En su acepción amplia, la administración pública es el conjunto de operaciones encaminadas a cumplir o hacer cumplir la política pública, la voluntad de un gobierno, tal y como ésta es expresada por las autoridades competentes. Es pública porque comprende las actividades que una sociedad sujeta a la dirección política, las cuales son ejecutadas por las instituciones gubernamentales. Es administración porque implica la coordinación de esfuerzos y recursos, mediante los procesos administrativos básicos de planeación, organización, dirección, control y evaluación. 

La administración pública incluye la selección de los métodos más convenientes para la prestación de los servicios públicos y hacer cumplir las leyes; la dirección y supervisión de las labores necesarias para llevar a la práctica la política pública; la realización de las tareas rutinarias; y la solución de las disputas y demandas que origina el cumplimiento de estas funciones. De este modo, la actividad administrativa del Estado contiene actos creativos discrecionales. Supone la interrelación constante con los intereses afectados por la elaboración, interpretación y modificación de las normas básicas. Requiere la instalación y manejo de sistemas de información sobre el desempeño de las operaciones. Para su funcionamiento necesita de la atención permanente a las decisiones del Ejecutivo y de los cuerpos legislativos, así como a las presiones de los grupos de interés y a la opinión de los medios masivos sobre las medidas tomadas o por adoptar. Exige la capacidad suficiente para ajustar las directrices, señaladas por el gobierno, a la necesidad política coyuntural y a la experiencia admi­nistrativa del organismo ejecutor.

Todo lo anterior, dentro de una orientación general de predictibilidad, consistencia y equidad en la aplicación de las leyes.

La administración pública es tan antigua como el gobierno. Todos los sistemas políticos se han visto precisados a utilizar estructuras administrativas extensas y complejas para perpetuarse y hacer frente a los problemas de su época. En la antigüedad, el control y aprovechamiento de los ríos determinaron la aparición de grandes organizaciones burocráticas de los Imperios Egipcio y Chino. Grecia no llegó a definir un sistema administrativo permanente, debido a su origen democrático y su dimensión pequeña de Ciudad-Estado. En contraste, la necesidad de gobernar vastos territorios habitados por grupos de culturas diversas, obligó al Imperio Romano a establecer formas complejas de administración.

Durante la edad media, el Imperio de Carlomagno tuvo que instituir los condados para resolver problemas administrativos; aunque en la mayoría de los reinos y feudos, la administración pública se redujo a las tareas domésticas de los castillos.

El surgimiento del Estado Moderno, -como la organización política soberana dentro de un territorio definido-, requirió de un aparato administrativo capaz de centralizar el poder disperso de los señores feudales, de mantener la separación de la Iglesia y de garantizar la independencia respecto a otros Estados. De esta manera, las monarquías absolutas de los siglos XVII y XVIII integraron grandes estructuras burocráticas para mantener su dominio; de tal suerte, que la expansión de las actividades públicas alcanzó su apogeo, por ejemplo, en el reinado de Luis XIV en Francia y Guillermo Federico, Gran Elector de Brandenburgo, en Prusia.

Desde mediados del Siglo XIX la administración pública comenzó a adquirir su conformación actual. Si bien el liberalismo pretendió reducir la administración pública a su mínima expresión para dar cabida a la libre competencia de la iniciativa privada, el desarrollo capitalista necesitó de la intervención del sector público para el mantenimiento del orden, la construcción de una infraestructura, la atenuación de la lucha de clases. Asimismo, la extensión masiva de los servicios sociales configuró el “Estado de Bienestar”, encargado de procurar mediante la administración pública educación, salud, trabajo y seguridad social, que pretendió proteger a todo individuo “de la cuna a la tumba”.

En el socialismo soviético, la administración gubernamental sustituyó a la actividad privada y tuvo que enfrentar el esfuerzo de guerra más importante del siglo XX; en la guerra fría y la conquista del espacio, su economía planificada necesitó un extenso sistema burocrático que finalmente contribuyó a su derrumbe.

Por su parte, los países en vías de desarrollo, después de la Segunda Guerra Mundial, vieron en la administración pública el principal instrumento, a veces el único, para promover el cambio social hacia la integración nacional y el bienestar económico de la población. Pero a finales del siglo pasado, el retorno al liberalismo renació la fe en el mercado como el mejor mecanismo de desarrollo económico y de distribución del bienestar, por lo que en la nueva era de las corporaciones en un mundo globalizado, la administración pública se ha ido reduciendo mediante la privatización y desincorporación de entidades públicas, al parejo que el bienestar alcanzado por las grandes masas que hoy son víctimas del desempleo y de los monopolios privados nacionales e internacionales.

Independientemente de su dimensión, la importancia de la administración pública crece a medida que la sociedad civilizada aumenta su complejidad y las instituciones sociales llegan a ser más especializadas y diferenciadas. Al diversificarse los intereses de los distintos sectores sociales se incrementa la dificultad de conciliar los desacuerdos y de solucionar los conflictos; como resultado, la sociedad se hace más dependiente de su sistema político para manejar sus contradicciones, mantenerse integrada y desarrollarse; a su vez, el sistema político depende más de la administración pública para conciliar intereses opuestos y satisfacer las demandas de los diferentes grupos sociales. En la actualidad, es difícil que exista algún aspecto de la vida humana que no involucre a la administración gubernamental o no requiera el control público sobre los intereses privados para salvaguardar el interés público.

A pesar de las políticas de privatización, la administración pública sigue siendo importante por su papel crucial en la reconciliación de demandas competitivas e intereses en conflicto; por la declinación de otras instituciones sociales, cuyas funciones tienen que a ser absorbidas por los organismos públicos; porque los movimientos masivos de urbanización, industrialización y migración, entre otros, han provocado, desde el siglo XVIII, un cambio en el número, variedad y complejidad de las funciones de la administración pública; y finalmente, porque el desarrollo científico y tecnológico hace posible el manejo de grandes organizaciones estatales para satisfacer las expectativas crecientes de la población.

En la sociedad contemporánea, la administración pública tiene encomendados los siguientes roles:

a) Preservación del sistema político: socialización y reforzamiento de la cultura política, celebraciones cívicas, sanción de la legitimidad, etc.

b) Mantenimiento de la estabilidad y el orden: mediación de disputas, represión de extremistas, defensa del status quo, etc.

c) Institucionalización del cambio: establecimiento de mecanismos de planeación, programas de desarrollo, conciliación de intereses competitivos, etc.

d) Prestación de servicios públicos en gran escala: servicios sociales, de protección, empresas públicas, recreación, etc.

e) Promoción del crecimiento o desarrollo en diferentes campos: inversión pública, exploración, descubrimientos, promoción de una ideología optimista, etc.

f) Protección de los desvalidos: caridad institucional, leyes antidiscriminatorias, paternalismo, programas de bienestar, etc.

g) Formación de la opinión pública: regulación de los medios masivos, propaganda, relaciones públicas, etc.

h) Fuerza política de influencia derivada de la posición estratégica de la burocracia: manipulación de la discrecionalidad administrativa, del establecimiento de prioridades, del poder coercitivo, etc.

Ninguna sociedad podría existir sin la ejecución de estos roles. Algunos de ellos son compartidos con otras instituciones sociales; otros son de su competencia exclusiva; cada uno de estos roles tiene un impacto diferente en la sociedad y está en transformación continua.

La administración pública actual, a pesar de sus distintas manifestaciones conforme al tipo de sistema político y nivel de desarrollo, comparte rasgos comunes que son de utilidad para definirla y caracterizarla. Se describirán estos elementos que pueden tipificar a la administración pública y, al final de este trabajo, se harán algunas consideraciones sobre la administración pública en las áreas subdesarrolladas como México.

1. Carácter Político

Como la administración pública es una de las actividades del gobierno, está conformada en su orientación, penetración, homogeneidad, tipo de burocracia y role por el sistema político del cual forma parte. Recíprocamente, los efectos de la administración se extienden a todo el sistema político y pueden determinar el éxito o fracaso de las acciones del gobierno.

Así, el carácter e ideología del régimen político determina la relación sector público-iniciativa privada; y por lo tanto, la extensión de las funciones públicas y su grado de penetración en los diversos ámbitos de la vida social.

La existencia de un sistema federal o unitario, presidencialista o de gabinete, abre o limita las posibilidades de que la administración gubernamental pueda disponer de una estructura homogénea, coordinada y con unidad de mando. En los estados federales, la labor administrativa tiende a una mayor heterogeneidad y a generar mayores problemas de coordinación entre la federación, las entidades federativas y los gobiernos locales. En los sistemas de gabinete, la presencia de ministros afiliados a partidos políticos antagónicos puede fragmentar la unidad del Ejecutivo.

Por otra parte, el régimen de partidos políticos, la actividad de los grupos de presión nacionales y trasnacionales, así como la actitud de la ciudadanía constituyen factores relevantes que configuran a las burocracias públicas. En el monopartidismo, la burocracia es enmarcada dentro del partido único o predominante; mientras que el multipartidismo le otorga formalmente una condición de neutralidad política, a través del establecimiento de un servicio civil que pretende favorecer la profesionalización burocrática y la continuidad en el trato entre los grupos de interés y los funcionarios.

La creación, reforma o desaparición de las organizaciones públicas, lo mismo que el nombramiento o destitución de los principales funcionarios, puede ser resultado de la presión de los grupos de interés nacionales o extranjeros, quienes también infiltran a sus miembros dentro de la administración pública para asegurar que las decisiones se tomen en un sentido que los beneficie.

Por último, la actitud de la ciudadanía, de rechazo, indiferencia o apoyo a los programas gubernamentales puede facilitar u obstaculizar el cumplimiento de las tareas administrativas; pero también estimular formas organizativas de participación ciudadana; o bien, provocar la manipulación y represión de los grupos sociales.

De este modo, cada una de las dependencias del gobierno desempeña sus actividades en interacción constante con las normas formales e informales de los sistemas políticos; con los grupos externos, -clientela, grupos de presión o sus cabilderos, partidos, ciudadanos-; con otras instituciones públicas como el poder legislativo y judicial; además de su relación permanente con los otros organismos del poder ejecutivo, así como con gobiernos extranjeros y organismos internacionales.

En consecuencia, la política gubernamental es, esencialmente, el producto de la cooperación, compromiso y conflicto entre los grupos de interés nacionales y extranjeros (empresariales, obreros, campesinos); políticos (legisladores, partidos); y burocráticos (altos funcionarios). Es fruto de una acomodación de las élites, en la cual, los grupos representativos de los intereses más fuertes luchan y negocian con las élites gubernamentales, en un contexto cooperativo y simbiótico.

Así pues, la planeación se convierte en un proceso difícil. Además de la dificultad de coordinar organizaciones vastas y numerosas, enfrenta multitud de intereses en conflicto. Al mismo tiempo, existen dificultades técnicas para definir, cuantificar y evaluar metas e indicadores sociales, así como para precisar la significación práctica de los valores políticos involucrados. Con frecuencia, se inician programas nuevos, de los cuales no existe ningún antecedente susceptible de aprovecharse como experiencia. Todo esto hace que en muchos países, la "planeación sea una improvisación dentro de una dirección general hacia un sentido determinado".

Por otra parte, cada dependencia mantiene una interacción funcional y de representación con los grupos de interés nacionales y extranjeros, y no pocos funcionarios conciben su labor como de servicio a estos grupos traicionando el interés público. De esta manera, la asignación de funciones y de autoridad a las entidades públicas tiene también implicaciones políticas. Por lo regular, cada dependencia corresponde a un grupo o tipo de apoyo político organizado que presiona sobre él: industriales, banqueros, comerciantes, sindicatos, campesinos, maestros. Estos grupos de interés pugnan por obtener un arreglo organizacional que les permita el mayor acceso a quienes toman las decisiones para intentar influir en la formulación de políticas. De ahí que toda reorganización tenga consecuencias políticas ya que existe una estrecha relación entre los rasgos organizacionales y la posibilidad de que se formulen políticas favorables a determinados grupos.

Por su lado, la burocracia no constituye un grupo monolítico. Los administradores o segmentos particulares de administradores representan intereses propios, profesionales o de la clientela a la cual prestan servicios. No sólo sirven fines públicos, sino tratan de sobrevivir, de extender su poder, de acumular recursos y de mantener una base política mediante coaliciones con grupos de interés o sectores de la comunidad. En esta forma, los funcionarios públicos pueden jugar un papel de árbitro o de mediador en los conflictos entre los grupos de interés, o aún mostrar simpatía o formar alianzas con uno de los intereses en pugna, de ahí las posibilidades de la corrupción a gran escala y de que ya como exfuncionarios pasen a ocupar posiciones relevantes en las corporaciones favorecidas Así, a mayor pluralismo en el contexto social, existen mayores probabilidades de mayor pluralismo administrativo.

Esta naturaleza política de la administración pública le confiere aspectos que la diferencian de la administración del sector privado, por lo menos en algunas características básicas: Los objetivos son establecidos, con frecuencia, por otros elementos del sistema político fuera del control de los administradores; sus operaciones no se rigen por las leyes del mercado, ni dependen de sus resultados en pérdidas o ganancias. Asimismo, la diferencian de la administración privada, la orientación hacia la colectividad; la gran escala de sus actividades; la posibilidad del uso de la coacción legítima, como máximo representante del interés público; y la magnitud de la repercusión de sus decisiones en la vida nacional y de los grandes conglomerados sociales. También su naturaleza pública le confiere un carácter distinto, pues la obliga a la discusión abierta y a la difusión de los motivos que la animan, ante los grupos interesados y la opinión pública, así como a la transparencia en todos sus actos. En suma, la administración pública difiere de la privada en sus aspectos normativos y ambientales, que resultan de suma importancia para su conformación y manejo, más que en las cuestiones técnicas, estructurales y metodológicas. Es el carácter político de la administración pública el que la distingue de la administración privada.

2. Burocratización

La forma de organización burocrática es un rasgo reciente de la administración pública. Durante la mayor parte de la historia política, la administración gubernamental se manejó sobre bases no racionales, como la tradición y el carisma. De esta manera, la administración de los asuntos públicos se ejerció mezclada, estrechamente, a las funciones religiosas y económicas.

Desde el surgimiento del Estado Moderno, se manifiesta una tendencia a configurar una administración impersonal, basada en un sistema de autoridad legal-racional; que establece jerarquías y áreas de competencia definidas; y que utiliza personal seleccionado y remunerado conforme a sus cualidades técnicas, al cual se le brinda la oportunidad de hacer una carrera al servicio del gobierno. Es decir, la administración pública propende hacia el tipo de organización que Weber denominó burocracia, caracterizada por la especialización de roles, división del trabajo, jerarquía y racionalidad.

Según Weber, la forma de organización burocrática es técnicamente superior a cualquier otra. Sin embargo, la formalidad, rutina y anonimato que privan en las organizaciones burocráticas, generan la centralización excesiva; el énfasis en los medios más que en los fines; ritualismo y rigidez. Además de frustración, tensión y falta de realización en los individuos, quienes sienten que la satisfacción personal que buscan, no la encuentran en las grandes burocracias dentro de las cuales trabajan. Por su parte, los usuarios de los servicios, tampoco se consideran atendidos en sus necesidades por la burocracia impersonal, inflexible y lenta. Lo anterior ha provocado la crítica constante por la pérdida de la condición humana en las grandes organizaciones burocráticas, entre ellas, la administración pública.

No obstante, las características de este tipo de organización tienen diversos grados de vigencia en la práctica. Por ejemplo: La división del trabajo se observa aún en sistemas no burocráticos; la separación de competencias se hace más difícil a medida que se incrementa el volumen y complejidad de las operaciones, -no hay fronteras absolutas entre las funciones gubernamentales-, de modo que existen, ineludiblemente, mezclas, traslapes y duplicaciones. La cadena de mando que debe hacer fluir la autoridad de la cúspide a la base se rompe, con frecuencia, por la fragmentación burocrática en grupos competitivos. Los sistemas de mérito son alterados por las presiones sindicales y de los grupos profesionales.

La impersonalidad es obstaculizada por los conflictos de roles y de intereses, y por el margen de discrecionalidad administrativa. La disciplina se viola en razón de los equilibrios políticos. En los estados federales, la existencia de varios niveles de gobierno impide la realización del ideal weberiano y, en los países socialistas, la interferencia y control formales del partido único sobre la administración pública negaron la neutralidad política burocrática.

Por otro lado, el impacto político de la burocracia es enorme. Su poder se fundamenta en la permanencia de los funcionarios dentro de sus puestos; en la indiscutible eficacia de la organización burocrática para el manejo de problemas complejos; en su posibilidad de hacer alianzas con los grupos externos; en el conocimiento de información confidencial y en la oportunidad que tiene de dispensar favores, lo que abre la puerta a la corrupción. De tal suerte, que la crisis de parlamentarismo y el fortalecimiento del Ejecutivo -según algunos autores-, han hecho concurrir los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en las manos de la burocracia. De ahí la demanda permanente de controlar a la burocracia con instituciones políticas fuertes para evitar que, en unión con los grupos de interés, rebase el poder de los órganos democráticos representativos, tergiverse el interés público en su provecho e incurra en actos de corrupción.

A pesar de las manifestaciones de irracionalidad de las grandes burocracias, del sentimiento de enajenación que provocan y del temor reiterado a la amenaza burocrática, la fórmula de Weber parece tener una aceptación universal, en virtud de su supuesta eficiencia técnica y la capacidad que se le atribuye para terminar con la corrupción, el nepotismo y el favoritismo en los puestos del gobierno.

La "pasión por la burocracia" sustenta a la mayor parte de las reformas administrativas, para las cuales el desarrollo administrativo es el grado en que una organización se ajusta a las características señaladas por Weber.

En los últimos tiempos, las nuevas tecnologías de gestión y de la información, las teorías recientes de la motivación, y la presión creciente de los grupos de ciudadanos para lograr una mayor transparencia e injerencia en las decisiones de la administración pública, están provocando la búsqueda de nuevas formas de organización, más flexibles, descentralizadas y abiertas a la innovación, que pretenden solucionar la llamada buropatología.

3. Funciones

En la actualidad, la mayoría de las soluciones a los problemas contemporáneos implica, necesariamente, la acción gubernamental, pese a la confianza de la ideología neoliberal en el mercado y las corporaciones. En la mayoría de los países, la superioridad de la administración pública -en poder, recursos, organización, experiencia y competencia profesional-, todavía permanece frente a todas las instituciones sociales. Pero las funciones tradicionales de la administración pública han sufrido un cambio cualitativo: Las relaciones internacionales han multiplicado el número de contactos y tipos de intercambios entre los países. Las funciones de mantenimiento de la ley y el orden se han modificado conforme a las nuevas condiciones de movilidad, urbanismo, migración, delincuencia y relaciones de la sociedad globalizada. La construcción de obras -de comunicación, irrigación, desagüe-, sigue superando en dimensión, tecnificación y periodicidad todo lo realizado anteriormente. La tributación ha sufrido un cambio radical para contemplar distintas fuentes y discriminar diversos causantes gracias a la informática. La protección de indefensos, antes de carácter humanitario, se ha reconocido como un derecho para sectores cada vez más amplios, a pesar de se transfieran del sector público a empresas lucrativas o de caridad. Aun la guerra, la guerrilla y el terrorismo, han modificado por completo los conceptos de defensa y mantenimiento del orden y de la paz.

En el siglo XX, la administración pública asumió nuevas funciones. La regulación económica gubernamental experimentó una expansión extraordinaria y hoy en la mayor parte, si no en todos los países, la administración pública sigue siendo el empresario más grande no obstante los esfuerzos de privatización. Este papel se acrecentó a medida que los mecanismos de mercado eran incapaces de ofrecer solución a la problemática contemporánea; por lo tanto, la administración pública se vió obligada a estimular, complementar, sustituir, subsidiar y hasta rescatar a la empresa privada; a diversificar la economía, a promover la inversión, el empleo y la productividad.

En el campo del bienestar social, el incremento de la intervención del estado ha respondido a la permanente insuficiencia y declinación de los servicios proporcionados por otras instituciones sociales -iglesia y organizaciones de caridad-, y a la necesidad manifiesta de aliviar los males de la sociedad contemporánea. Así, la administración pública ha llegado a ser el mayor instrumento de la acción social, sin la cual las sociedades sufrirían un grave deterioro pues pocas empresas dedicadas al lucro asumen su responsabilidad en el desarrollo social.

Las consecuencias negativas del industrialismo han motivado que la administración pública asuma la responsabilidad de controlar el medio ambiente, a través de la ciencia y la tecnología aplicadas al urbanismo, la conservación del equilibrio ecológico, etcétera, cuyos desajustes comienzan a provocar cambios climáticos y destructivos fenómenos meteorológicos que ponen en riesgo la sobrevivencia del hombre sobre la tierra.

Los movimientos nacionalistas de los países hoy desarrollados utilizaron las funciones tradicionales del Estado para la construcción nacional. En el siglo pasado, el Estado, por medio de la administración pública, también extendió sus tareas a la construcción nacional, mediante nuevas actividades que van desde el establecimiento de símbolos nacionales y el logro de la integración nacional, hasta el mejoramiento de la calidad de a vida, el crecimiento económico sostenible, la distribución equitativa del producto social, la ampliación de la participación política y la creación le mayores oportunidades de desarrollo individual.

En las últimas décadas, el neoliberalismo ha promovido la transferencia de las funciones públicas tradicionales a las corporaciones privadas, sea mediante la venta o concesión, con el argumento de que la gestión privada es superior a la pública en cuanto eficiencia y honestidad y de que los escasos recursos públicos deben ser mejor empleados en programas sociales. La experiencia demuestra que ni la administración pública es tan ineficiente y corrupta como se le atribuye, ni la empresa privada es tan competente y honesta como se propaga. La privatización ha servido más para hacer grandes negocios, convertir monopolios antes públicos en privados y trasnacionalizar la economía de los países, que para proporcionar servicios más baratos y de mayor calidad a la población. Además, los fracasos de la privatización han provocado cuantiosos rescates, con frecuencia fraudulentos, que desvían los escasos recursos públicos y son un lastre para el financiamiento de programas de desarrollo. La confusión que se promueve entre lo público y lo privado desdibuja las responsabilidades, frecuentemente vulnera la soberaría estatal y nacional, y abre la puerta al contratismo per se y a la corrupción en gran escala, sin que sean evidentes sus beneficios. Dentro de estas redes entrelazadas de intereses públicos y privados, nacionales y extranjeros, la administración pública tiene que esforzarse por hacer prevalecer el interés público y nacional.

a) Clasificación de las funciones políticas

Según Kaufman, la administración pública realiza, como institución política, funciones semejantes a las cámaras legislativas, al poder ejecutivo, a los tribunales y a los grupos de presión, mediante las siguientes potestades:

i) Potestad reglamentaria. Dentro del marco constitucional y de las leyes respectivas, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, las organizaciones públicas formulan gran cantidad de legislación, y pueden realizar al efecto, audiencias, encuestas, consultas e integrar comités con las asociaciones o personas interesadas.

ii) Potestad ejecutiva. Corresponde a la administración pública el manejo de los programas, de los presupuestos y de los recursos públicos en general; además de las contrataciones con otros organismos públicos o privados. Los funcionarios representan al sector público frente a terceros y realizan campañas para obtener la aceptación y colaboración de los ciudadanos para sus programas.

iii) Potestad jurisdiccional. Interviene en asuntos judiciales, principalmente, en los recursos contra actos administrativos. Atiende y resuelve procedimientos entre particulares: demandas obrero-patronales, conflictos entre arrendatarios y propietarios, etc. En el desempeño de esta función existe, siempre, la posibilidad de revisión por la jurisdicción ordinaria.

iv) Grupo de presión. La administración pública también funciona como un grupo de presión dentro del sistema político, con la diferencia de que posee poderes públicos de ley. Los funcionarios elaboran proyectos de legislación; acuden a defenderlos ante las cámaras; movilizan apoyo y, en su caso, oposición a ciertas leyes; influyen en los legisladores; mantienen relaciones permanentes con la comunidad y su clientela específica, por medio de la información y las relaciones públicas. Dado que obtienen su nombramiento por conexiones políticas, los funcionarios pueden utilizar sus facultades discrecionales en apoyo a su partido y comportarse como representantes de determinados grupos, de ahí la necesidad del control y de la rendición de cuentas. Con frecuencia, los órganos administrativos cuentan con comisiones consultivas integradas por portavoces de los intereses involucrados, por lo que la administración pública también ejerce funciones de representación.

b) Clasificación de las funciones administrativas

Desde el punto de vista administrativo, Gournay distingue:

Las funciones que directamente atienden las necesidades de la colectividad, a las que denomina "principales" y que otros autores mencionan como "de línea" o "substantivas".

Las funciones orientadas a proporcionar servicios internos a la propia administración, que nombra "auxiliares" y que también se conocen como "logísticas", de "apoyo", "servicios" o adjetivas.

Y las funciones a través de las cuales se ejerce la autoridad, a las que designa como "directivas".

Las funciones principales pueden clasificarse en cuatro categorías:

i) Funciones de soberanía: defensa; relaciones exteriores; policía; relaciones con las iglesias; funcionamiento de las instituciones políticas como las elecciones, información y opinión pública, etc.

ii) Funciones económicas: moneda; crédito; comercio exterior; precios; promoción económica; inversión; acción directa e indirecta en la agricultura, la industria, el comercio, los energéticos, etc., empresas públicas.

iii) Funciones sociales: salud, higiene, vivienda, urbanismo, relacio­nes laborales, asistencia social, promoción y desarrollo social, etc.

iv) Funciones educativas y culturales: investigación científica, ense­ñanza general, educación de adultos, artes, entretenimiento, etc.

Las funciones auxiliares no se realizan directamente hacia el público pueden ser:

Administración de personal.

Manejo de recursos materiales.

Administración financiera.

Servicios jurídicos y contenciosos.

Documentación.

Las funciones de dirección comprenden las tareas de mando, supervisión y asesoría. Se refieren al estudio y formulación de programas; a la organización de los servicios; al control de las operaciones; y a las relaciones públicas.

c) Diferenciación interna

Paralelo a la expansión del campo de sus actividades, dentro de la administración pública existe un proceso de mayor diferenciación y espec­ialización en sus funciones y estructuras, que origina el surgimiento de nuevas unidades administrativas o la subdivisión de las existentes; lo cual incrementa el nivel de complejidad y las dificultades de coordinación.

En consecuencia, el logro de racionalidad en la operación y el mantenimiento de la acción integrada adquieren, cada vez más, dimensiones críticas.

4. Estructura formal

La administración pública se ubica, predominantemente, dentro de las funciones del Poder Ejecutivo, el cual ofrece muchas similitudes, desde el punto de vista de su estructura, independientemente de que se trate de una forma presidencialista o de gabinete.

De esta manera, el Presidente o Primer Ministro se encuentra rodeado por los siguientes círculos concéntricos:

a) Consejeros personales y agentes de coordinación (Secretarios Particulares o asistentes especiales).

b) Organismos específicos de coordinación, cuyas funciones trascien­den la división departamental o ministerial. (planificación, servicio civil, seguridad, energía, reorganización administrativa, etc.).

c) Gabinete, integrado por ministros, secretarios o jefes de depar­tamento, responsables de la orientación política y de la administración de las actividades gubernamentales, funcionalmente definidas. (Relaciones Exteriores, Comercio, Educación, etc.). Estos ministerios o secretarías se subdividen, a su vez, en otras unidades especiales (subsecretarías, direc­ciones, etc.) y en delegaciones territoriales.

d) Organismos independientes o semi-independientes, con responsa­bilidades reglamentarias o supervisoras (consejos o comisiones en los cuales participan los intereses afectados) y corporaciones independientes (organismos descentralizados, empresas estatales y fideicomisos) mane­jadas por consejos de funcionarios y operadas por personal no considerado, generalmente, dentro del servicio civil.

e). Empresas privadas concesionarias de servicios públicos o dedicadas exclusivamente a servir al gobierno que si bien noforman parte de la administración pública, por la naturaleza de sus funcioness constituyen una especie de burocracia "en la sombra", oculta, y que con la reducción de las dimensiones de la administración pública de la que son beneficiarias, han aumentado en número, diversidad e importancia.

En los Estados federados puede existir una estructura similar a nivel de cada una de las entidades federativas; pero en lo que corresponde al ámbito local, existen dos variantes, según se trata de un Estado Federal o unitario:

La organización municipal, que otorga gran autonomía a los gobiernos locales para decidir su forma de gobierno, recolectar impuestos, determinar sus políticas y organizar sus propios servicios públicos.

Y el sistema prefectoral, que implica la presencia de un prefecto que supervisa los servicios centrales desconcentrados y hace prevalecer el cri­terio nacional en la formulación de las políticas locales; de tal manera que, a pesar de que existan unidades intermedias o locales, éstas disponen de poderes muy limitados y los ejercen en nombre de las autoridades cen­trales.

5. Personal

Generalmente, el personal público se clasifica en tres grandes tipos: los a1tos ejecutivos, responsables de la formulación de políticas (Ministros, Secretarios, Subsecretarios, Directores), con permanencia temporal en el puesto y nombramiento con base en la afiliación política; el servicio civil, integrado por personal directamente ocupado en los servicios básicos gubernamentales; y los empleados públicos que se encargan de la producción industrial,- agropecuaria y de servicios que llevan a cabo las entidades paraestatales. Los altos ejecutivos desempeñan un role más político que administrativo. Los empleados públicos se diferencian poco de los trabajadores privados. El servicio civil es la institución característica de la administración pública en el manejo de sus recursos humanos.

Históricamente, los puestos públicos se han ocupado a través de tres sistemas diferentes: el patrocinio del monarca o del parlamento, que degeneró en venalidad, corrupción y nepotismo; el botín, que con fundamento el derecho de todo ciudadano a participar en las tareas del gobierno, consideró la actividad política como el medio principal de acceso a los puestos de la administración pública, y provocó inestabilidad, ineficiencia corrupción; y el servicio civil, que enfatiza el mérito propio como el principal elemento para realizar una carrera al servicio del Estado y que supone estabilidad y profesionalización en las tareas gubernamentales.

El servicio civil está compuesto por los trabajadores del Estado sujetos a un status especial que restringe sus derechos político-sindicales a fin de preservar la continuidad, eficiencia y honestidad de la administración pública, mediante el empleo de personal permanente y profesional, a salvo las vicisitudes políticas. El mérito constituye el factor determinante en el ingreso, remuneración y promoción del personal, de ahí que al servicio civil se le conozca también como sistema de mérito; en contraste al manejo de los recursos humanos sobre la base de la militancia política, el parentesco, la amistad, así como otros factores distintos a la capacidad el desempeño de un puesto.

La profesionalización que supone el servicio civil implica restricciones políticas para sus miembros, como una contrapartida a su inamovilidad el puesto. Así, estas restricciones van -según los distintos sistemas-, de la prohibición de participar en cualquier actividad política, hasta sólo la incompatibilidad entre los puestos administrativos y los de representación popular, por ejemplo.

Por otro lado, también se limitan los derechos de sindicación y de huelga, de tal manera que en algunos países, los trabajadores gubernamentales no pueden formar asociaciones ni declarar huelgas; mientras otros, no obstante que tienen derecho a la sindicación y a la huelga, tienen prohibido hacer alianzas con obreros o campesinos y la huelga se sujeta a determinados requisitos, que pretenden asegurar la continuidad de los servicios públicos esenciales a la vida de la comunidad.

Al mismo tiempo, el servicio civil también es expresión de un alto grado de burocratización de la administración pública; su estructura está compuesta por un conjunto de categorías, según distintos niveles de autoridad y responsabilidad, y conforme a diversas ramas de actividad; de tal suerte que el status, salario y requerimientos de un puesto, se incrementan a medida que la categoría es más alta. En la cúspide del servicio civil se encuentra la élite administrativa del sector público: la "administrative class' inglesa, por ejemplo.

El ingreso al servicio civil en los puestos de dirección puede estar relacionado con el sistema educativo nacional, como la Escuela Nacional de Administración en el sistema francés; en cuyo caso, el personal es más probable que permanezca dentro del servicio y realice una carrera administrativa con base en los escalafones establecidos. Otros sistemas permiten mayor flexibilidad en el ingreso y permanencia; de manera que existe un flujo constante y recíproco de personal entre el sector público y la iniciativa privada, como en el caso del servicio civil norteamericano.

Los niveles que comprende el servicio civil varían de país a país. En algunos, las más altas jerarquías corresponden a personal permanente e inamovible; en otros, los puestos medios y elevados son ocupados de acuerdo a criterios políticos; pero en todos los países, los puestos de la base forman el cuerpo principal del servicio civil.

Se considera al servicio civil como el sistema más adecuado para el funcionamiento de la administración pública moderna; e inclusive su bondad ha llegado a constituir un dogma a realizar en los países que aún no lo han establecido. Sin embargo, pocos gobiernos han tenido éxito en la aplicación de normas estrictas de mérito en la administración de su personal; detrás de la fachada del sistema de mérito, casi siempre existe algo de patrocinio o de botín: Los líderes políticos siempre encuentran alguna manera de colocar personas por razones distintas al mérito; en los países en que la educación está generalizada, vuelve a tomar importancia el botín; en igual sentido presionan los sindicatos y las asociaciones profesionales.

Así, no obstante que la bondad de un servicio civil está casi aceptada universalmente, la diferencia entre la teoría y la práctica aún es grande. En otros casos, el servicio civil ha creado camarillas burocráticas cerradas ya que, a menudo, los requisitos de ingreso y promoción favorecen a grupos o clases sociales específicas, como el servicio civil británico.

Hoy con la confusión entre lo público y lo privado, ha aumentado el número de funcionarios públicos con formación y experiencia de negocios, con el incremento del costo de la nómina, ya que este personal concibe al gobierno como una empresa y demanda altos ingresos y prestaciones similares a los que otorgan las grandes corporaciones, sin que haya un beneficio patente para la ciudadanía.

Una opción distinta ofrecieron los países socialistas: bajo el supuesto que el personal público servía a diferentes fines según la clase social gobernante y el sistema social prevaleciente, la burocracia debía sujetarse al control estricto del Partido Comunista para evitar desviaciones y que el personal al servicio del Estado llegara a convertirse en una nueva clase media. Además, la administración pública debía mantenerse “ tan simple que hasta un cocinero pudiera manejarla".

Finalmente, es de mencionar que la administración pública durante el Estado de Bienestar llegó a absorber entre el 15% y el 30% de la fuerza de trabajo en los países capitalistas y más del 60% en los socialistas. La tasa de expansión de los empleados gubernamentales era superior a la del empleo privado y al crecimiento de la población en casi todos los países. El personal púb1ico comprendió toda la gama de ocupaciones legítimas, de modo que no existió un servidor público "típico", ya que el oficinista dejó de representar la mayor proporción de los recursos humanos del Estado. En la era neoliberal, se tiende a reducir el personal público mediante su sustitución por personal proveniente de empresas que prestan servicios antes asumidos por la administración pública o por contratos de "outsourcing", es decir personal privado comisionado por empresas privadas para que trabajen para el gobierno.

6. Finanzas públicas

El desempeño de las funciones gubernamentales requiere de recursos económicos, en sí mismos escasos, que tienen que ser extraídos del consumo y la inversión privados para sujetarlos, en su monto y distribución, a decisiones colectivas, políticas, más que a los deseos individuales.

Muchas crisis gubernamentales pueden explicarse por la incapacidad, tanto de allegarse recursos suficientes, como de asignar correctamente los disponibles. Así, la habilidad de un gobierno para conseguir recursos y gastarlos inteligentemente, es la mejor prueba de su desempeño eficaz. En consecuencia, por una parte, se plantea el problema de cómo se distribuirán los costos; quienes aportarán recursos mediante los impuestos, por ejemplo. Por la otra, cómo se utilizarán estos recursos para satisfacer los objetivos complejos, interrelacionados, excluyentes y contradictorios, que caracterizan a los gobiernos actuales.

Esto implica un proceso político a través del cual se asignan, autoritariamente, costos y beneficios entre los diferentes sectores de la población en el cual participan los grupos de presión, los partidos, los funcionarios, el poder ejecutivo y el legislativo.

Nunca como hasta ahora, recursos tan vastos han estado a disposición de los gobiernos. La administración pública maneja, en todos los países, parte considerable del producto nacional (de 25 a 40% en los capitalistas y en su momento de 70 a 95% en los socialistas). Al mismo tiempo, el gasto público crece con mayor rapidez que el resto de los recursos de que disponen otras entidades.

Esto significa que las actividades económicas de la administración pública han adquirido tal importancia que constituyen el sector principal de la economía de todos los países; y aún en los capitalistas, los gobiernos establecen las bases del funcionamiento de la economía. A pesar de la privatización, el sector púb1ico en la mayoría de los países sigue siendo el mayor vendedor, comprador, prestamista, banquero y agente de seguros.

La necesidad de alentar el crecimiento económico; de afrontar la explosión demográfica; de regular el desarrollo tecnológico y de atender las crecientes demandas de una población con mayores expectativas de una vida mejor; además de hacer frente --en algunos países-, al terrorismo y a la delincuencia, han provocado la expansión acelerada del gasto público, en un mundo afectado por el crecimiento negativo, la concentración del ingreso y el desempleo. Como corolario, el poder de imposición se ha ampliado.

El gobierno ha desempeñado distintos roles, según se trataba de una economía de mercado o socialista. En el primer caso -en el cual las decisiones de producción se dejan a los particulares motivados por el lucro-, realiza las funciones siguientes:

a) Mantenimiento de la ley y el orden, para crear un ambiente favorable a las transacciones económicas: defensa del derecho de propiedad, mantenimiento de la obligatoriedad de los contratos convenidos y reglamentación de las empresas y sus operaciones. Esto es, proporciona una base institucional y una estructura legal para que tenga lugar la actividad económica.

b) Auxiliar de1 desarrollo de los negocios, mediante tarifas, subsidios, exenciones de impuestos, franquicias, apoyo a los precios, legislación laboral favorable, construcción de la infraestructura necesaria a la expansión de la economía. Es decir, el gobierno proporciona servicios y estímulos valiosos, sin los cuales las empresas podrían, difícilmente, progresar.

c) Fuerza de balance en el mercado, por medio de control de precios, salarios mínimos oficiales, protección a los consumidores y disposiciones contra monopolios. De este modo, no sólo se protege al inversionista, al trabajador y al consumidor, sino también a los mismos empresarios contra los negociantes sin escrúpulos.

d) Factor equilibrante en los ciclos económicos, a través de difusión de información económica para las empresas; creación de empleos públicos; política impositiva crediticia y monetaria; inversión y gasto públicos; programas de educación, vivienda y seguridad social.

e) Control, competencia y sustitución de las empresas, en el mercado por medio de organismos descentralizados, empresas estatales y otras formas de intervención directa, dado que el comportamiento de los negocios afecta, inevitablemente, el bienestar general.

f). Regulación y control de las empresas concesionarias de servicios públicos y principales contratistas del gobierno para mantener sus actividades acordes a la ley, las políticas públicas y el interés social y nacional.

En las economías socialistas, la administración pública asumió por completo el control de la economía mediante la propiedad estatal de las empresas y la planificación centralizada y coercitiva. En contraste, en las economías capitalistas, la cada vez menor planificación estatal pretende corregir y complementar el funcionamiento del mercado, no reemplazarlo; tiene un carácter no coactivo, sino indicativo; en muchos casos, intenta promover la igualdad social sin eliminar por completo la función del mercado; sino imponerle una norma de valor social para controlar, desde el punto de vista de la sociedad, el poder económico.

El presupuesto es el instrumento principal del manejo de la economía nacional ya que establece, en primer término, la asignación de recursos entre el gobierno y la iniciativa privada y, en segundo lugar, cómo se distribuyen los recursos públicos para el logro de los objetivos gubernamentales. Por lo tanto, expresa la ideología dominante y una gran variedad de propósitos, conforme a los compromisos y equilibrios políticos; además de que revela qué sectores tendrán mayores gravámenes o beneficios, esto es, a quién un gobierno realmente está sirviendo. Está diseñado para anticipar gastos futuros, revisar resultados pasados, establecer la política del gobierno y fijar responsabilidades.

El presupuesto es relevante para la administración pública porque el "poder de la bolsa" es el medio más efectivo de planeación, coordinación y control, que cubre el espectro total de los asuntos públicos; asimismo, representa la posibilidad de una revaluación periódica de los objetivos y metas gubernamentales.

El proceso presupuestal incluye los aspectos de su formulación, la recaudación de fondos, el gasto de estos recursos y la auditoría de sus resultados. La preparación del presupuesto se realiza, generalmente, en las dependencias gubernamentales. El Ejecutivo da integridad y congruencia al presupuesto para presentarlo al órgano legislativo, el cual lo autoriza. Una vez aprobado, corresponde al Ejecutivo la ejecución presupuestal. Al término del ejercicio, que en general cubre un período de un año, el poder legislativo revisa los resultados alcanzados.

Así, el presupuesto es, intrínsecamente, político. Aunque puede ser, potencialmente, racional. El principal problema para llegar a serlo, es que divorcia los costos de los beneficios. Sin embargo, existen diversos métodos y técnicas presupuestales (PPB, Análisis Costo-Beneficio, Presupuesto Base Cero, etc.) que pretenden incrementar la racionalidad del presupuesto, pese a que esta racionalidad se refiera más a los medios que a los fines.

De cualquier modo, una proporción importante de los recursos de que dispone una sociedad se maneja bajo los principios del presupuesto público más que de las leyes del mercado.

7. Control y rendición de cuentas

La dimensión, complejidad y dispersión de la administración pública, así como la estructura burocrática -plena de grupos en conflicto, alianza o competencia-, dificultan el control de las actividades administrativas. No obstante, existe una gran variedad de medios a través de los cuales se pretende mantener las operaciones del sector público dentro de los límites señalados y restringir la discrecionalidad de los funcionarios.

Así, existen controles de carácter político que tratan de evitar la usurpación del poder y el engrandecimiento de grupos, cuya rápida sanción previene las desviaciones a las directrices establecidas. También hay medios de control legales que definen los límites de la actuación administrativa, fuera de los cuales, sin autorización legal, la administración pública no debe intervenir. Asimismo, se dispone de controles judiciales, capaces de detener o modificar la acción administrativa basada en interpretaciones equivocadas o en violaciones de las leyes, sobre todo en los sistemas cuyo Poder Judicial es, efectivamente, un órgano independiente. Una forma de control público se manifiesta en la medida que la comunidad influye sobre la burocracia a través de los grupos de presión, medios de comunicación de masas, intelectuales, asociaciones de ciudadanos, etc., para que se comporte de acuerdo con las expectativas de la población. Finalmente, también existen controles internos y autocontroles; los primeros, son el resultado de la competencia interna entre las distintas dependencias y funcionarios, la cual conduce a un ajuste y vigilancia mutua; los segundos, constituyen el dominio del comportamiento, de la ética profesional, de las normas de grupo y convicciones personales.

Desde el punto de vista de quien ejerce el control, pueden establecerse los siguientes tipos:

a) Control del Ejecutivo

El control directo de la administración pública corresponde al Poder Ejecutivo, el cual puede disponer, según el régimen político de que se trate, de los siguientes medios para ejercerlo:

1. Iniciativas de ley; establecimiento de metas y políticas; toma de decisiones sobre los problemas fundamentales; directrices y autorización para ejercer determinados poderes, etc.

2. Aprobación del presupuesto de las diversas dependencias admi¬nistrativas.

3. Selección y nombramiento de los altos funcionarios, a veces com¬partidos con los grupos de presión, con el Senado, etc.

4. Supervisión general sobre la administración, mediante cuerpos asesores en materia presupuestal, económica, defensa, energéticos, etc.; o por medio de asesores individuales, cuyas labores trascienden las funciones y jerarquías establecidas.

5. Medidas disciplinarias y remoción de funcionarios, ya sea por ineficacia, insubordinación o por concesión a una opinión pública o grupo de presión desfavorables.

6. Reorganización de los organismos públicos para lograr un mejor control de la burocracia.

7. Orientación de la actividad gubernamental por medio de declara¬ciones públicas, las cuales pueden centrar el criterio de los funcionarios sobre determinados problemas o proporcionar una mejor definición de los objetivos y metas que se persiguen. Los informes anuales y la presentación del presupuesto -que cada año se someten a la autorización del Poder Legislativo-, constituyen ejemplos de estas declaraciones.

b) Control del Legislativo

El control de la administración pública por el Poder Legislativo, puede comprender los siguientes medios:

l. La autorización del monto, distribución y fines del presupuesto gubernamental.

2. La función legislativa, que hace posible la creación o supresión de organismos, procedimientos, asignación de funciones, etc., así como la delimitación del ámbito discrecional.

3. La integración de comités para la investigación de las actividades de la administración pública; análisis de los problemas susceptibles de ser objeto de legislación o de tratamiento especial por las entidades públicas.

4. La confirmación de nombramientos otorgados por el Ejecutivo, sobre todo en el caso del Senado: jefes militares, embajadores, jueces, etc.

5. Interpelación a los altos funcionarios sobre las medidas adoptadas en asuntos importantes para el país.

6. Veto a las iniciativas del Ejecutivo para empezar programas, asignar recursos, etc.

7. Comparecencias públicas de los funcionarios para explicar las razones de las medidas adoptadas.

8. Auditorías por los órganos especializados dependientes del Poder Legislativo.

c) Control Judicial

En gran parte de los países, los individuos afectados por los actos administrativos, pueden acudir a los tribunales, los cuales se encargan de juzgar la constitucionalidad de la acción: si fue correcta la interpretación de los reglamentos en que se basó el acto; o si se aplicó adecuadamente una norma. Sin embargo, dado el creciente carácter técnico o especializado de algunos asuntos, el tratamiento de los problemas entre los ciudadanos y la administración se restringe en la mayoría de los casos, a las cuestiones meramente jurídicas. Tampoco este poder está a salvo de casos de abuso y corrupción.

d) Otros

En algunos países existen otras formas de control de la administración pública, entre las cuales se tienen las siguientes:

1. La representación de intereses dentro de los órganos de la admi¬nistración se considera un medio de mantener la responsabilidad de la burocracia hacia los ciudadanos; a pesar de cada uno de los intereses representados puede tratar de utilizar al gobierno en su propio beneficio; además de que es difícil que no sólo el capital y el trabajo gocen de representación, sino que todos los intereses implicados tengan representantes en los organismos públicos que les conciernen.

2. El control de la burocracia a través del partido único, caracterizó al régimen soviético. De este modo, a través del "centralismo democráti­co", la "autocrítica", las organizaciones profesionales capaces de juzgar con una base técnica el desempeño de la administración, se trató de ase­gurar que no existieran desviaciones a los planes.

3. En Suecia, al OMBUSDMAN se encomienda el control de la ad­ministración pública respecto a su relación con los ciudadanos. El OM­BUSDSMAN (comisionado parlamentario) es un funcionario designado por el Parlamento para proteger a los ciudadanos contra la negligencia o arbitrariedad de la administración pública. Al efecto, está facultado para recibir quejas, investigar las denuncias que se presenten, hacer pública su resolución, y en su caso, turnarla a los tribunales competentes. En muchos países la figura del ombusdman existe con diversas modalidades.

8. La administración pública en los países subdesarrollados

La administración pública en las áreas subdesarrolladas presenta características peculiares respecto a las instituciones administrativas de los países desarrollados. Con frecuencia, los asesores internacionales se quejan de la incapacidad de los ejecutivos para delegar autoridad; señalan la falta de cuidado en los aspectos administrativos, que explica, a veces, la escasa factibilidad de los planes o su fracaso; critican que se gaste mucho tiempo en las formas administrativas (juntas, visitas, evaluacio­nes), las cuales no llegan a tener ningún efecto práctico en los niveles medio e inferior; ironizan el excesivo sigilo que se otorga a los asuntos más irrelevantes; denuncian la corrupción general e incontrolable. .. ¡nada funciona: los teléfonos, el correo, el equipo!. . .

¿Por qué la administración pública en el subdesarrollo es diferente? Los diversos autores proporcionan algunas teorías para describir lo que sucede y, generalmente, para dar respuesta a esta pregunta, hacen referencias a fenómenos del contexto social, al carácter de la política y a los rasgos específicos de la administración pública en el subdesarrollo.

a) El contexto social

Si la administración del sector público forma parte de un sistema social es lógico que participe o se vea afectada en su funcionamiento por los factores sociales. No puede soslayarse que casi todos estos países fueron conquistados, saqueados y colonizados en beneficio de una metrópoli que instauró un sistema social funcional a sus intereses y que al abandonar la excolonia dejan pobreza económica, incertidumbre financiera e inestabilidad política que hoy son condiciones importantes en las cuales tiene que operar la administración pública y que provocan la actuación errática, conflictiva y coyuntural de sus organizaciones. De la misma manera, el formalismo de las leyes que “se acatan pero no se cumplen” y de la burocracia es resultado de la heterogeneidad y traslape de las estructuras y funciones sociales que prevalecen en la sociedad subdesarrollada, es decir de la sociedad abigarrada que promovía la metrópoli para facilitar su dominio. En este contexto, el crecimiento demográfico y económico; la movilización social expresada en el cambio de ocupaciones, residencias, aspiraciones; y la asimilación de nuevos hábitos y formas de comportamiento, rebasan la capacidad de planeamiento y de atención de demandas de las instituciones gubernamentales, las cuales están, permanentemente, al borde de la crisis. .. De cualquier forma, existe un acuerdo creciente de que el contexto de la administración pública en los países subdesarrollados, es diferente al de los países en los que priva una mayor igualdad social, una democracia y una cultura política participativa, y de que no se puede explicar el fenómeno administrativo ajeno a sus circunstancias.

b) Aspectos políticos

El desarrollo de las instituciones políticas carece de balance: algunas crecen con mayor rapidez que las otras; por lo general, la burocracia civil y militar es la institución más antigua y poderosa, que aliada o subordinada a los intereses nacionales e internacionales predominantes, frena o controla el surgimiento de las demás que puedan amenazar poder; el caso extermo son los gobiernos títeres de alguna potencia cuya función claramente es permitir la explotación de los recursos naturales y de la mano de obra barata en orden y en paz en beneficio de corporaciones mundiales. En esta situación existe un gran vacío entre la élite gobernante y las grandes masas de población. Así, la actividad política se manifiesta en condiciones de incertidumbre, discontinuidad, cambio extralegal, y feroz e incesante cabildeo.

Estas condiciones determinan que la burocracia sea irresponsable, ineficaz y corrupta; que el sistema administrativo sea desarticulado, disperso; que haya una gran prodigalidad en algunas instituciones y carencias en otras.

En resumen, si la administración pública tiene un carácter esencialmente político, la manera en que tengan lugar los procesos políticos determinará su estructura y funcionamiento.

c) La administración pública

Además de las características ya señaladas, la administración gubernamental tiene elementos que le son propios en el subdesarrollo: Sus estructuras son imitadas de algún sistema administrativo, a menudo, de sus ex-metrópolis. Esto determina que se mezclen los rasgos indígenas con los occidentales y contribuye a incrementar la discrepancia entre la realidad y la forma.

La carencia de recursos humanos calificados se torna crítica en materia administrativa. De ahí la incapacidad de planeación, dirección y control de los ejecutivos, que significa un alto costo acumulativo de las decisiones equivocadas. Esta incapacidad es aprovechada por las empresas nacionales e internacionales para venderles proyectos poco realistas, equipo obsoleto o planes de endeudamiento leoninos; naturalmente, estas acciones también pueden ser motivadas por el soborno.

Las lealtades personales constituyen ligas más fuertes que la lealtad a las instituciones. Dado el personalismo, predominan el nepotismo, el favoritismo, el compadrazgo, la corrupción. ..sobre los valores del mérito y de la eficacia.

La autonomía de la burocracia, dentro del sistema político, es una de las causas de su ineficiencia general.

En suma, la administración pública en los países subdesarrollados ha adoptado el modelo occidental, pleno de "principios", orientado hacia la estabilidad administrativa y diseñado para proporcionar la mayor eficiencia y economía en la prestación de los servicios públicos.

Sin embargo, este modelo sirve más para satisfacer las necesidades del mantenimiento del status quo, que para provocar el desarrollo, dado que ese modelo supone un medio estable, institucional, sin carencias tan extremas.

No es extraño, entonces, que la administración pública de las áreas subdesarrolladas constituya una mezcla sui géneris de elementos modernos y tradicionales, que busca aún encontrar su propio rumbo, pues más que un problema administrativo, la administración pública en los países subdesarrollados constituye un problema político: modificar las relaciones de poder, de modo que la burocracia se vea obligada a servir eficiente y honestamente al interés público, así como a rendir cuentas claras de toda su actuación.

Tomado de Diccionario de Política y Administración Pública. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública A. C.