Sobre los hombros del burócrata se ha depositado en gran parte la carga de conciliar las diferencias de grupo y de hacer auténticos y viables los compromisos económicos y sociales a los que se llegó por medio del proceso legislativo. De este modo, el Congreso autoriza un estatuto que plantea un principio general. Los detalles correrán a cargo de una regu­lación complementaria. Al burócrata se le deja que decida cuáles condi­ciones necesitan la aplicación de la ley. Se encuentra en mejor posición que los legisladores para desempeñar estos deberes. Su ocupación coti­diana lo pone en contacto directo con la situación que la ley pretende resolver. El sabe lo que se puede aplicar, y puede ver, mejor que nadie, los límites de las órdenes legislativas. Sin embargo, este aumento de la discrecionalidad administrativa, aunque haga posible la aplicación más comprensiva de las reglas a situaciones completas, echa un pesado de­ber sobre el administrador. Los términos del estatuto limitan su alcance, pero dentro del margen de su discrecionalidad deberá escribir su inter­pretación del propósito del Estado.

Los aspectos sociales y económicos de este proceso deberán dejarse en manos de otros. El resultado político de todo ello ha sido, hasta hoy, la conservación del Estado democrático liberal como agencia de control y la transferencia por parte del Congreso de gran parte de la vigilancia directa del proceso de conciliar los grupos en conflicto que existen den­tro del Estado. El resultado gubernamental ha sido la creación de una gran burocracia con amplios poderes para desempeñar estas funciones. Se necesitan grandes servicios públicos a lo largo de todo el camino, desde las funciones básicas relacionadas con la policía, la sanidad y la atención a los pobres, hasta las empresas oficiales que compiten con las privadas. Existen enormes proyectos de beneficencia pública, financiados con los impuestos de una clase para aliviar el hambre de otra. Hasta qué punto se pueden llevar estas actividades no es algo que pueda fijarse, pero varía de acuerdo con el carácter de los grupos económicos que han logrado alcanzar el control del gobierno en algún momento dado. Sin embargo, persiste un residuo de responsabilidad en cualquier combinación que tenga control del gobierno. La existencia misma de una gran organización administrativa impone una cierta continuidad, que tiene escasa referencia a los cambios políticos. Los grupos deben estar dispuestos a reconocer que el Estado tiene un propósito que tras­ciende sus propios fines inmediatos. La burocracia no puede afirmar un propósito del Estado contra la hostilidad unida de grupos que comprenden básicamente las fuentes de las que brota la autoridad.

En los Estados Unidos, la burocracia sufre por falta de una organiza­ción jerárquica y de un personal unido por un concepto armonioso de servicio al Estado. Pero, en estos términos, una burocracia provoca la desconfianza y la crítica de los grupos de interés, que consideran que la administración está destinada a servirlos a ellos, o al menos a no intervenir en sus propósitos de grupo. Y son estos grupos de interés los que ejercen la autoridad política en un sistema representativo. Tales intereses critican la "burocracia" tildándola de adversa al gobierno de elección popular. Sin embargo, sólo mediante el desarrollo de una orga­nización administrativa adecuada puede sobrevivir la democracia.

Llegamos entonces a la conclusión de que el propósito del Estado democrático es la libre conciliación de grupos de interés, y que para alcanzar este fin se necesita el desarrollo de una gran maquinaria admi­nistrativa. Así, por paradójico que pueda parecer a los demócratas jef­fersonianos, el Estado democrático liberal debe ser sostenido por una enorme burocracia. Pero esta opinión no ha conquistado la aceptación general.

Grupos de ciudadanos, que desean favorecer sus propios intereses o protegerse contra las embestidas de sus rivales, han recurrido al gobier­no en busca de ayuda. No obstante, el ciudadano desconfía del Estado al mismo tiempo que acude a él en demanda de auxilio. Desea aprove­char las facilidades del gobierno, pero no quiere que el gobierno dirija o controle sus actividades. Como resultado, los servicios administrativos federales no se han fundido en un conjunto unificado y responsable. Son un conglomerado de agencias de servicios, comisiones reguladoras independientes y oficinas y departamentos desproporcionados.

El actual amasijo de monstruosidades alfabéticas no constituye un fenómeno nuevo. La confusión es mayor porque la variedad de las fun­ciones federales también es mayor. Si se quiere que el gobierno sea responsable de la seguridad económica de varias clases, la maquinaria administrativa deberá ser proporcional a la carga que se le ha impuesto, lo que no significa crear más oficinas y comisiones, sino reorganizar las que ya existen. La administración federal debe considerarse como un conjunto: debe desarrollarse hasta ser una institución que aplique la política en interés público y para promover el bienestar general, lo que exigirá un cambio de actitud de parte de la mayoría de los ciudadanos. Ciertos grupos han exigido al gobierno federal una consideración espe­cial mientras condenan la general intromisión del Estado en los asuntos privados. Se deberá establecer una estructura administrativa adecuada y de personal, si se quiere que el Estado soporte esta carga cada vez mayor. Hay que hacer frente al problema de la burocracia.

Sin embargo, ningún servidor civil enredado en el papeleo oficial puede considerarse aislado de las corrientes de opinión generadas por los grupos con que su oficina entra en contacto. Por su parte, el ciudada­no debe sentir que su experiencia y su competencia especial tienen lugar en el gobierno. ¿Cómo se puede establecer una conexión, para ventaja mutua?

El ajuste no es fácil. "En cada país", afirma Herman Finer, "el público es hostil al funcionario porque en un momento u otro, como inspector o recaudador de impuestos, o funcionario médico, o cualquier cosa, acude para llevarse algo, no para dar: está en la naturaleza misma de su tarea: limitar nuestra libertad y propiedad".1 La desconfianza hacia la buro­cracia es particularmente aguda en los Estados Unidos, y no sin causa. "La influencia política" sigue siendo la principal defensa del ciudadano contra la burocracia en este país. Este recurso indebido resulta tanto más necesario en un sistema en que falta responsabilidad ministerial y en que a menudo, en los círculos oficiales, también falta integridad pública. Además, tenemos toda una tradición de desconfianza al gobierno, la cual se remonta a los días de la Colonia y la Independencia. Durante largo tiempo se ha considerado que toda intromisión oficial es irritante y hostil. Las condiciones de vida de los pioneros intensificaron, sin duda, este sentimiento. Llegamos a aceptar la incompetencia burocrática como característica inevitable de una institución de la que, en todo caso, podía esperarse poco bien. Pusimos nuestra confianza en los tribunales, donde la justicia de la ley nos protegería, según esperábamos, del capricho de un gobierno de hombres.2

A menudo se ha descubierto que los tribunales se ponen de parte del ciudadano contra los poderes de la burocracia. Una y otra vez, sus vere­dictos han limitado o restringido las facultades burocráticas. En el Eje­cutivo y en la legislatura elegidos, el ciudadano siente que por medio de los canales políticos, logrará cierto grado de control. La tradición de legalidad le da confianza en los tribunales. Pero, ¿cómo puede afectar el curso de la acción administrativa?3 Subyace a esa crítica el incómodo sentimiento de que la fuerza del gobierno se aplica a propósitos contra­rios a los de su grupo. Ha ocurrido, con frecuencia, que se aplica una medida reguladora pasando por encima de las airadas protestas de quienes se ven afectados por ella. La legislatura, apoyada por un mo­mentáneo entusiasmo público, cumple con sus deberes aprobando la ley, y pasa a otra cosa. Se deja entonces al burócrata aplicar la ley, pasan-do por encima del grupo airado que así queda bajo su jurisdicción. Los grupos de interés no objetan ninguna actividad gubernamental cuando está de acuerdo con sus fines, pero cuando va dirigida a otros fines, se grita: "¡intervención burocrática!"

La legislatura, frecuentemente a causa de una combinación de factores fortuitos, aprueba una ley. Una dependencia administrativa se encarga de aplicarla, y de este modo la voluntad legislativa queda, en cierto sentido, institucionalizada y personificada. Con excepción de los casos relativamente raros en que un estatuto se vuelve inocuo por no ser aplicado, la voluntad legislativa queda "congelada" hasta que se modi­fica la ley. Mientras tanto, un cambio de las condiciones económicas o políticas puede modificar la alineación de las fuerzas sociales en la co­munidad, haciendo así que el estatuto caiga del favor público, sin impo­ner con ello necesariamente una enmienda legislativa como respuesta a las críticas. La responsabilidad legal del funcionario sigue siendo la misma, y la censura en que incurre es el precio de cumplir sus deberes manifiestos.

En la actualidad, el gobierno es, en gran parte, cuestión de administra­ción experta. A la rama ejecutiva se le ha conferido cada vez más auto­ridad y discrecionalidad. El Estado ha emprendido un gran número de servicios que en el pasado recaían en la empresa privada, o que casi ni se intentaba prestar. Estas actividades han generado en ciertos grupos especiales un interés en el gobierno. El punto en que su derecho de seguir libremente sus propias actividades entra en conflicto con la realización de las metas más generales de la comunidad es cuestión de juicio, según van surgiendo casos particulares. Pero el servidor público no tiene una norma clara en la cual basarse. En pocas palabras, nuestra actual buro­cracia ha acumulado una gran autoridad, pero carece de dirección y de coordinación.

El presidente es el jefe nominal de la "administración", pero en las condiciones actuales la tarea de coordinación está más allá de la capaci­dad de los transitorios ocupantes del cargo. Un sistema de derecho administrativo puede, con el tiempo, mostrar los límites de la responsa­bilidad burocrática y desarrollar el concepto de interés público. Pero el funcionario de hoy se encuentra en gran parte aislado, salvo por la presencia de los intereses directamente afectados por las consecuencias de sus acciones. Estos ocupan un gran lugar en el medio administrativo.

¿Qué normas van a guiarlo? El interés público es la norma que guía al administrador al aplicar la ley. Éste es el símbolo verbal planeado para introducir unidad, orden y objetividad en la administración.

Este concepto es para la burocracia lo que la cláusula del "debido proceso" es para la judicatura. Su significado abstracto resulta vago, pero su aplicación tiene efectos trascendentales. Los comisionados de la radio tendrían que aplicar la ley en el "interés, la conveniencia o la necesidad del público". Los comisionados de comercio deberán aplicar la ley cuando consideren que su acción va "en interés del público". El Congreso ha autorizado, frecuentemente, la formación de juntas y de comisiones cuasijudiciales, para determinar el interés público.

Aunque es claro que el funcionario debe equilibrar los intereses de los grupos en conflicto que tiene ante él, ¿según qué normas deben sopesar sus demandas? Mantener el interés público como norma es ofrecer algo imponderable. Su valor es psicológico y no significa más que el sentido que cada servidor público responsable debe encontrarle a la frase. Ac­tuando de acuerdo con esta concepción subjetiva y limitado por su competencia estatutaria, el burócrata selecciona entre los intereses es­peciales que tiene enfrente aquella combinación a la que da la sanción oficial. Así, inevitablemente, en la práctica el concepto de interés público recibe una sustancia concreta por su identificación con los intereses de ciertos grupos. El burócrata queda colocado en una situación similar a la del ciudadano de Rousseau. Este último debía votar de acuerdo con la voluntad general. Y si se encontraba en la minoría a la hora del recuen­to de los votos, sabía que había intentado incorrectamente adivinar la volonté générale. Sin embargo, el funcionario debe esforzarse por actuar en interés del público, pero sin el consuelo de poner a prueba su jui­cio en un plebiscito burocrático. Deberá seguir su estrella con muy poca luz sobre las trampas inmediatas que haya en su camino.

El administrador puede guiarse hasta cierto punto por normas que le ofrecen sus estatutos, pero es inevitable que un margen de discreciona­lidad siga siendo inherente al proceso administrativo. Podrá buscar apoyo a su política y, hasta cierto grado, escoger a sus adversarios. Esta lección puede ser de importancia decisiva. Al apoyar a los grupos que exigen una interpretación estricta de la ley, podrá causar un efecto últi­mo por completo distinto del resultado que habría surgido de su coope­ración con quienes favorecían una interpretación liberal de los estatutos. Hasta podrá buscar las opiniones sostenidas por grupos menos organi­zados o dirigidos agresivamente.

Hoy resulta clara la situación del burócrata. No se le puede negar una voz a los intereses especiales en los consejos de Estado, ya que son sus preocupaciones las que dan la sustancia de la cual se formula el bienestar público. Por otra parte, es esencial una burocracia bien coordinada y responsable, si se quieren alcanzar los propósitos del Estado.4 La solu­ción del Estado liberal democrático debe consistir en establecer una relación de trabajo entre los burócratas y los intereses especiales, rela­ción que permita a los primeros realizar los propósitos del Estado y a los últimos alcanzar sus propios fines.

Semejante relación armoniosa resulta tanto más difícil en los Estados Unidos, por la diversidad de las condiciones del país y por la variedad de las actividades emprendidas por el gobierno. Además, los funciona­rios federales intervienen en algunos problemas sobre los cuales no pueden ejercer una autoridad coercitiva. La buena administración de muchos servicios federales depende de la cooperación de las autori­dades estatales y locales con el gobierno nacional. La mejor manera de describir y evaluar los nexos que hay entre la comunidad y la burocracia federal es de acuerdo con las situaciones particulares a las que deben hacer frente. Resulta difícil analizar estos casos en términos generales. Los funcionarios, al trabajar en sus propios dominios, han aplicado su ingenio y descubierto sus propias soluciones.

En la práctica, la administración pública es un proceso por el cual una persona actúa en su carácter oficial y de acuerdo con la interpretación de su responsabilidad legal, aplica un estatuto a otra persona que se encuentra en una posición legalmente subordinada. Al público en gene­ral no le interesa este proceso.

Para el funcionario que aplica la ley, el público es simplemente una abstracción. La ley se aplica de un hombre a otro. En el ámbito de la discusión, el público es tratado como una realidad, y las palabras se dirigen al pueblo. Pero ésta es una relación unilateral. Los funcionarios reciben muchas respuestas de personas, pero la única reacción que reci­ben del público es la que ellos decidan interpretar en una colección de reacciones individuales.

Por regla general, estas respuestas se pueden disponer en categorías más. precisas, formadas en torno de un interés ocupacional o económico. Cuando esto ocurre, el funcionario descubre que es posible negociar con grupos elocuentes y conscientes de su posición a causa de una preocu­pación común.

Vemos así que el derecho no se aplica en el vacío, sino en un medio compuesto por todos los que tienen interés en la aplicación o la no aplicación de los estatutos. El funcionario se ve rodeado por una red de intereses, una red que a menudo está dominada por una araña impre­decible. Este último determinante pueden ser los tribunales, la legisla­tura, un superior administrativo o un poderoso interés económico. El administrador es un hilo en toda una complicada red de fuerzas políti­cas, sociales y económicas. El público, como masa, tiene relativamente poca importancia en este contexto.

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1 Herman Finner, Teoría y Práctica del Gobierno Moderno. Editorial Tecnos. Madrid. (Edición originalmente publicada en 1932)

2 John Dickinson, "Administrative Law and the Fear of Bureaucracy", partes 1 y 2, en American Bar Association Journal, octubre-noviembre de 1928, y "The Perennial Cry of Bureaucracy", en Yale Review, primavera de 1935. Para recientes análisis sobre el interés, véase E. Watkins, "Dangerous By-products of Bureaucracy" y S. E. Edmunds, "The Growth of Federal Bureaucratic Tyranny", en Latoyer and Banker, enero de 1933; Charles y William Breard "The Case for Bureaucracy", en Scribner's, abril de 1933; Lawrence Sullivan, "The Dead Hand of Bureaucracy", en Fonim, enero de 1933.

3 La actitud de muchos hombres de negocios se reflejó en las siguientes palabras, anotadas durante una discusión en la reunión anual de una importante asociación: "Difícil sería decir que hoy vivimos con un gobierno de ley. Antes bien, vivimos con un gobierno de oficinas y comisiones. Yo, en lo personal, preferiría que mis derechos estu­viesen fijados por ley, a que mis intereses siempre se vean sujetos al control discrecional de oficinas y comisiones. Sin embargo, eso es exactamente lo que significa regulación gubernamental. Desde luego, el gobierno tiene ciertas funciones como la de experimen­tar o aumentar el conocimiento humano, que son inobjetables; pero cuando se trata de la proposición de que todos los asuntos sean regulados por la gente de Washington, ha llegado la hora de protestar. Proceden sobre la suposición de omnisciencia de parte de esa gente, y desean cubrirla de omnipotencia. Desean formular las leyes de tal modo que no se puedan apelar sus decisiones". Tenth Annual Meeting of the National Coal Association, 15-17 de junio de 1927.

4 Como lo ha dicho en forma tan convincente el profesor C. J. Friedrich, "si un gobier­no popular es incapaz de mantener una jerarquía burocrática, tendrá que ceder el lugar a una forma de gobierno que lo logre, ya sea la dictadura de una persona o de un pequeño grupo en nombre de la nación, el pueblo o el proletariado". Responsible Bureaucracy, Harvard University Presa, 1932.