Entre la innovación y la tradición

El Modelo Estratégico para la Innovación Gubernamental, promovido por la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, que dirige Ramón Muñoz, pretende convertirse en el alma de la Administración que encabezará el presidente Vicente Fox durante los siguientes seis años.

Sin embargo, la difusión del modelo no ha sido tan extendida como en un principio pudiera pensarse, de hecho, su discusión en los medios masivos de comunicación apenas si ha sido planteada.

No obstante, la presencia de un Modelo de Innovación, entendido como una estrategia de reforma administrativa del gobierno es importante al menos por dos razones.

La primera por que el discurso político atrás de la innovación resulta ser un poderoso instrumento mercadotécnico cuyo principal propósito es anunciar a la sociedad la decisión del nuevo gobierno de separarse rotundamente del viejo aparato burocrático, que por varias décadas sirvió como instrumento de control social más que como instrumento al servicio de la sociedad. Si la eficacia del antiguo modelo de administración pública estaba en función de los altos niveles de control político que pudiera garantizar, a fin de asegurar al partido hegemónico la membresía perpetua en el poder, hoy, nos promete el gobierno panista, la eficiencia del aparato público estará en función de los niveles de resultados que logren alcanzar las instituciones públicas. El fondo del mensaje mercadológico de la estrategia de cambio del sector público refleja un alto contenido de propaganda política. Se busca tomar distancia, a como de lugar, y vale también decirlo, en el papel, de las viejas prácticas corporativas, clientelares y patrimonialistas que acompañaron durante todo su ciclo de vida útil al régimen autoritario priísta.

Sólo así podemos entender porqué, desde los primeros momentos de la transición del gobierno, los asesores de Fox difundieron entre la opinión pública que recurrirían a un equipo de caza-talentos cuya principal tarea sería reclutar a los mejores, a los más distinguidos entre los distinguidos para que tomaran el timón de los barcos que navegarían en el mar de la administración pública. El tiempo nos demostró más temprano que tarde que el ambicioso proceso de reclutamiento sólo fue uno más de los trucos publicitarios pues el criterio de la selección del gabinete resultó ser el mismo al que había recurrido el PRI en los años anteriores convocar a los amigos de los amigos. Sin embargo, hay que reconocer que en un principio la estrategia de marketing fue muy bien recibida por un público ávido de observar transformaciones radicales en la política.

La segunda razón de importancia es que el principio de la innovación tenderá a convertirse en un eficaz instrumento de legitimación ideológica. Para el nuevo gobierno, la innovación representa casi un tótem al que hay que rendir tributo y hasta sacrificio. La innovación no sólo será el eje de la actividad gubernamental, deberá ser también la doctrina, la filosofía, el código de conducta de los funcionarios que lleve a los funcionarios públicos a ser exitosos, eficientes y honestos, en aras de recuperar la confianza de una sociedad harta del dispendio, la corrupción y la incompetencia. Pero como siempre, la realidad es cruel con las buenas intenciones, no es fácil abandonar un estilo de administración tradicionalista que se enquistó en las entrañas de la burocracia por casi dos siglos y ubicarse por decreto en una realidad distinta donde la innovación y la calidad convivan en armonía.

A casi ocho meses de administración un recuento de lo ocurrido con la implementación del modelo de innovación es conveniente realizar algunas consideraciones respecto a qué se ha hecho y qué se ha dejado de hacer, para determinar en dónde se halla la estrategia cambio de Fox, esto es, más cerca de la innovación o de la tradición.

En primer término, no ha quedado claro cómo se piensa traducir el modelo estratégico de innovación gubernamental en un modelo de innovación social, esto es, no se ha dicho cómo se logrará que la sociedad participe innovadoramente en las diversos acciones que desarrolla el Gobierno Federal. Lo que plantea otro problema cómo educar a los ciudadanos para que estos dejen de someterse al paternalismo del Estado y se conviertan en figuras independientes, con iniciativa, porque la idea del Plan Nacional de Desarrollo es impulsar la emancipación social y colectiva, promover la capacidad, fuerza y voluntad de todos para basarse a sí mismos, de ahí que la extravagancia del modelo "changarrización" que se quiere fomentar tenga mucho sentido. Lo que tampoco se ha dicho es si se mutilarán todos los paternalismos o quedarán vigentes los paternalismos que banqueros y empresarios solicitan cuando se encuentran en apuros.

Otro de los argumentos que han destacado los inspiradores de la reforma foxista y que ha sido motivo de debate por la interpretación que éstos le han dado, tiene que ver con los principios de la transparencia, la responsabilidad y la rendición de cuentas. El escándalo vinculado al exorbitante costo del menaje de la casa presidencial sirvió para conocer el concepto de responsabilidad que yace en la conciencia de los nuevos funcionarios, según estos la responsabilidad en sinónimo de información y publicidad, esto es, sé es responsable siempre y cuando se dé a conocer en que se gastó, aunque se gaste mucho, y van más allá, se nos dice que en el pasado, cuando gobernaban los priístas, la cosa era peor porque éstos últimos ni siquiera informaban ni estaban obligados a informar. La gravedad del caso es mayor porque si el gobierno foxista se jacta de que su conducta pública se está guiando por el principio de calidad, parece ser entonces que nosotros no estamos a la altura de su concepción de calidad cuyo significado es adquirir productos suntuosos o costosos para ataviar una residencia. Quizás este es uno de los principales rubros que el gobierno debe atender porque, según se ha visto, todavía persisten muchas prácticas de corrupción aún entre funcionarios "exitosos" y"talentosos" provenientes y adoctrinados bajo la filosofía empresarial. Lo anterior plantea también la urgente necesidad contar con un código de ética efectivo y respaldado en la ley al que los funcionarios se apeguen en el desempeño de sus acciones.

Por otro lado, también debemos reconocer las acciones innovadoras que el gobierno ha emprendido para ir poniendo freno a la corrupción en el sector público. En ese sentido, una de las actividades más plausibles por avanzar en la construcción de un gobierno abierto y honesto, ha sido la incorporación de organizaciones civiles de profesionistas como la Barra Mexicana de Abogados y Transparencia Mexicana al programa Testigo Social implementado por la Secodam para hacer más transparente el uso de los recursos públicos y los procesos de licitaciones que manejan ciertas dependencias del Gobierno. Aunque también hay que reconocer que existen todavía muchas reticencias para que las dependencias del gobierno se abran y se sometan al escrutinio público, ejemplos de ello son los expedientes del Fobaproa y más recientemente, el hermetismo de la Secretaría de Hacienda para proporcionar información al Instituto Federal Electoral acerca de los financiamientos que solventaron la campaña electoral del ahora presidente. Aún estamos muy distantes de conseguir una verdadera democracia de la información pública.

Otro de los temas ligados a la innovación está relacionado con la subcontratación de servicios. Siguiendo el estilo de los gobiernos liberales, la actual administración presume de canalizar sus esfuerzos a dirigir, más que a remar, dedicando tiempo completo a los procesos y servicios estratégicos y sustantivos, por lo que los servicios secundarios como el mantenimiento de edificios, la limpieza, la mensajería, el fotocopiado y la seguridad privada se dice, debe ser subcontratada, según esto, porque el sector privado "tiene más experiencia". No obstante, esto último no sólo no está comprobado, sino que, a juzgar por la experiencia inmediata, ésta ha resultado igual o más ineficiente y corrupta que la administración pública.

Citemos un ejemplo. En la subcontratación que se hizo del servicio de la síntesis informativa en la Secodam, se demostró que subcontratar este servicio resultó ser más costoso de como se venía desarrollando tradicionalmente con personal de la propia dependencia o con personas de programas de servicio social provenientes de universidades públicas. Esto plantea otro problema, hasta qué punto la subcontratación con miras a hacer más eficiente el trabajo gubernamental resulta ser un pretexto para maquinar negocios por parte de los funcionarios, pues como ya se ha comentado casi siempre a tras de las firmas consultoras están los intereses económicos de algún importante funcionario. Este fenómeno ligado a la corrupción no sólo no ha desaparecido sino incluso está creciendo también entre la nueva burocracia como consecuencia, precisamente de la ausencia de mecanismos que aseguren la transparencia y rendición de cuentas.

Una de las grandes falacias del discurso foxista es creer ciegamente en que el sector privado en México es mucho más competente que el sector público, cuando los empresarios mexicanos han exhibido claros síntomas de flaqueza en la conducción de los negocios. Ejemplos de lo dicho brotan por doquier, la privatización de las carreteras y de los bancos, donde se suponía que no tenían el menor riesgo de perder pues se trataba de ramas de la economía que en cualquier lugar del mundo son muy lucrativas nuestros empresarios se encargaron de llevar pique. Por ello, el argumento foxista de que la iniciativa privada es más eficiente se derrumba por los suelos.

A la innovación también se le asocia con recorte al gasto y al aparato administrativo. En concordancia con el culto a la filosofía empresarial se muestra un completo desprecio hacia todo lo público. La apuesta es simple, para qué perder el tiempo en pulir programas y capacitar personal cuando de tajo se puede liquidar y recortar. Pero hay que llamar la atención sobre este punto porque nos parece una cuestión muy delicada. Sin mayor reflexión, el actual gobierno ha querido desaparecer el estigma de benefactor que caracterizó al Estado por mucho tiempo, no obstante, ese perfil que obtuvo el Estado mexicano no fue gratuito, obedeció a una lucha social que intentó romper con un sistema de privilegios que beneficiaba sólo a una pequeña elite.

El gran problema es que el actual gobierno no ha considerado la tradición, la historia que ha venido formando al país y que ha delineado el perfil de la administración pública de nuestros días. De súbito se quiere cortar con el modelo social del Estado, y para ello se toman las recomendaciones neoliberales de las principales organizaciones del primer mundo como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, etcétera.

La injerencia de estas recetas sin previo análisis, puede causar graves lesiones, sobre todo a los sectores más desprotegidos de la sociedad mexicana. El estallido del conflicto armado en Chiapas, y su aún pendiente solución, ha sido sólo un anticipo de los efectos negativos que traen consigo las prescripciones neoliberales de reducción del Estado. En un estudio realizado por Christensen y Laegreid acerca de cómo impactan las recomendaciones en materia de nueva gerencia pública promovidas por la OCDE en tres países Australia, Nueva Zelanda y Noruega, se encontró que la influencia había sido más fuerte en los dos primeros países porque, tradicionalmente, en ellos siempre ha existido preferencia por una filosofía más liberal, más de mercado. En cambio, en Noruega, en donde la tradición ha sido a hacer del Estado una institución fuerte, sólida y grande, el impacto de las reformas vinculadas a los principios de eficiencia, privatización, etcétera fue menor. Llama la atención que hace unos días, en un informe publicado por la ONU, Noruega destaca en el segundo lugar a nivel mundial como el país que tiene más altos índices de desarrollo humano. La moraleja es sencilla, no todos los modelos del primer mundo son la solución a los problemas de los países en desarrollo. El ejemplo anterior, nos enseña que las estrategias de innovación deben acompañarse de un análisis de las condiciones históricas que le han dado forma tanto a la sociedad como a sus instituciones políticas.

Si la estrategia de cambio no es bien ubicada en su contexto histórico, político y social, las técnicas con las que se pretende inducir el cambio como el pensamiento irradiante, el pensamiento lateral, los seis sombreros para pensar y los mapas mentales, no dejarán de ser simples esfuerzos vanos. Una cultura de la innovación no se logra por decreto como sostiene el gobierno panista, las cosas no van a cambiar sólo porque el Premio Nacional de Administración Pública ahora se denomine Premio del Presidente a la Innovación y de Calidad. Una cultura de la innovación debe tener como base una cultura democrática que permita a la sociedad vigilar y exigir cuentas al Ejecutivo. En ese sentido la propuesta de Rodolfo Elizondo, coordinador de la presidencia para la Alianza Ciudadana, es interesante porque busca dotar de recursos oficiales a las organizaciones civiles que se vinculen con el trabajo de las instituciones gubernamentales en sus distintos procesos, ya sea para fiscalizarlas o para evaluarlas.

Para concluir una última reflexión. Aunque el modelo de innovación es novedoso en su afán por marchar al paso de los gobiernos del primer mundo, también guarda muchas divergencias con respecto a estos últimos. No cabe duda que la estrategia de cambio de Fox está inspirada en el "Reinventing Government" de Osborne y Gaebler, que a su vez sirvió de guía a la "National Performance Review" de Bill Clinton. El espíritu empresarial que según Osborne y Gaebler debería estar presente en los gobiernos modernos no se reducía a la simple copia de las herramientas y técnicas aplicadas en el sector privado, ante todo creían que el cambio en el gobierno tendría que apoyarse en una visión social a largo plazo y en donde las personas tenían que jugar el rol principal. Para ellos, el gran obstáculo para detonar la creatividad en la burocracia pública residía en los sistemas, no en los individuos.

Esta consideración nos permite concluir que, el papel que juega el elemento humano en las reformas administrativas representa un punto de referencia básico para determinar el futuro de las mismas. Lo que se puede observar, con respecto a este tema, en el caso del gobierno mexicano, es que la apuesta gira en sentido contrario al modelo norteamericano. El gobierno se ha empecinado en reducir al mínimo el personal público, pues considera que el problema está en las personas, prueba de ello son las tácticas de reducción de la burocracia como la congelación de plazas, la intensificación del retiro voluntario, etcétera; y aunque en el Plan Nacional de Desarrollo se asegure que se va impulsar el servicio civil de carrera, en el terreno de los hechos esto resulta ser mera fantasía.

Otro dato que refuerza la idea de un desprecio por la burocracia es la división de clases de funcionarios. Así podemos encontrar que en los altos niveles los sueldos son exageradamente elevados y se goza de una serie de privilegios que los convierte en auténticos cuerpos de élite. En el otro extremo, hallamos funcionarios de tercera cuyos ingresos apenas les permiten sobrevivir.

Si la visión de innovación del gabinete foxista sigue enfrascada en la idea de que las personas representan la encarnación del mal del gobierno, creo que los objetivos de éxito que pretende en el corto y en el largo plazo no sólo no se darán sino que, incluso, podrían resultar claramente peligrosos.

BIBLIOGRAFÍA

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Drucker, Peter La Innovación y el Empresario Innovador: la Práctica y los Principios, Hermes, México, 1989.

Espinoza, Mónica y Salgado, César La Innovación en las Organizaciones Modernas, UAM-Azcapotzalco, 2001.

Muñoz, Ramón Modelo Estratégico para la Innovación Gubernamental, Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, México, 2001.

Osborne, David y Gaebler, Ted Un Nuevo Modelo de Gobierno, Gernika, México, 1996.

Juan Miguel Ramírez Zozaya  Esta dirección de correo electrónico está protegida contra los robots de spam, necesita tener Javascript activado para poder verla Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública Profesor de la ENEP Acatlán UNAM