Si analizamos la organización de cualquier gobierno concreto, descubri­remos que existen tres tipos de autoridades que se dedican a ejecutar la voluntad del Estado. Son, en primer lugar, las autoridades que aplican la ley en casos concretos, cuando surgen controversias causadas por ciu­dadanos privados o autoridades públicas que no observaron los dere­chos de los demás. A tales autoridades se les conoce como autoridades judiciales. Vienen en segundo lugar las autoridades encargadas de su­pervisar que se cumpla la voluntad del Estado, a las que se suele llamar autoridades ejecutivas. Por último, ahí están las autoridades que atien­den a las actividades científicas, técnicas y, por decirlo así, comerciales del gobierno, y que en todos los países en que tales actividades han cobrado importancia se conocen como autoridades administrativas.

Conforme el gobierno se vuelve más complejo, estas tres autoridades, todas las cuales se dedican a que se cumpla la voluntad del Estado, tienden a diferenciarse cada vez más. Las primeras en distinguirse fueron las autoridades judiciales, y su diferenciación no sólo es la primera en el tiempo; también es la más clara. De hecho, es tan clara en algunos ejemplos que ha llevado a muchos éstudiosos, como ya se ha señalado, a considerar la actividad de las autoridades judiciales como un poder o una función del gobierno por separado.

Ya se ha dicho bastante, según se cree, para mostrar que hay dos funciones distintas de gobierno, y que su diferenciación resulta en otra distinción (aunque menos completa) de los órganos del gobierno apor­tados por el sistema formal de gobierno. Estas dos funciones de gobierno pueden designarse, por conveniencia, respectivamente como Política y Administración. La política se relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. La administración se relaciona con la puesta en práctica de esas medidas.

Desde luego, es verdad que el significado que aquí se atribuye a la palabra "política" no es el que le han atribuido casi todos los que escriben sobre política. Al mismo tiempo, se presupone que el sentido en que aquí se emplea "política" es aquel en que lo emplea la mayoría de la gente en cuestiones ordinarias. De este modo, el diccionario Century define a la "política" como:

En el sentido más restringido y habitual, el acto o vocación de guiar o influir las políticas de un gobierno mediante la organización de un partido entre sus ciudadanos, lo que incluye, por tanto, no sólo la ética del gobierno sino, más especialmente y a menudo con exclusión de principios éticos, el arte de influir sobre la opinión pública, atraer y conservar a los votantes y obtener y distribuir un patrocinio público, en la medida en que la posesión de los cargos pueda depender de las opiniones políticas o de los servicios políticos de los ciudadanos.

Tal vez no sea tan necesaria una explicación del término "administra­ción", ya que en la jerga científica aún no ha adquirido un significado tan fijo como "política". Block, en su Dictionnaire de l'administration fran­caise, define ^"administration" como: "L'ensemble des services publi­ques destinés á concourir á l^'exécution de la pensée du gouvernement et á l^'application des lois d'intéret general" [el conjunto de los servicios públicos destinados a concurrir a la ejecución del pensamiento del go­bierno y a la aplicación de las leyes de interés general]. El diccionario Century nos dice: "El deber o deberes del administrador; explícitamente, las funciones ejecutivas de gobierno, consistentes en el ejercicio de todos los poderes y deberes de gobierno, generales y locales, que no sean legislativos ni judiciales".

Se habrá notado que ambas definiciones subrayan el hecho de que la política tiene que ver con guiar o influir en la política gubernamental, mientras que "administración" tiene que ver con la aplicación de dichas medidas. Son estas funciones las que aquí deseamos diferenciar, y para las cuales se han elegido los términos "política" y ^"administración".

Por desgracia, el empleo del término ^"administración" en este contexto resulta un tanto engañoso, pues cuando la palabra va acompañada por el artículo definido, también se la emplea para indicar una serie de autoridades gubernamentales. En el habla popular, "la administración" significa las más importantes autoridades ejecutivas o administrativas. Por consiguiente, cuando se emplea "administración^" como indicativa de función, suele traer la idea de que esta función del gobierno se en­cuentra en exclusiva en el trabajo de lo que por lo común llamamos las autoridades ejecutivas o administrativas. Estas, a su vez, suelen consi­derarse limitadas al cumplimiento de la función de administración. Sin embargo, tal es rara vez el caso en cualquier sistema político y, particu­larmente, no es el caso en el sistema gubernamental estadounidense. La legislatura de los Estados Unidos cumple muy a menudo con la función de administración mediante su facultad de aprobar leyes especiales. El Ejecutivo estadounidense ejerce una influencia importante sobre el cum­plimiento de la función de la política, mediante el ejercicio de su facultad de veto.

Además, en los Estados Unidos, las palabras "administración^" y "ad­ministrativo^" como indicadores de una función gubernamental suelen ser empleadas por los tribunales en un sentido muy laxo. En los tiempos en que se formaba nuestro sistema gubernamental, como ya se ha dicho, se hizo un intento por incorporarle el principio de separación de poderes. La que había sido una teoría un tanto nebulosa de ciencia política se convirtió, así, en una rígida doctrina jurídica. La que había sido una teoría política bastante atractiva en su forma nebulosa se convirtió, de inmediato, en intolerable e inaplicable regla de ley.

Para evitar los inconvenientes que resultaban del intento de aplicarla lógicamente a nuestro sistema gubernamental, los jueces de los Estados Unidos se han acostumbrado a llamar "administrativo^" a todo poder que, a sus ojos, no sea exclusiva e incondicionalmente legislativo, ejecu­tivo o judicial, y a permitir que ese poder sea ejercido por cualquier autoridad.^¹

Aunque esta costumbre de los jueces haga un tanto lamentable la elección del término "administración^", al mismo tiempo nos indica el hecho (al que más de una vez se ha prestado atención) de que, aun cuando es clara la diferenciación de dos funciones de gobierno, resulta imposible asignar tales funciones a autoridades separadas.

Por último, la diferente posición asignada en distintos estados al ór­gano al cual se ha confiado la mayor parte del trabajo de cumplir la voluntad del Estado ha dado por resultado, en los diversos estados, conceptos totalmente distintos de lo que en general se ha llamado admi­nistración. Pues se ha concebido la administración como la función de ejecutar, es decir, la autoridad ejecutiva. Sin embargo, recientemente algunos escritores sobre administración han visto que, desde el punto de vista de la especulación teórica tanto como desde el de la convenien­cia práctica, no se debe considerar a la administración simplemente como una función de la autoridad ejecutiva, es decir, la autoridad de gobierno que, de acuerdo con el derecho positivo, es la autoridad ejecu­tora. Se ha visto que, por lo contrario, la administración es la función de cumplir la voluntad del Estado. En ciertos aspectos puede ser mayor y en otros sentidos menos extendida que la función de la autoridad ejecu­tora como queda determinada por el derecho positivo.

Hay, así, en todos los sistemas gubernamentales, dos funciones bási­cas o últimas de gobierno, o sea, la expresión de la voluntad del Estado y el cumplimiento de dicha voluntad. También existen órganos separados en todos los estados, cada uno de los cuales se dedica principalmente a cumplir una de estas funciones. Y estas funciones son, respectivamen­te, la Política y la Administración.

LA FUNCIÓN DE LA POLÍTICA

Como se ha mostrado, la función de la política consiste en la expresión de la voluntad del Estado. Sin embargo, su cumplimiento no puede confiarse exclusivamente a cualquier autoridad o a cualquier conjunto de autoridades del gobierno. Por otra parte, tampoco puede limitarse cualquier autoridad o conjunto de autoridades exclusivamente a su cumplimiento. Por tanto, el principio de separación de poderes en su for­ma extrema no puede ser base de ninguna organización política concre­ta, pues este principio exige que existan autoridades separadas de go­bierno, cada una de las cuales se limitará a cumplir con una de las funciones de gobierno que se hayan diferenciado. Sin embargo, la ver­dadera necesidad política exige que haya armonía entre la expresión y el cumplimiento de la voluntad del Estado.

La falta de armonía entre la ley y su ejecución da por resultado la parálisis política. Una regla de conducta, es decir, una expresión de la vo­luntad del Estado, se reduce prácticamente a nada si no se ejecuta. Es un mero brutum fulmen. Por otra parte, el cumplimiento de una regla de conducta que no es expresión de la voluntad del Estado es, en realidad, un ejercicio a cargo de la autoridad competente, de su derecho de expre­sar la voluntad del Estado.

Ahora bien, para que se dé esta armonía entre la expresión y la ejecu­ción de la voluntad del Estado habrá que sacrificar la independencia del organismo que expresa la voluntad del Estado o la del que la cumple. O la autoridad ejecutante queda subordinada a la autoridad que la expre­sa, o esta autoridad queda sometida al dominio de la autoridad ejecu­tante. Sólo de esta manera habrá armonía en el gobierno. Sólo así la expresión de la verdadera voluntad del Estado podrá ser una auténtica regla de conducta generalmente observada.

Por último, el gobierno del pueblo exige que sea la autoridad ejecu­tante la que se subordine a la autoridad expresiva, ya que por la natura­leza misma de las cosas, esta última puede volverse mucho más repre­sentativa del pueblo que la autoridad ejecutante.

En otros términos, la necesidad política práctica hace imposible la consideración de la función de la política aparte de la administración. La política debe tener un cierto dominio sobre la administración, em­pleando ambos términos en los sentidos latos que hasta aquí se les han asignado. El hecho de que una relación así deba existir entre las dos funciones últimas del gobierno puede verse cuando examinamos el desarrollo político de cualquier Estado.

Si con la esperanza de impedir que la política influya sobre los detalles de la administración, se hace un intento por establecer la separación legal de los principales organismos gubernamentales encargados de estas dos funciones, respectivamente, surge una tendencia a desarrollar extralegalmente el control necesario. Y tal es el caso en el sistema político estadounidense.

El sistema político estadounidense se basa, en gran parte, en el princi­pio fundamental de la separación de los poderes gubernamentales. Ha sido imposible que el necesario control de la política sobre la adminis­tración se desarrolle dentro del sistema gubernamental formal por causa de la posición independiente asignada por el derecho constitucional a los funcionarios ejecutivos y administrativos. Por tanto, ese control se ha desarrollado en el sistema de partidos. El partido político estadou­nidense se ocupa tanto en la elección de funcionarios administrativos y ejecutivos como en la elección de organismos reconocidos como de carácter claramente político, ya que tienen que ver con la expresión de la voluntad del Estado. De este modo, el sistema de partidos logra la ar­monía entre las funciones de la política y de la administración, esa armonía que debe existir si se quiere que el gobierno funcione bien.²

Por otra parte, si en el sistema gubernamental no se intenta establecer la separación de política y administración, y si las instituciones guber­namentales no reciben una forma relativamente inflexible y fija por medio de una constitución escrita, el control y la supervisión de la fun­ción administrativa tienden a ser quedar en manos del organismo gu­bernamental que cumple la función política.

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¹ Bondy, "Separation of Government Powers", Columbia College Series in Histony, Economics and Public Lazo 5, pp. 202 ss.

² H. J. Ford, en su libro The Rise and Growth of American Politics, obra sumamente valiosa e interesante, fue el primer escritor en llamar la atención acerca de que este deber importantísimo fue absorbido por el partido político en el sistema de gobierno de los Estados Unidos.

Tomado de Politics and Administration: A Study in Government, Nueva York, Russell and Russell, 1900.