine una relación con una persona, como la fe del vasallo o el discípulo en las relaciones de autoridad feudal o patrimonial. La lealtad moderna se adhiere a finalidades impersonales y funcionales. Claro está que por lo general tras los objetivos funcionales hay "valores culturales", y éstos constituyen un ersatz para el jefe personal terrenal o supraterrenal: se considera que ideas tales como "Nación", "Iglesia", "comunidad", "partido", "empresa" se encarnan en una sociedad; conceden un halo ideológico al patrón.

Al menos en el Estado moderno desarrollado, el funcionario político no es visto como el servidor personal de un gobernante. Hoy en día, el obispo, el sacerdote y el predicador ya no exhiben, de hecho, un carisma puramente personal como a principios del cristianismo. Los valores supraterrenales y sagrados que brindan son otorgados a todos aquellos que en apariencia los merecen y que los piden. Antiguamente, estos dirigentes actuaban bajo las órdenes personales de sus jefes; en principio, sólo ante éstos eran responsables. En la actualidad, aunque la antigua teoría sobreviva parcialmente, estos dirigentes religiosos son funcionarios que sirven a un objetivo funcional, que en la "Iglesia " actual se ha vuelto "rutinario" y, a su vez, se ha consagrado ideológicamente.

II. La situación personal del funcionario se articula del siguiente modo:

1. El funcionario moderno, ya esté en una oficina privada, ya en una dependencia pública, siempre es un "esforzado" o un "sacrificado", y por lo general disfruta de una neta estima social en comparación con los gobernados. Su rango social está garantizado por las normas prescriptivas del orden jerárquico y, en el caso del funcionario público, por figuras particulares del código penal contra "insultos a funcionarios" y "desacató" a las autoridades del Estado y eclesiásticas. Por regla general, la real posición social del funcionario es predominante cuando prevalecen las siguientes condiciones: una fuerte demanda de expertos calificados por parte de la administración; una diferenciación social enérgica y estable, en la cual el funcionario procede sobre todo de estratos económica y socialmente privilegiados en virtud del reparto social del poder. Por lo general, la posesión de certificados de estudios está vinculada a la calificación para el rango; y estos certificados, naturalmente, hacen resaltar el "elemento de status" dentro del rango social del funcionario. Además, en casos individuales, este factor de status se reconoce explícitamente y sin reservas; por ejemplo, en la regla de que la admisión o rechazo de un pretendiente a una carrera burocrática depende del consentimiento ("elección") de los miembros del cuerpo burocrático. Esto lo vemos, por ejemplo, en el cuerpo de oficiales del ejército alemán. Fenómenos semejantes, que producen esta cerrazón de la burocracia al estilo de los gremios, se encuentran, de modo característico, en las burocracias patrimoniales y, sobre todo, prebendarias del pasado. Entre los burócratas modernos, es bastante frecuente la tentativa de resucitar estos fenómenos en una forma modificada. Por ejemplo, en la exigencia de funcionarios proletarios y expertos durante la Revolución bolchevique.

Por lo general, la estima. social de los funcionarios es sobremanera reducida cuando la exigencia de una administración experta y el predominio de las convenciones de status son débiles. Esto ocurre sobre todo en los Estados Unidos; y con frecuencia el caso se presenta en nuevas colonizaciones, debido a sus amplias posibilidades de logro de beneficios y a la gran movilidad de su estratificación social.

2. El tipo puro de funcionario burocrático es nombrado por una jerarquía superior. Un funcionario elegido por los gobernados no es una figura puramente burocrática. Claro está que la existencia formal de una elección no implica que ésta no disimule un nombramiento; en el Estado, sobre todo, nombramiento por parte de los jefes de partido. Esto no depende de prescripciones legales, sino del mecanismo de funcionamiento de los partidos. Los partidos sólidamente organizados pueden transformar una elección formalmente libre en la simple aclamación de un candidato por el jefe del partido.

Sin embargo, por lo general, una elección formalmente libre se transforma en una pugna por votos en favor de uno de los dos candidatos seleccionados, pugna que tiene lugar según normas determinadas.

En cualquier circunstancia, la designación de funcionarios a través de una elección entre los gobernados altera el rigor de la subordinación jerárquica. Un funcionario así elegido tiene, en principio, una posición autónoma respecto del funcionario superior. La posición del funcionario elegido ha derivado "de abajo" y no "de arriba"; o por lo menos no de una jerarquía superior dentro de la estratificación burocrática, sino de poderosos hombres de partido ("caciques"), que también deciden su carrera futura. La carrera del funcionario elegido no depende, al menos no fundamentalmente, de su jefe dentro de la administración. Lo normal es que el funcionario que no es elegido, sino nombrado por un jefe, funcione con más eficiencia, desde un punto de vista técnico, pues, en igualdad de circunstancias, es más probable que su designación y su carrera estén determinadas por consideraciones y cualidades puramente funcionales. Los gobernados, como profanos, sólo pueden enterarse del grado en que el candidato está expertamente calificado en términos de experiencia, y, por consiguiente, sólo después de su servicio. Además, en las selecciones de funcionarios por elección, es natural que los partidos no insistan en las condiciones de pericia sino en los servicios prestados por los militantes al cacique del partido. Esto se aplica a toda forma de reclutamiento de funcionarios mediante elecciones, a la designación de funcionarios elegidos por los patrones del partido al confeccionar la lista de los candidatos; o al libre nombramiento por parte de un jefe, que él mismo ha sido elegido.

Si hay una gran demanda de expertos preparados por parte de la administración y los secuaces del partido tienen que aceptar una "opinión pública" intelectualmente desarrollada, educada y de orientación independiente, la utilización de funcionarios poco calificados repercute, en las siguientes elecciones, sobre el partido en el poder. Claro está que hay más probabilidades de que esto suceda cuando los funcionarios son nombrados por el jefe. Hoy en día, en los Estados Unidos, hay una exigencia de que la administración esté bien preparada, pero en las grandes ciudades, donde están "amontonados" los votos de los inmigrantes, no hay, por lo general, una opinión pública educada. En consecuencia, las elecciones populares del jefe administrativo, y también de sus funcionarios subordinados, alteran la calificación experta del funcionario y el funcionamiento riguroso del aparato burocrático. También se debilita la dependencia de los funcionarios respecto de la jerarquía. Esto sucede por lo menos en el caso de los grandes cuerpos administrativos cuya supervisión es dificultosa. En los Estados Unidos, se reconoce la alta calificación e integridad de los jueces federales, nombrados por el presidente, comparados con los jueces elegidos, aunque ambos tipos de funcionarios han sido seleccionados principalmente por consideraciones partidarias. Los grandes cambios dentro de la administración metropolitana norteamericana requeridos por los reformadores, han sido propiciados sustancialmente por alcaldes elegidos, con la colaboración de un equipo de funcionarios nombrados por ellos. Éstas reformas, entonces, se han hecho de modo "cesarista". Desde el punto de vista técnico, como estructura organizada de autoridad, la eficacia del "cesarismo", que con frecuencia surge de la democracia, se basa en general en la posición del "césar" como libre depositario de la voluntad del "pueblo" (del ejército o de los ciudadanos), no sometido a la tradición. Por consiguiente, el "césar" es el jefe irrestricto de un cuerpo de oficiales militares o funcionarios altamente calificados, elegidos libre y personalmente, sin reparar en la tradición o en otro tipo de consideraciones. Sin embargo, este "gobierno del genio" contradice el principio formalmente "democrático" de una burocracia elegida universalmente.

3. Lo normal es que la posición del funcionario sea vitalicia, al menos en las burocracias públicas; esto sucede cada vez con más frecuencia en todas las estructuras semejantes. Como norma de hecho, se presupone la ocupación vitalicia, incluso cuando tiene lugar la designación o el nombramiento periódico. A diferencia del trabajador de una empresa privada, en general, el funcionario disfruta de derechos de pertenencia. Cuando se fijan garantías legales contra un despido o traslado arbitrarios, las mismas sólo sirven para asegurar un relevo rigurosamente objetivo de los deberes específicos del cargo, libre de toda opinión personal. En Alemania, éste es el caso de todos los funcionarios judiciales y, paulatinamente, también de los administrativos.

Por consiguiente, dentro de la burocracia, el grado de "independencia" legalmente asegurado por la pertenencia no siempre proporciona un mayor status al funcionario. En realidad, a menudo sucede lo contrario, sobre todo en culturas y comunidades antiguas muy diversificadas; en estas comunidades, cuanto más estricta es la subordinación bajo el dominio arbitrario del jefe, tanto más garantiza éste el mantenimiento del convencional estilo de vida señorial del funcionario. En virtud de la ausencia misma de estas garantías legales de pertenencia la estima convencional del funcionario puede presentarse del mismo modo como, en la Edad Media , se acrecentó la estima de la nobleza de oficio, en detrimento de la estima por los ciudadanos, y como la estima del juez real superó la del juez popular. Claro está que el funcionario medio ansía una ley de servicio civil que asegure materialmente su vejez y le dé mayores garantías contra un despido arbitrario del cargo. Sin embargo, este anhelo tiene sus límites. Naturalmente, una intensificación muy grande del "derecho al cargo" dificulta llenarlos de acuerdo con la eficiencia técnica, ya que esa intensificación disminuye las posibilidades de hacer carrera para los candidatos ambiciosos. Esto explica de circunstancia de que los funcionarios, en conjunto, no adviertan su dependencia respecto de los superiores. Sin embargo, esta carencia de un sentido de dependencia se basa principalmente en la inclinación a depender de los propios iguales, más que de los estratos gobernados y socialmente inferiores.

4. El funcionario recibe la compensación pecuniaria de un sueldo regularmente establecido, y la seguridad de una pensión para la vejez. El sueldo no se calcula, como un salario, de acuerdo con el trabajo realizado, sino en términos de "status", es decir, según el tipo de función (la "categoría") y también, probablemente, según la duración del servicio. La seguridad relativamente superior de los ingresos del funcionario, así como las gratificaciones de estima social, hacen del cargo burocrático una posición buscada, especialmente. en países que ya no brindan oportunidades de beneficios coloniales; en estos países, la situación colonial permite fijar sueldos relativamente bajos para los funcionarios.

5. El funcionario tiene la expectativa de realizar una carrera dentro del orden jerárquico del servicio público. De las posiciones inferiores, poco importantes y peor pagadas, pasa a las superiores. Claro está que el funcionario medio desea un ajuste mecánico de las condiciones de promoción; si no de los cargos, por lo menos de los niveles de sueldo. Desea que las promociones se fijen según criterios de "antigüedad", o quizá según la evaluación estratificada de exámenes de pericia. Por doquiera, estos exámenes constituyen realmente un rasgo indeleble del funcionario y tienen un efecto vitalicio sobre su carrera. A esto se añade el deseo de restringir el derecho a ocupar cargos burocráticos y la creciente tendencia hacia una limitación del grupo de status y hacia una seguridad económica. Todo esto contribuye a considerar los cargos públicos como "prebendas" de los habilitados por certificados de estudios. El recaudo de considerar capacidades personales e intelectuales, independientemente dei carácter frecuentemente subalterno del certificado de estudios, ha llevado a una condición en la cual los cargos políticos más elevados, sobre todo los de "ministro", se llenan fundamentalmente sin tomar en consideración dichos certificados.

¿Qué es la burocracia?. Max Weber (91.07 Kbytes)