PRÓLOGO

Los trabajos que se compilan en este libro, escritos por Ernesto Carrillo, Lau­rence E. Lynn, Jr., Giandomenico Majone, B. Guy Peters y Jean-Claude Thóenig —y comentados por los investigadores mexicanos Luis E Aguilar, David Arellano, Enrique Cabrero, Eduardo Guerrero, José Luis Méndez, Mauricio Merino, María del Carmen Pardo, Isabelle Rousseau, José de Jesús Sosa, María Fernanda Somuano y Ricardo Uvalle— fueron presentados en el seminario internacional organizado por el Centro de Estudios Internaciona­les, de El Colegio de México, para conmemorar el XX Aniversario de su Programa de la Licenciatura en Política y Administración Pública.

Debe añadirse que en los países donde han sido adoptadas prácticas deri­vadas de las últimas tendencias, los resultados, desde el punto de vista de la efi­ciencia, son discutibles, sobre todo si se miden con criterios de equidad social. Tampoco parece que se estén buscando escenarios donde la flexibilidad, la delegación de autoridad y la rendición de cuentas contribuyan a fortalecer las prácticas democráticas, ni que la legitimidad y credibilidad constituyan un bi­nomio indivisible.

Las razones para no asegurar esa clara superioridad en las propuestas son diversas: cambios en los modelos de desarrollo, en el juego político y en las formas de interacción con la sociedad. Sin embargo, resulta interesante que todos esos cambios tengan como común denominador el que los estados, go­biernos y aparatos administrativos se vean obligados a actuar en medio de ma­yores restricciones. No bastaba el límite de la norma, hubo que buscar respuestas en otros terrenos. De ahí que la propuesta teórica, cualquiera que sea, incorpore visiones de diversas disciplinas, y que la práctica administrativa no pueda quedar desvinculada de la acción política.

El recorrido que hacen los trabajos es amplio; el análisis abarca una tem­poralidad que se remonta a casi dos siglos. Cubre desde las propuestas origina-les que le dieron cuerpo disciplinar a los estudios en administración pública, pasando por enfoques como el análisis de políticas públicas, hasta la incorpo­ración de las propuestas más recientes, como la NAP y la gobernanza. Cruzan por visiones críticas sobre las dificultades para generar nuevo conocimiento, a pesar de la novedad de algunas de las propuestas.

LOGROS Y RETROCESOS

El estudio de la administración y las políticas públicas tiene sin lugar a dudas un importante desarrollo teórico que se reconoce en una amplia producción intelectual. De manera paralela a este desarrollo, se fueron poniendo en en­tredicho creencias arraigadas en las concepciones tradicionales; de esta mane­ra se rebatió abiertamente la dicotomía política-administración, o se discutió de forma recurrente el argumento de que la administración carecía de carac­terísticas netamente científicas, porque era también un arte. De igual modo se superó el momento en el que parecían confundirse valores y acciones. Las políticas se entienden como teorías del cambio, son estudiadas como hipóte­sis o relaciones causales, están basadas en inferencias. De su estudio surgen perspectivas como la toma de decisiones, los procesos de institucionalización, la forma de organización y las propias organizaciones, que permiten a las ciencias sociales perfilar un campo de estudio específico, además de tomar prestados marcos explicativos de otras disciplinas para discernir cómo se ma­nejan los asuntos públicos.

A pesar de esa contribución evidente y de que los asuntos públicos pueden ser analizados con cierto grado de profundidad, ^"perdiendo su misterio", no se encontraron suficientes soluciones para los problemas de orden social, ni se tie­ne una actitud más abierta hacia el conocimiento científico. Hubo avances, pero éstos no necesariamente significaron una producción consistente de conocimien­to científico. Preocupaciones como la asistencia pública y el creciente interven­cionismo estatal, convertidos en marcos analíticos, favorecieron una enorme pro­ducción intelectual en los años de oro de las concepciones llamadas clásicas o tradicionales de la administración pública. Más tarde, una buena parte de los tra­bajos se concentraron en una crítica a la concepción burocrática weberiana-wil­soniana, lográndose identificar las organizaciones públicas como espacios que no se caracterizaban por la neutralidad ni por la promoción del bienestar, sino en los que imperaban intereses de grupos, muchas veces incluso encontrados.

En los años setenta del siglo xx estas organizaciones se analizaron como parte de su entorno, lo que sin duda enriquecería las explicaciones. El triunfo y desgaste de los llamados estados benefactores, particularmente en las democra­cias occidentales, ofrecieron buenas oportunidades para hacer avanzar explica­ciones de la acción pública, lo que resultó en una producción de importante magnitud. De los años sesenta a mediados de los ochenta, señala J.C. Th6enig, la "utopía de utilizar la ciencia como medio para inducir el consenso y la racio­nalidad, es sustituida por un uso mejor del escaso erario sin descuidar valores democráticos como el pluralismo". El resultado es que se "renuevan" los marcos analíticos de la administración pública como campo de estudio, al privilegiarse la efectividad, no sólo la eficiencia; al reconocerse la administración pública co­mo herramienta política, cuyas repercusiones no resultaban neutras ni social-mente pasivas; al ampliarse el espectro de sus propuestas, y al evaluarse, por ejemplo, la acción, pero también la no acción pública. Aparecen nuevos fenó­menos como las organizaciones no gubernamentales (ONG), la globalización que empuja hacia un extremo, mientras que la localización lo hace hacia el otro (J.C. Thbenig).

UNA RÁPIDA MIRADA AL PASADO

El llamado enfoque tradicional de la administración pública se desdobla en dos propuestas: la primera, la dicotomía política-administración vinculada a la ciencia política, establece el locus de la disciplina, esto es, la identificación de las organizaciones gubernamentales; la segunda, los principios de administración vinculados al management, establece el focus de la disciplina, esto es, la gestión de las organizaciones gubernamentales. Considerando las limitaciones sugeridas en los párrafos anteriores, el método de este enfoque fue de natura­leza aplicada y el énfasis estuvo puesto en la eficiencia como valor único, cuya orientación fue naturalmente de carácter normativo. Las aportaciones de We­ber introducirían, en palabras de Jean-Pierre Nioche, el gusano organizacional en el fruto institucional, haciéndose hincapié, entonces, en estudios sobre las relaciones entre políticos y funcionarios, los principios que debían regir la or­ganización burocrática, los procesos de racionalización de esa burocracia y el fenómeno de la burocratización (E. Carrillo).

Bajo la concepción tradicional había un consenso claro sobre la naturaleza de la administración pública que, si bien no alcanzó la categoría de paradigma científico, sí poseía algunas de sus características: corpus de ideas relativamente sólido que identificaba la naturaleza del Estado y las formas apropiadas de or­ganización del sector público. La mezcla de lo práctico y lo científico es un rasgo distintivo de la administración pública de este enfoque, aunque no esté exen­to de discrepancias. Asimismo, para esta concepción, la estructura de autoridad era jerárquica, tanto en términos normativos como empíricos, a fin de traducir políticas en acción, mientras que el servidor público de carrera debía ser neutral y competente. Las organizaciones del sector público eran autónomas con res­pecto a la sociedad, y su vinculación se hacía por medio del sistema político; no había vinculación alguna que se privilegiara con organizaciones privadas, ni tampoco se establecían lazos a través de redes. Los criterios para su funciona-miento eran básicamente internos, no basados en reglas del mercado. De igual forma prevalecía una suficiente coherencia interna para la contratación y retri­bución de los funcionarios y empleados públicos. La evaluación era fundamen­talmente de carácter legal y procedimental, y los criterios eran legales y conta­bles; el énfasis estuvo puesto en cumplir tareas más que en valorar resultados.

Se garantizaba, con ello, la norma weberiana de tratar al usuario de servi­cios públicos de forma estandarizada. Todo ello, arropado bajo una concepción de democracia representativa inherente a la idea de verticalidad y jerarquía; las democracias parlamentarias y presidenciales no consideraban necesaria ni apropiada la participación directa del público en las decisiones; el público era importante para el proceso democrático sólo durante el periodo de elecciones; cuando se requerían algunos socios, éstos eran inevitablemente minoritarios. Sin embargo, de manera paradójica, esta concepción de gobierno debía dejar-se conducir por la política, a pesar de su insistencia en la despolitización de los funcionarios, quienes resultaban políticos poderosos, no en un sentido parti­dista, sino por la defensa que hacían de los intereses de las entidades para las que trabajaban (B.G. Peters).

LOS NUEVOS ENFOQUES

Estudio de políticas públicas

Este enfoque aporta un nuevo focus, el estudio del proceso de las políticas. De-ja a un lado el análisis particular de la gestión interna para pasar al estudio de las políticas, las cuales forman un conjunto de disciplinas que explican los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, pasando por el acopio de datos que permitan contar con diversas interpretaciones para enfrentar los también diversos problemas de políticas en un lapso de tiempo determinado. Sus métodos son igualmente diversos; requiere un esfuerzo de contextualiza­ción para dar viabilidad a las propuestas y tiene una clara orientación hacia la resolución de problemas.

El enfoque de políticas públicas ha experimentado un impresionante de­sarrollo, y en ese desenvolvimiento encontró escisiones. Los primeros estudios se centraron en el diseño de las políticas, olvidándose otros "momentos", co­mo el de la puesta en marcha. No es sino hasta los años ochenta cuando se re-toma la original preocupación de H. Laswell de tener una ciencia al servicio de la democracia, al ponerse énfasis en la ética y en los valores. De igual ma­nera se otorga importancia al tema de la evaluación, al que se hace acompa­ñar de un vasto instrumental técnico.

Sin embargo, aquí aparecieron fisuras que fueron dando origen a dos gru­pos: los sinópticos, que se identifican con el análisis de sistemas (teoría), el empirismo estadístico (metodología) y la optimización de valores (criterio de decisión), y los antisinópticos, que privilegiaron el pluralismo (teoría), el aná­lisis contextual y de casos (metodología) y la racionalidad social (integración de intereses como criterio de decisión). Existen también dos formas de enten­der el objeto de estudio: el conocimiento en el proceso de las políticas, de orientación más normativa, y el conocimiento del proceso de las políticas, de orientación más positiva.

Al incluirse la evaluación se está en presencia de un esquema más integral que ayuda a distinguir el proceso de conocimiento de la política y para la po­lítica. Por sus características, este enfoque recupera elementos del conductismo, pero también del humanismo; hace posible una mayor flexibilidad para distin­guir hechos y valores; privilegia el esquema de ejercicio de poder democrático; contextualiza sus proposiciones, y está orientado a problemas (E. Carrillo).

En Francia se ha criticado la corriente del analyse des politiques publiques, aparecida en los años ochenta, que hizo avanzar importantes ideas para reno­var la interpretación del Estado, al entenderlo como un escenario social com­plejo. De igual forma aportó una serie de herramientas analíticas para estudiar

el diseño de las políticas y la manera como éstas estructuran la política. Sus orígenes intelectuales se localizan en las ciencias políticas de los años setenta y principios de los ochenta. Sus metodologías tomaron elementos del enfoque de la sociología de las organizaciones. Las interacciones y relaciones entre los actores políticos y las políticas resultado de su acción constituyeron el núcleo de su programa de investigación. El enfoque tuvo impacto y éxito.

A la primera generación de investigación siguieron una segunda y una tercera que, en buena medida, repitieron el conocimiento ya expuesto y esto se debió a la debilidad metodológica de su propuesta, como adoptar enfoques inductivos, poco selectivos; a la falta de profundidad en los estudios de caso; a los contenidos en exceso descriptivos, pero, sobre todo, a haber supuesto que los métodos tienen un valor en sí mismos y no en función de la naturaleza em-pírica del campo a estudiar y de las propiedades del problema teórico más ge­neral (J.C. Thoenig).

La evaluación en el proceso de las políticas constituye un avance impor­tante; sin embargo, no puede quedar reducida sólo a criterios económicos, po­líticos y aun éticos; debe introducirse el criterio de su credibilidad. Este crite­rio, que ha motivado transformaciones en la teoría y la práctica de la formulación de políticas, pone en evidencia la importancia a él mismo otor­gada. Emplear el criterio normativo de evaluación como bienestar social, re­fiere a los esquemas tradicionales de administración pública en los que el go­bierno era el responsable casi único de la tarea de maximizar el bienestar, tarea constreñida sólo por factores económicos y tecnológicos. Se avanzó al recono­cerse que no se trataba sólo de estos factores, sino que había otras limitacio­nes, por ejemplo, políticas e institucionales. Más adelante se señalaron nuevas limitaciones, las de carácter informativo. A pesar de que con reconocerse la complejidad aludida se permite una tarea de evaluación mejor, es necesario di­señar una estrategia que otorgue credibilidad a las políticas. La discrecionali­dad se encuentra en la raíz del problema de la credibilidad.

En la medida en que los analistas de políticas puedan llegar a ignorar sus compromisos, éstos resultarán menos creíbles. El problema es entonces acotar la discrecionalidad sin renunciar a la flexibilidad. Un método para lograrlo es la delegación de ciertas facultades a órganos o instituciones políticamente au­tónomos e independientes. La credibilidad se generaría conforme existiera cierta distancia del gobierno con respecto a las políticas, por ejemplo, regula-doras. Las fiduciarias son figuras en las que esta delegación de facultades pue­de tener cabida sin mayores tropiezos. Tienen definida su autoridad legal y sus objetivos, y los fiduciarios son normalmente designados por funcionarios que han sido elegidos. Por otra parte, deben esforzarse por poner en marcha polí­ticas congruentes mediante la especialización de conocimientos y la capacidadpara resolver problemas; todo esto en el contexto de claridad en relación con los límites dentro de los cuales se ejercen las facultades delegadas. De igual for-ma, las agencias se han convertido en elementos centrales de un modelo de gestión que descansa menos en el poder de los impuestos y el gasto, esto es, en la intervención directa del Estado, y más en el poder de elaborar reglas ba­jo un diseño organizacional, en el que se incluyan organismos especializados que trabajen a cierta distancia del gobierno. Estas agencias, sin embargo, tam-poco pueden ejercer sus funciones de manera completamente independiente. Las políticas redistributivas, por ejemplo, deben permanecer en manos de los analistas de políticas que rindan cuentas por medio de procesos electorales. Por ello, una condición también importante para lograr credibilidad es que exista una burocracia regulada de manera profesional. El compromiso con ob­jetivos específicos en materia de políticas públicas es indispensable para la ren­dición de cuentas en términos de resultados y se convierte, asimismo, en una forma privilegiada de legitimación (G. Majone).

La nueva administración pública (NAP)

Esta corriente aparece en momentos en los que se presentan dos fenómenos sociales de capital importancia: la interdependencia del mundo económico y la reactivación de expectativas cada vez mayores en los ciudadanos (L.E. Lynn). Como muchos cambios en la vida política y social, no es fácil precisar el momento exacto en que se impulsan los reconocidos bajo el paraguas de la NAP (B.G. Peters). Sin embargo, se puede decir que buena parte de las pro-puestas que en ella se recogen formaron parte del debate en la conferencia del Centro Minnowbrook de la Universidad de Syracuse en 1968 (E. Carrillo). La coincidencia de que se parte es que la administración tradicional presenta­ba fallas importantes. Existía un sentimiento más o menos generalizado de in-satisfacción con el statu quo administrativo; se tomaba distancia de la cultura jerárquica y profesional, y se buscaba cambiarla por una comercial y de mer­cado. Entre sus propósitos no explícitos estuvo la búsqueda de la reducción del Estado (L.E. Lynn). La mayor parte de los mecanismos que se propusie­ron tenían que ver con la identificación entre administración pública y priva-da, una especie de noción "genérica" de administración. Parecería que podía vincularse esta noción con gobiernos de derecha, sin embargo, algunos de iz­quierda son los que han defendido estas propuestas con mayor convicción. No hubo un esfuerzo de reflexión suficiente antes de introducir sus postulados, y se ^"siguieron los pasos de la práctica más que guiarla y se difundieron prácti­cas más que ideas" (B.G. Peters).

También se respondió a los dictados de organismos internacionales, que formularon planteamientos en los que la reforma de los sectores públicos de­bía encontrar senderos adecuados en estas nuevas propuestas (L.E. Lynn; B.G. Peters). Se pugnó por la autonomía y autosuficiencia de las organizaciones pú­blicas: éstas ya no serían las responsables de la provisión de los servicios públi­cos; su participación resultaría indirecta. Se propugnó un gobierno contratan-te y patrocinador, más que proveedor directo de bienes y servicios. El énfasis se pone en: procesos distributivos, de integración, de intercambio con el entorno, más que en los de carácter interno (E. Carrillo; B.G. Peters). Sin embargo, no se renuncia al establecimiento de controles para los funcionarios y empleados públicos; a diferencia de la administración tradicional, que los ejerció median-te leyes y reglamentos, en la propuesta de la NAP se llevan a cabo por medio de incentivos financieros y con la idea de una nueva cultura organizacional.

El tipo de rendición de cuentas resulta menos político que bajo las premi­sas tradicionales; de hecho se le otorga un lugar preponderante a los funciona­rios, lugar muy distinto del que ocuparon bajo los presupuestos de la adminis­tración pública tradicional, por lo que la rendición de cuentas es un asunto de carácter interno y profesional. Se mantienen algunos controles jerárquicos que prácticamente sólo operan entre los secretarios y sus ejecutivos; quedan a un lado las legislaturas de cualquier tema administrativo de importancia, aunque se privilegia la idea de un Estado republicano cívico, en el que el papel del Le­gislativo es criticar, mientras que el del Ejecutivo es actuar. Dado el énfasis en la satisfacción del cliente, los servicios dejan también la uniformidad que los caracterizó en los presupuestos de la administración tradicional (B.G. Peters).

La gobernanza

Esta corriente representa otro importante punto de inflexión en el desarrollo de los estudios sobre administración y políticas públicas. Se pierde el interés en el gobierno per se, privilegiándose su actuación por conducto de socios o me­diante redes. El acto de gobernar consiste en ^"direccionar" la economía y po­ner a prueba las capacidades institucionales para revisar una importante gama de opciones para decidir el rumbo. Adquieren una enorme importancia las ONG, hasta llegar al extremo de pensarse en que se gobierne sin gobierno. La realidad, sin embargo, se ha ido imponiendo, y se reconoce que, pese a la cre­ciente importancia de redes y vínculos con la sociedad, el gobierno sigue ocu­pando un lugar clave. Pero ha dejado de ser parte de un Estado jerárquico y ordenador, para convertirse en parte de un Estado facilitador. Bajo esta con­cepción, la administración pública no es autónoma; utiliza organizaciones del

sector privado en la provisión de servicios públicos, particularmente los socia-les, así como redes de otros actores no gubernamentales.

Estas formas de interacción obligan a una constante negociación que ade­más puede ser impugnada. Con este modelo, los funcionarios públicos adquie­ren un carácter de agentes de cambio; se promueve la idea de formas creativas de diseño institucional y, contrariamente a lo que ocurría con la concepción tradicional y con la NAP, que recelaban de la participación positiva de los em­pleados públicos, la gobernanza recupera la confianza en ellos. El modelo de gobernanza para la administración pública comprende una idea de la demo­cracia más amplia que la de cualquiera de los otros enfoques; existe de hecho un debilitamiento de la concepción tradicional de la dicotomía Estado-socie­dad y el régimen de rendición de cuentas se hace extensivo a los sectores pri­vado y social (B.G. Peters).

Es necesario, sin embargo, señalar que la participación de los sectores pri­vados se centra en la forma en que se prestan los servicios públicos, no tanto en su contenido real. De igual modo, el carácter administrativo público que-da mejor preservado en la NAP que en el modelo supuestamente más demo­crático de la gobernanza. Respecto de la participación de los funcionarios en el diseño de políticas, hay que decir que en la administración tradicional prác­ticamente no se daba; en la NAP sólo la alta función pública ocupa un papel relevante; en el modelo de gobernanza se mantiene una posición intermedia; la independencia que adquiere la burocracia se refiere a la forma de manejar sus relaciones con la sociedad civil y es la administración de redes la que se convierte en el medio privilegiado para la definición de políticas. Por otra par-te, la burocracia debe controlar la participación de otros actores, pero ello conlleva algunos problemas. La capacidad de autoorganización de las redes no es tan grande como parece en primera instancia; deben señalárseles rumbo y propósitos que las cohesiones. En un régimen democrático, las funciones de definición de metas y rendición de cuentas corresponden de manera inheren­te al gobierno, lo que resulta en tensiones que la burocracia muchas veces no puede resolver (B.G. Peters).

Reflexiones finales

Las nuevas tendencias toman distancia respecto de la administración tradicio­nal, bajo el argumento de que este esquema ya no se sostiene en un escenario de creciente internacionalización y en el que la sociedad se ha vuelto más de­mandante. Tanto la NAP como el modelo de gobernanza para la administra­ción pública toman distancia del gobierno; gobernar para ambas es ^"timonear, pero no remar". En ambos se privilegia la presencia de otros ^"actores^"; en los presupuestos de la NAP, para reducir costos, incrementar la eficiencia e inclu­so acotar el poder del Estado; en los de la gobernanza, para lograr mayor efi­ciencia e involucrar a la sociedad. Los dos comparten la idea de derrocar el sis-tema jerárquico y vertical, favorecer la descentralización, promover una gestión de calidad y utilizar otros actores, notablemente el sector privado, pa­ra la provisión de servicios públicos.

A pesar de que ambas propuestas parecerían a primera vista compatibles, si se adoptaran juntas podrían producir resultados no esperados. El promover la presencia de unidades autónomas y semiautónomas reduce, sin duda, la ca­pacidad del gobierno para garantizar una adecuada rendición de cuentas. En­ganchar en la provisión de servicios públicos, por ejemplo, a un sinfín de or­ganizaciones amplía la cadena de mando y puede resultar en la imposibilidad de llevar a cabo, en forma eficaz y oportuna, la supervisión y el control. Por último, la posibilidad de que se presenten conflictos importantes aparece en la medida en que la NAP otorga la facultad de influir en la formulación de po­líticas a los administradores de niveles superiores, mientras que en el modelo de gobernanza esta posibilidad se extiende a los burócratas de niveles bajos y hasta a los ^"clientes". Es una disyuntiva difícil de superar en un escenario en el que se debe actuar de la forma más racional posible (B.G. Peters).

De ahí que los resultados hasta ahora obtenidos bajo los presupuestos de la NAP no hayan sido los esperados, lo que ha contribuido a que aparezca ma­yor escepticismo con respecto a sus beneficios. Los costos no se han reducido; en el mejor de los casos, se han trasladado a otras áreas o servicios. Lo mismo cabe para los procesos; no se ha logrado mayor eficiencia, si acaso lo que ha habido son permutas entre un servicio y otro. Resulta evidente que los países con menor desarrollo se encuentran en peores condiciones para lograr resul­tados satisfactorios bajo estos presupuestos (L.E. Lynn). Estos modelos pue­den ser adecuados para países industrializados y con burocracias profesionales bien establecidas. Las dificultades aparecen en el momento de contrastar los nuevos presupuestos con arraigados valores y conductas de servicio público. Es importante tener claridad de dónde se parte y hacia dónde se quiere cam­biar. El debilitamiento de controles jerárquicos, sin nada que los sustituya, puede acarrear más problemas y corrupción que los que se pretende resolver. Se debe contar con una sociedad civil vigorosa y tener cerca la posibilidad de encontrar socios confiables para la provisión de servicios públicos (B.G. Pe­ters). Las nuevas tendencias no han favorecido un mejor equilibrio entre mer­cado y Estado fuerte, ni tampoco entre capitalismo y democracia (L.E. Lynn).

Pero quizá el problema más grave es que estemos en presencia de un mo­mento de decadencia en cuanto a producción del conocimiento. Los investi­gadores optan por dos tipos de ^"salida^" frente a esta crisis: abandonan el cam­po de investigación argumentando que está agotado o vuelven la mirada a otros campos, como las empresas o el mercado. Algunos indicadores corrobo­rarían esta idea. Tienen más éxito en el reclutamiento de estudiantes sobresa­lientes las escuelas de negocios que las de administración pública; la denuncia de lo que se percibe como erróneo en las administraciones públicas está susti­tuyendo las propuestas imaginativas. Los trabajos son esencialmente descrip­tivos y teóricamente débiles; no tienen suficiente rigor analítico. Examinan por lo regular temas antiguos e ignoran los inexplorados.

Estas causas se acompañan de factores externos que no contribuyen a la producción de sólido conocimiento teórico. Las escuelas de administración pública se evalúan con los mismos "factores de éxito^" que los utilizados en las de administración de empresas. Esto favorece que los programas de las prime-ras financien investigaciones y suscriban conocimientos que suelen copiarse del estilo de trabajo de las segundas. La investigación está limitada debido a la comercialización de la que está tiendo objeto la educación superior en muchos países, en los que los gobiernos definen como estratégico lo que promete ser financieramente autosostenible. En las universidades la investigación y la ca­pacitación profesional se convierten en productos orientados al corto plazo y finalmente existen dificultades en los sistemas de educación para brindar una cultura científica relevante.

A pesar del pesimismo que resulta de la situación descrita y de las claras diferencias que presentan tanto la naturaleza de la administración pública co­mo los estudios en contextos como el anglosajón y en, por ejemplo, la Europa continental, notablemente en Francia, los investigadores siguen teniendo preocupaciones comunes que les permitirían superar los problemas referidos y avanzar en esquemas teórico-metodológicos más sólidos. La perspectiva an­glosajona es más instrumental y administrativa, en contraste con la francesa que es más funcional y política. Para los anglosajones, el Estado y los sectores públicos representan organizaciones cuyo principal cometido es proveer bie­nes y servicios, mientras que en la Europa continental el Estado y las adminis­traciones públicas simbolizan el bien común y son generadores muy impor­tantes de la cohesión social. Otra diferencia es que, en el mundo anglosajón, los programas se diseñan en la cúspide y las organizaciones los operan de ma­nera profesional; en Francia, la eficacia, la eficiencia y la sensibilidad social resultan igualmente importantes. Los ciudadanos en países como Estados Uni­dos se comportan como contribuyentes e incluso como clientes, mientras que en Francia la trama social está hecha de ciudadanos activos, correas de poder e intereses fragmentados. En el contexto anglosajón la eficiencia es un valor importante, pero se le define en términos de corto plazo. En la Europa continental los políticos y la opinión pública tienen una actitud de cautela y hasta de recelo frente a las privatizaciones y el estilo de administración cercano al comercial.

Una idea que permitiría hacer de esa diferencia una propuesta de progra­ma de investigación, que aglutine las preocupaciones comunes, es que las lec­ciones del pasado no pueden desaprovecharse, el conocimiento debe ser una tarea lineal y acumulativa y desafortunadamente se nos ha olvidado, como se­ñala J.C. Thoenig, ^"subirnos en los hombros de los gigantes". La investigación en el campo de la administración y las políticas públicas debe rebasar el dis­curso; lo que ocurre en buena medida con la NAP. La investigación debe ser confiable, válida, en términos internos y externos, así como en la formulación de sus hipótesis. A cambio de eso se ha dedicado a analizar asuntos que no ne­cesariamente son de interés general; tampoco se ha preocupado por analizar grupos excluidos y su contribución al cambio deseado ha sido escasa; desde el punto de vista metodológico, sus observaciones y los datos utilizados no re-tratan de manera precisa los escenarios estudiados y, si se cambia de escenario, lo allí hecho no tiene ninguna significación. Los datos que se recaban tienen poca relevancia si se les contrasta con teorías de rango medio; el esfuerzo con­ceptual es insuficiente y la teoría se queda en pies de página. Los académicos tienden a supeditar sus investigaciones a los requerimientos de órganos de fi­nanciamiento, los que desempeñan un papel rector para imponer tanto los criterios de éxito como la disponibilidad y el control de los recursos. Tampo­co existe equilibrio entre el mundo académico y el del financiamiento, y éste es finalmente un monopolio. En suma, la investigación sobre administración y políticas públicas está inmersa en las regulaciones de las ciencias sociales y no escapa a las condicionantes mencionadas (J.C. Thoenig).