La pregunta de los 64 000 pesos sobre el gasto del presupuesto público es: ¿Sobre qué base deberá decidirse asignar X dólares a la actividad A, en lugar de asignarlos a la actividad B o permitir que el contribuyente emplee el dinero para sus propósitos individuales? Hace más de un decenio V. O. Key llamó la atención hacia la falta de una teoría presu­puestaria que nos ayudara a llegar a una respuesta a dicha pregunta? Al señalar que la formulación de presupuestos es esencialmente una forma de economía aplicada, pues requiere la asignación de recursos escasos entre demandas competitivas, el profesor Key pidió que se analizara esta pregunta desde el punto de vista de la teoría económica.

El propósito de este ensayo es analizar tres proposiciones que se han derivado de la teoría económica,² y que parecen aplicables a la formulación del presupuesto público y ser los ladrillos apropiados para cons­truir una teoría económica del acto de formular presupuestos: la presu­puestación. En pocas palabras, los tres principios son:

Dado que los recursos escasean en relación con la demanda, la prueba económica básica por aplicar es que el rendimiento de cada gasto sea digno de lo que cuesta, en comparación con las opciones sacrificadas. Por consiguiente, el análisis presupuestario es, básicamente, una com­paración de los méritos relativos de diversos usos de los fondos.

Es necesario un análisis incremental (es decir, el análisis de los valores adicionales que derivaremos de un gasto adicional) a causa del fenómeno de la utilidad decreciente. El análisis de los incrementos es necesario y útil tan sólo en el margen o cerca de él. Éste es el punto de equilibrio en que un gasto adicional, con cualquier propósito, produci­ría un rendimiento igual al gasto.

La comparación de los méritos relativos sólo puede hacerse en función de la eficacia relativa para alcanzar un objetivo común.

La primera parte de este artículo se centrará en consideraciones de esos principios. En la segunda parte se esbozará y analizará una propuesta, a la que llamaremos el procedimiento alternativo de presupues­tación, de acuerdo con los tres principios. A lo largo de todo el ensayo se recalcará lo aplicable de los conceptos creados por los economistas a los métodos de analizar estimaciones presupuestarias. El análisis va dirigido en particular a los problemas del gobierno federal; sin embargo, las ideas generales deben ser igualmente aplicables a unidades guber­namentales estatales y locales.

I

El valor relativo

Las decisiones presupuestarias debe tomarse sobre la base de valores relativos. No hay norma absoluta de valor. No basta decir que hacer un gasto con un propósito particular es deseable o vale la pena. Los resul­tados deben ser más valiosos de lo que serían si se empleara el dinero con cualquier otro propósito.

Es preciso comparar esos valores relativos de los usos alternativos de los fondos, es necesario, porque nuestros recursos son insuficientes para todas las cosas que consideramos deseables y necesarias. De hecho, la presupuestación pública es necesaria sólo porque nuestros deseos su­peran a nuestros medios. Los deseos de los seres humanos son virtualmente ilimitados. Aunque la oferta de recursos se haya extendido tanto en los últimos decenios, sigue siendo escasa en relación con la deman­da. Sería bueno que tuviéramos lo suficiente para todos, pero no es así. Se pueden satisfacer en parte algunas demandas, pero otras no podrán ser atendidas en absoluto.

La escasez de recursos en relación con las demandas, nos sale al paso en cada nivel de presupuestación pública. Los servicios públicos consu­men materiales y mano de obra escasos, que pueden tener diversos usos. Si se los emplea para actividades gubernamentales no se podrá emplearlos con propósitos privados. Si se los destina a la actividad A del gobier­no no se podrá destinarlos a la actividad B. Dicho en términos moneta­rios, el problema de la escasez surge en conexión con las asignaciones. Como contribuyentes individuales, presionamos al Congreso para que mantenga bajos los impuestos federales, de modo que una mayor proporción de nuestros ya insuficientes ingresos personales esté disponible para satisfacer nuestros deseos. En vista de estas presiones, el Congreso habitualmente asigna menos de lo que piden el presidente y los grupos de interés. A su vez, el presidente suele pedir al Congreso que asigne menos que el total de las estimaciones que le han presentado los jefes de las dependencias, que rara vez tienen fondos suficientes para hacer todas las cosas que quisieran hacer o que le piden hacer ciertos grupos de ciudadanos.

Ante recursos limitados, congresistas y funcionarios administrativos tienen que optar: el dinero de que disponen servirá para comprar esto o lo otro, pero no ambos. ¿Sobre qué base debe hacerse la elección?

Los economistas, que se han especializado en problemas de escasez, tienen una respuesta general para esta pregunta en la doctrina de la utilidad marginal. Esta doctrina, aplicada a la presupuestación pública, fue formulada de este modo por el profesor Pigou:

Con respecto a la distribución, a diferencia del costo agregado, de gastos opcionales del gobierno, es claro que así como una persona obtendrá más satisfacción de su ingreso si mantiene cierto equilibrio entre los diferentes tipos de gastos, también una comunidad lo logrará por medio de su gobier­no. El principio del equilibrio es aportado en ambos casos por el postulado de que los recursos se deben distribuir entre diferentes usos, de modo que el rendimiento marginal de satisfacción sea el mismo para todos ellos [...] El gasto se debe distribuir entre los acorazados y la ayuda a los pobres, de tal manera que hasta el último chelín dedicado a cada uno produzca el mismo rendimiento real. Tenemos aquí, nos dice la teoría, una prueba por medio de la cual se resuelve la distribución del gasto a lo largo de distintas líneas.³

En secciones posteriores consideraremos otros aspectos del concep­to de utilidad marginal; aquí sólo deseamos observar que este concepto plantea el problema en términos de valores relativos y no absolutos. Para determinar la distribución de fondos entre acorazados y ayuda a los pobres, deberemos sopesar el valor relativo de los resultados que se obtendrán de estos distintos usos. ¿Vale la pena gastar un millón de dólares adicional en acorazados? Sólo podremos responder "sí" cuando creamos que obtendremos con ello resultados más valiosos de los que obtendríamos empleando ese millón para dar ayuda a los pobres.

Cuando los economistas enfocan el problema en términos de costos y no de resultados, llegan a la misma conclusión en el fondo, como lo indican los economistas en su concepto de los costos de "oportunidad^" o de ^"desplazamiento^", "el costo de una cosa sólo es la cantidad de otras co­sas que hay que abandonar para adquirir aquella" .⁴ Si Robinson Crusoe descubre que tiene tiempo para edificar una casa o para pescar pero no ambas cosas, el costo de la casa será el pez que no pesque o atrape y vice­versa. Por tanto, el costo de cualquier cosa es el resultado que se habría obtenido si los recursos se hubieran empleado para ese otro propósito. Pk Desde el punto de vista del análisis presupuestario, ¿qué importancia tienen estos conceptos de valor relativo y costos de desplazamiento? Indican que el objetivo básico del análisis presupuestario es la compa­ración del valor relativo de los resultados que se obtendrán de diversos usos de los fondos. Si después de leer el argumento habitual en apoyo de un presupuesto el analista está convencido de que la actividad en cuestión es deseable y necesaria, su tarea apenas habrá comenzado. Para ser justificables por haber dado el uso más ventajoso a los asuntos, los rendimientos de un gasto en cualquier actividad deben ser más desea­bles y necesarios que en cualquier otro empleo de los fondos. Por otra parte, una petición de presupuesto para una actividad no puede recha­zarse legítimamente sólo sobre la base de que esta actividad es demasia­do costosa. Hay que considerar en conjunto los costos y los resultados. Los costos se pueden juzgar en relación con los resultados, y los resultados deben valer sus costos, tomando en cuenta los otros resultados que quedaron desplazados.

El análisis incremental

Si la guía básica para el análisis presupuestario es que los resultados deben valer sus costos, entonces el análisis presupuestario debe incluir una comparación de valores relativos; ¿cómo se puede hacer esa com­paración de valores?

El concepto de utilidad marginal nos señala un modo de abordar el problema. En pocas palabras, el método consiste en dividir recursos disponibles entre incrementos y considerar cuál de los diversos usos de cada incremento producirá los mayores rendimientos. El análisis de in­crementos es necesario a causa de los rendimientos decrecientes. En pocas palabras, esto significa que conforme adquirimos más y más uni­dades de algo, las unidades adicionales van teniendo cada vez menor valor de uso. Si se adquieren unidades suficientes, una unidad añadida podrá no tener ya ningún valor y hasta podría ser objetable. Un ejemplo: cuatro neumáticos son esenciales para un automóvil; el quinto neumá­tico es menos esencial, pero es conveniente tenerlo, mientras que el sexto simplemente sería un estorbo. Aunque el sexto neumático cueste tanto como cualquiera de los cinco primeros, tendrá mucho menos valor de uso. Al decidir cuántos neumáticos debemos comprar consideraremos, por tanto, el valor de uso que obtendremos de cada neumático adicional.

Por el fenómeno de la utilidad decreciente, no tiene objeto tratar de determinar los beneficios totales o promedio que se obtendrían de los gastos totales en un artículo o función particulares. Debemos analizar los beneficios por incremento. Si un millón de bazukas constituye una valiosa contribución para ganar una guerra, no podemos suponer que la contribución se duplicaría si tuviésemos dos millones. Tal vez no tengamos suficientes soldados para emplear ese número. Por muy valiosas que las bazukas puedan ser para ganar una guerra, en algún momento se llegará a un punto de la escala decreciente de utilidad en que los gastos adicionales en bazukas serían un completo desperdició. Como no tenemos suficientes recursos para hacer todo lo que quisiéra­mos hacer, ciertamente no debemos producir algo que no querremos o no podremos ya utilizar.

Pero no podemos suponer que daríamos el mejor uso a los recursos aun si no fabricásemos más bazukas de las que se pudieran utilizar. Tal vez la mano de obra y los materiales consumidos al fabricar las últimas mil bazukas servirían para un propósito más valioso si se los empleara para fabricar granadas de mano adicionales o alguna otra arma. Este razonamiento nos lleva de vuelta a la norma básica para decidir cuánto debemos gastar en cada actividad. Habremos de asignar suficiente di­nero a las bazukas de modo que hasta el último dólar gastado en ellas sirva para un propósito tan valioso como el último dólar gastado en granadas de mano o en cualquier otro propósito. Si se gasta una cantidad superior en bazukas estaremos sacrificando otro uso más valioso. Así, como lo sugiere la teoría de la utilidad marginal, sólo se pueden obtener rendimientos máximos si los gastos se distribuyen entre distintos propósitos de tal modo que hasta el último dólar gastado en cada uno produzca el mismo rendimiento real.

El concepto de utilidad marginal también indica que una compara­ción de los valores incrementales es significativa y necesaria sólo en los márgenes o cerca de ellos. Al analizar el valor de los rendimientos por incrementos del gasto cerca del margen, debemos preguntar: ¿cuánto sacrificaremos si los gastos propuestos para la función A se reducen en mil dólares? ¿Se puede aumentar la eficiencia de modo que no haya que reducir la inversión? ¿Cuáles serían las consecuencias de bajar los nive­les de calidad? ¿O de reducir las cantidades? ¿O de aplazar alguna parte del trabajo?

Cuando se analizan estas cuestiones, se puede abordar la cuestión del resultado final. ¿Serían mayores o menores los sacrificios si aplicáramos un recorte de mil dólares a la función B y no a la función A? Esta pregunta nos lleva al más difícil y crucial de todos los problemas: ¿cómo se puede comparar los valores de funciones distintas? ¿Cómo se puede comparar el valor de una bomba atómica y el de la investigación del cáncer? ¿O de las carreteras públicas y las escuelas públicas? Hasta aquí, no hemos indicado cómo se puede responder a esta pregunta. Tan sólo hemos es­trechado el campo, indicando que el valor de las funciones debe ser comparado por incrementos y no en total, y que el valor de los incremen­tos sólo se debe comparar cerca del punto marginal de equilibrio. El análisis incrementa) en los márgenes es sólo un instrumento, aunque lo consideremos muy útil. No nos da las respuestas, pero nos ayuda a enfocar la atención en los verdaderos puntos en conflicto.

La eficiencia relativa

El valor relativo de diferentes cosas no se puede comparar, a menos que tengan un común denominador. El aspecto común de una bomba atómica y de la investigación del cáncer, de las carreteras y de las escuelas públicas, es el propósito general al que cada uno fue planeado para servir. Estos puntos, así como todas las demás actividades públicas y privadas, se dirigen a servir a las necesidades y deseos humanos. Sólo podremos comparar sus valores evaluando su eficiencia relativa al ser­vir a un objetivo común.

Para volver a un ejemplo ya utilizado, no construimos bazukas sim­plemente por el gusto de construirlas. Lo hacemos porque ayudan a ganar guerras. Aunque las bazukas, las granadas de mano y las raciones K son cosas muy distintas, sirven a un propósito militar común. Los valores relativos de estos artículos se pueden sopesar tomando en cuen­ta su eficiencia relativa al combatir en una guerra. Tampoco entramos en guerra por la guerra misma. Se entra en guerra por un propósito general de seguridad nacional. También la ayuda económica a países extranjeros sirve para este propósito. Y puesto que comparten un obje­tivo común, el valor relativo de las actividades militares y la ayuda económica también se pueden comparar pensando en su eficiencia para alcanzar ese objetivo.

Tomemos ahora un tipo diferente de caso, menos general y más tan­gible que la seguridad nacional. Los encargados de compras y los inge­nieros desempeñan funciones totalmente distintas. Sin embargo, si es­tán trabajando en una organización que, por ejemplo, realiza trabajos de construcción, comparten el objetivo común de esa organización. Al ope­rar con un tope al total de gastos, el jefe de la dependencia puede enfren­tarse a esta pregunta: ¿una parte del dinero asignado a la sección de com­pras producirá un mejor rendimiento si se transfiere a la sección de ingeniería? Esta pregunta incluye comparaciones de valor de cosas dis­tintas, ya sea para una empresa privada o para una dependencia del gobierno. Además, la empresa ola dependencia habitualmente no pue­de expresar en números precisos las contribuciones de los funcionarios encargados de compras y de los ingenieros. No obstante, los hombres razonables y que están razonablemente bien informados llegan casi a la misma respuesta a tales preguntas, siempre que se haya estipulado de antemano el objetivo básico. Si el objetivo es formar una estructura de acuerdo con especificaciones prescritas en X meses y que no pase de Y dólares, este objetivo ofrecerá una base común para la evaluación. La respuesta dependerá de la previsión de hechos y estará también influida por la necesidad relativa. Por ejemplo, si el diseño va con el calendario fijado pero la construcción se está retrasando porque no se dieron a tiempo las órdenes de compra, es probable que las adiciones al personal de compras produzcan mayores rendimientos que las adiciones al per­sonal encargado de diseño. Por otra parte, si el diseño va retrasado y, como consecuencia, el personal de compras no tiene requisiciones de materiales que procesar, más ingenieros encargados de diseño produ­cirían el mayor rendimiento.

La evaluación en términos de eficiencia relativa al alcanzar un objeti­vo común es, por tanto, un segundo método fundamental del análisis presupuestario.⁵

La evaluación por propósitos comunes es otro modo de decir que se pueden evaluar medios diversos por el fin que pretenden alcanzar. A su vez, ese fin se puede considerar como medio para alcanzar un fin más general. Desde luego, este proceso exige que de alguna manera se hayan establecido los fines últimos. ¿Cómo se pueden tomar estas decisiones fundamentales? En una democracia no nos preocupa tanto el modo en que se toman, sino quién las toma. El ideal de la democracia es que los deseos del pueblo, independientemente de cómo se haya llegado a ellos o qué tan imprudentes puedan ser, dominen las acciones del gobierno. Los representantes del pueblo en el Congreso toman las decisiones fun­damentales sobre los objetivos últimos de los servicios gubernamenta­les. Estas decisiones, en forma de leyes apropiadas, ofrecen la base para el cálculo económico de las agencias administrativas del mismo modo que en el mercado la acción de los consumidores constituye la base para tomar decisiones en la economía privada.

Tenemos ahora algunos elementos básicos de una teoría económica de la presupuestación, cuyo objetivo es lograr el mejor uso de nuestros recursos. Para pasar esta prueba, los beneficios derivados de todo gasto deben valer su costo en opciones que fueron sacrificadas o desplazadas. Como primer paso al aplicar esta prueba, podemos utilizar el análisis incrementa) en los márgenes como medio de concentrar la atención en las áreas en que la comparación de valores es necesaria y significativa. Estos valores se pueden comparar determinando su eficiencia relativa para alcanzar un propósito común. Y el análisis en materia de propósitos comunes exige un conjunto de premisas básicas, que se encuentran en los fines o propósitos últimos establecidos por el Congreso actuando por el pueblo. Esto significa que el Congreso fue encargado por el pueblo de la responsabilidad básica de decidir lo que constituye el ^"mejor uso de los recursos", en lo tocante al gobierno federal.

Limitaciones prácticas

Aunque las proposiciones antes esbozadas con respecto al valor relati­vo, el análisis incrementa) y la eficiencia relativa constituyen, en cierto sentido, una fórmula para el análisis presupuestario que parece teóricamente buena, esta fórmula no siempre es fácil de aplicar. Con frecuencia no se dispone de cifras precisas para utilizarlas en las ecuaciones. Aunque la fórmula funciona de una manera teóricamente válida, aun si tenemos que conjeturar las cifras de la ecuación la utilidad práctica de la respuesta dependerá de la precisión de los números.

Un área en que es difícil encontrar números confiables implica previ­siones de las necesidades y las condiciones futuras. Como ya lo hemos observado, el valor es una función de la necesidad, y la necesidad cambia de tiempo en tiempo. Por ejemplo, si comparamos el valor relativo de los cañones y la mantequilla, llegaremos a un equilibrio entre ellos en diferentes puntos y distintos momentos, lo que depende de si estamos en guerra, en una ^"guerra fría" o si no hay guerra. El equilibrio entre la salud pública y la policía se encontrará en cierto punto si hay enferme­dades contagiosas y es baja la tasa de accidentes de tráfico. Se llegará al equilibrio en un punto diferente si es bueno el estado de la salud pública, pero en cambio es alarmante la tasa de accidentes.

Las decisiones presupuestarias no tienen que basarse sólo en necesidades relativas tal como son hoy, sino también en previsiones de lo que serán las necesidades mañana, el año próximo o en el próximo decenio. Este punto queda mostrado dramáticamente por la decisión tomada por el gobierno federal durante la segunda Guerra Mundial de tratar de fabricar una bomba atómica. Por entonces nadie sabía si se podría cons­truir o si estaría a tiempo para ayudar a ganar la guerra. Por tanto, el gobierno, al decidir desviar grandes cantidades de recursos escasos hacia este propósito, tuvo que correr un riesgo calculado. Su decisión no se basó en hechos tangibles, sino en previsiones y esperanzas sobre los valores que podrían alcanzarse.

Probablemente haya tantos argumentos presupuestarios sobre previsiones de necesidades como los hay sobre los méritos relativos de los gastos propuestos para satisfacer esas necesidades.

En algunos casos, las decisiones de presupuesto no sólo deben fun­damentarse en conjeturas sobre futuras necesidades y realizaciones, sino que a menudo la naturaleza de las actividades gubernamentales es tal que las realizaciones en relación a los costos no pueden medirse con precisión, ni siquiera después de los hechos. Por ejemplo, ¿cómo podre­mos saber cuántos daños por fuego se impidieron por cada mil dóla­res gastados por el departamento de bomberos en la prevención de incendios?

Tal vez fuese la frecuente dificultad de obtener cifras precisas la que llevó al profesor Key a dudar de la aplicabilidad de la teoría de la utilidad marginal a la presupuestación pública. Concluyó así:

La doctrina de la utilidad marginal, desarrollada con la mayor finura en el análisis de la economía de mercado, tiene un aura de irrealidad cuando se aplica al gasto público. El empleo más ventajoso de los fondos públicos se resuelve en una cuestión de preferencias de valor, entre fines que care­cen de un común denominador. Y como tal, la cuestión se vuelve un proble­ma de filosofía política.⁶

Pero ya sea que se disponga de cifras concretas o no, se tienen que ejercer juicios y decisiones. La falta de números precisos no invalida los principios o métodos básicos de cálculo que ya hemos esbozado. Hay que juzgar los métodos sobre la base de si conducen o no a conclusiones apropiadas, si se supone que las cifras utilizadas en las ecuaciones son correctas. Obtener los números correctos, aunque sea problema difícil y fundamental, es algo distinto y aparte del problema de crear métodos de cálculo.

Por otra parte, el profesor Key bien pudo estar cuestionando el prin­cipio básico. Es perfectamente cierto, como lo señaló Key, que el cálculo presupuestario incluye cuestiones de preferencias de valor que deben basarse en la filosofía y no en la ciencia o en la lógica. Convenimos en que éste es problema para los filósofos, pero no exclusivo de ellos, ya que también se pueden aplicar los métodos de los economistas. Durante largo tiempo, el problema del valor ha sido uno de los temas centrales en la agenda de los economistas. No enfocan el problema desde el punto e vista de tratar una norma absoluta de valor ni desde el de intentar prescribir cuáles son los fines, objetivos y medios que los hombres deben esforzarse por alcanzar. Antes bien, se concentran en los métodos que se debe emplear para lograr el mejor uso de recursos escasos, a partir de cualquier norma de valor que los hombres suscriban. Aunque el filósofo nos ayuda a decidir cuáles son las metas que debemos alcanzar, el eco­nomista nos ayuda a alcanzar esos objetivos con mayor eficiencia. Por ello, creo que el enfoque de los economistas al problema del valor, tal como queda expresado en la teoría de la utilidad marginal, se puede aceptar como enfoque de provecho a la presupuestación pública.

Las opiniones expresadas en este artículo con respecto a la aplicabili­dad de los métodos de los economistas a la presupuestación pública, van definitivamente en contra de las ideas de algunos economistas. Por ejem­plo, Ludwig von Mises escribe en su libro Bureaucracy,⁷ que no hay método de cálculo económico que se pueda aplicar al gobierno. Creo que puede demostrarse que el problema en el gobierno, hasta el punto en que existe, surge de la falta de cifras confiables y no de la falta de un método.

El argumento central del doctor Von Mises es que los burócratas no tienen medios de calcular la utilidad relativa de las actividades guber­namentales, porque estas actividades no tienen un precio en el mercado. Por tanto, sostiene, las dependencias gubernamentales no tienen una norma de valor que aplicar. En las empresas privadas, indica (p. 26), "la base última del cálculo económico es la evaluación de todos los bienes de consumo hecha por todos" en el mercado. Además, "el cálculo eco­nómico permite a las empresas ajustar su producción a las demandas de los consumidores" (p. 27). Por otra parte, arguye, ^"si una empresa pú­blica operara sin pensar en las ganancias, la conducta del público ya no aportaría una norma de su utilidad" (p. 61). Por tanto, "el problema de la administración burocrática es precisamente la ausencia de tal método de cálculo" (p. 49).

Podemos estar de acuerdo con la parte de su argumento donde dice que los precios del mercado aportan una norma de valor que sirve como base para el cálculo económico en la empresa privada; pero no podemos aceptar que las dependencias del gobierno carezcan por completo de esa norma. Como ya se ha observado, las asignaciones presupuestales, como los precios del mercado, indican en términos cuantitativos cuánto están dispuestos a pagar los representantes del pueblo por los bienes y servicios prestados por el gobierno. Al asignar fondos, los congresistas expresan sus actitudes con respecto a la utilidad de las actividades gu­bernamentales tan definidamente como lo hacen las personas cuando compran pan en la panadería de la esquina. En efecto, los congresistas están sirviendo como agentes de compras del pueblo estadunidense.

¿A qué función sirve la norma de los precios del mercado al determi­nar si una actividad vale lo que cuesta? Una función consiste en aportar las cifras necesarias para determinar cómo se puede reducir al mínimo el costo de realizar un trabajo en particular. Desde luego, nada vale su costo si se puede obtener el mismo resultado, de algún otro modo, a menor costo. Los precios del mercado son tan útiles en el gobierno como lo son a este respecto en las empresas. Al construir un camino, un edificio o una presa —y hasta al administrar una oficina— el gobierno tiene que pagar los precios de mercado por la materia prima y la mano de obra que utiliza, así como lo hace el empresario privado. Si la guía para el cálculo económico es el precio del mercado, el ingeniero del gobierno tiene cifras para sus ecuaciones, así como las tiene su hermano, ingeniero de la industria privada. Los precios del mercado ofrecen los datos que necesita para calcular qué combinación de materiales, hombres y má­quinas disponibles será la menos costosa.

Después de efectuados todos los recortes y reducido al mínimo el costo de hacer un trabajo, nos enfrentamos a una cuestión más general: ¿vale la pena hacer ese trabajo? Sin duda, el doctor Von Mises respon­dería que en la empresa privada vale la pena hacer un trabajo si deja una ganancia. No obstante, al tratar de calcular si una actividad dada dejará una ganancia, el hombre de negocios enfrenta algunos de los problemas que también tiene el gobierno. Tiene que prever las condiciones del mer­cado. Las cifras que calcula pueden ser correctas o no. Asimismo, el hom­bre de negocios no siempre puede determinar, ni siquiera en retrospec­tiva, si una actividad en particular ha sido lucrativa o no. Por ejemplo, aún no se ha descubierto un método para medir precisamente cuánto de la ganancia o la pérdida de una compañía es resultado de actividades como la publicidad, la investigación y los programas de prestaciones para sus empleados. Además, si el hombre de negocios desea llevar al máximo las ganancias, no podrá dedicarse a una actividad simplemente porque sea lucrativa: tendrá que ser más lucrativa que las otras activi­dades que se le ofrecían. De este modo, se encuentra ante el mismo problema de valor relativo que el funcionario del gobierno. Suponga­mos que recuperar una libra de escoria cuesta un dólar en una fábrica privada, y que la escoria puede venderse en el mercado a 1.10 dólares la libra, rindiendo así una ganancia de 10%. ¿Se sigue de ahí automáticamente que se debe recuperar esa escoria? Nada de eso, pues la empresa podría obtener una ganancia de 20% si hombres y materiales se utiliza­ran, en cambio, para hacer nuevos productos.

El método de cálculo en una dependencia gubernamental en una situación similar sería exactamente el mismo. De hecho, si las asignacio­nes del gobierno especificaran con toda precisión las cantidades, la ca­lidad, las normas y el máximo permisible de precios por unidad para cada servicio del gobierno, el problema del cálculo económico no sólo sería exactamente el mismo, sino que la respuesta se podría expresar en términos de un equivalente de la ganancia. Si la dependencia pudiese producir a un costo unitario menor que el especificado por el Congreso, los fondos ahorrados serían comparables a una ganancia, y se devolve­rían a la Tesorería como dividendo para los contribuyentes.

Sin embargo, en muchos casos los servicios del gobierno son de tal naturaleza que el Congreso no puede hacer especificaciones precisas. Por ejemplo, la producción de plutonio por la Comisión de Energía Atómica aún no ha llegado a la etapa en que se pueda escribir dichas especificaciones. En efecto, el Congreso dice ala comisión que produzca todo el plutonio posible, de acuerdo con las especificaciones conside­radas más apropiadas por ella, con un gasto total que no deberá supe­rar X millones de dólares. Así, vemos que la comisión no tiene ninguna base para saber exactamente qué valor por dólar le atribuyó el Congre­so a una libra de plutonio. Sin embargo, la comisión no carece de medios para tomar decisiones económicas. El problema puede consistir en de­cidir si vale la pena gastar Y dólares para recuperar la escoria de plutonio que se acumula durante el proceso de fabricación. Podrá tomarse la decisión sobre la base de una comparación de diversos medios para alcanzar un objetivo común. Este objetivo consiste en producir la canti­dad máxima de plutonio utilizable durante un periodo especificado dentro de los límites de fondos y de otros recursos disponibles. A la luz de este objetivo, la comisión puede permitirse gastar por libra para su recuperación tanto como tiene que gastar para producir una libra de nuevo plutonio. Si gasta más o menos que esta cantidad, el total utiliza ble de plutonio producido durante un periodo sería menos que el máxi­mo potencial. Ante este tipo de problema, una empresa privada haría exactamente los mismos cálculos. El objetivo común de la nueva pro­ducción y de las operaciones de recuperación se expresaría en dólares de ganancia y no en libras de producto, pero la respuesta sería la misma.

Cuando el problema al que se enfrenta el gobierno incluye activida­ des como la educación, las relaciones exteriores y la recreación pública, en que los objetivos son menos tangibles, los resultados están menos sujetos a medidas y es más difícil determinar la cantidad de resulta dos causada por un aumento de los gastos, los números utilizados en las ecuaciones serán menos confiables. Aun así, concluiremos —pese a los argumentos del doctor Von Mises— que las diferencias entre las empre­sas y el gobierno en el cálculo económico no se encuentran tanto en los métodos cuanto en la disponibilidad de cifras precisas con las cuales calcular.

En el análisis anterior de las ideas económicas en relación con la presu ­puestación pública hemos subrayado la importancia de considerarlo como un problema de valores relativos, y hemos examinado la aplica­bilidad de dos métodos —el análisis incremental y la evaluación de la eficiencia relativa— para alcanzar un objetivo común del análisis pre­supuestario.

Sobre las implicaciones administrativas de estas ideas ha dicho el profesor Key: "Tal vez el enfoque a la elaboración práctica de la cuestión deba consistir en canalizar las decisiones a través de la maquinaria gu­bernamental, de modo que se pongan opciones a la yuxtaposición y se imponga una consideración de los valores relativos".⁸

La maquinaria presupuestal del gobierno federal logra este propósi­ to. El presupuesto federal impone una consideración simultánea o casi simultánea de todas las solicitudes, que compiten entre sí, planteadas por el presidente y el Congreso. Además, en cada nivel de la jerarquía administrativa, el presupuesto impone una consideración de los méri­tos relativos de las solicitudes en competencia que se hacen en cada jurisdicción.⁹

Sin embargo, los cálculos y justificaciones del presupuesto rara vez se preparan de manera que facilite la comparación de sus méritos relativos. Por consiguiente, esbozaremos ahora un sistema presupuestario desti­nado a facilitar tales comparaciones y a aplicar otras ideas derivadas del anterior análisis económico. Después de esbozar este sistema, lo compa­raremos con otros métodos presupuestarios que se utilizan hoy en día.

Al sistema que describiremos vamos a llamarlo sistema presupuesta­rio alternativo. De acuerdo con este procedimiento, cada funcionario administrativo que prepare una estimación de presupuesto, sea como base para una solicitud de asignaciones, sea como solicitud de un sub­sidio después de hecha la asignación, tendría que preparar una estima­ción básica del presupuesto, complementada por planes en machote, para cantidades alternativas. Si la cantidad de la estimación básica es igual a 100, las opciones podrán representar, respectivamente, 80, 90, 110 y 120% de dicha cantidad. El número de opciones puede variar con cada situación. De ordinario, tres opciones parecen ofrecer una gama suficiente de posibilidades. Con objeto de tener una válvula de seguri­dad, se permitirá a cada subordinado preparar uno o más presupuestos alternativos adicionales, llegando a un total por arriba de la cifra máxi­ma autorizada por su superior. Con objeto de dirigir la atención a los problemas que hay cerca de los márgenes, las cantidades de los presu­puestos alternativos deben ir desde poco menos de la cantidad inferior que tal vez se apruebe, hasta un poco más de la cantidad recomendada. En algunos casos, pueden ser apropiados incrementos de 10%; en otros casos, se podrían requerir aumentos mayores o menores.

El establecimiento de los niveles alternativos tendrían que empezar por el presidente; éste seleccionaría los niveles alternativos del gasto gubernamental general y establecería los correspondientes niveles al­ternativos para cada departamento o dependencia. A su vez, el jefe de cada departamento o dependencia establecería niveles alternativos para cada uno de sus subordinados, niveles que fueran congruentes con los niveles departamentales prescritos.

Al preparar los presupuestos alternativos, el funcionario subordinado empezaría por indicar, como lo hace en los actuales procedimientos, la naturaleza, la cantidad y la calidad de los servicios que su depen­dencia podría prestar a los contribuyentes si se aprobara la cantidad del presupuesto básico. Además, indicaría las revisiones recomendadas en l plan de servicio para cada una de las cantidades alternativas, y los beneficios o sacrificios que de ahí resultarían.

En cada nivel superior, el funcionario responsable revisaría las propuestas alternativas que hubiesen presentado sus diversos subordinados, y entre ellas seleccionaría los rasgos que, en su opinión, serían más ventajosos para los contribuyentes por cada cantidad alternativa fijada para él, por el siguiente nivel organizativo superior. Por último, el pre­sidente enviaría los presupuestos alternativos al Congreso. En este ni­vel, las opciones reflejarían los principales asuntos necesarios para determinar el programa de trabajo de todo el gobierno.

Veremos ahora las ventajas del procedimiento del presupuesto alternativo, comparándolo con otros métodos y técnicas presupuestarios que hoy están en uso. Por conveniencia, a las otras técnicas las llamaremos a) presupuesto abierto, b) presupuesto con tope fijo, c) medición del trabajo y costos por unidad, d) análisis de aumentos y reducciones, e) listas de prioridades, y f) control partida por partida. Estos métodos no se excluyen mutuamente; algunos de ellos muy bien podrían incor­porarse como rasgos del plan del presupuesto alternativo. Algunos se utilizan sobre todo en las estimaciones presupuestarias y otros en el control presupuestario.

Presupuesto abierto

Algunas dependencias del gobierno federal (y en algunos años, la Ofi­cina del Presupuesto) permiten a funcionarios subordinados presentar una sola estimación presupuestaria, por cualquier cantidad que ese su­bordinado decida recomendar. Este método se ha utilizado no sólo para preparar solicitudes de asignaciones, sino también para presentar soli­citudes de subsidios a los jefes de la dependencia una vez hecha la asignación. Esta estimación única representa, en general, el juicio del funcionario sobre el programa óptimo para su dependencia durante el año siguiente, acaso moderado por su juicio sobre lo que el asunto cau­sará, en vista del clima político y económico existente por entonces. No se le fijan limitaciones; el cielo es el único límite en lo tocante a la cantidad que puede solicitar. Por esta razón, hemos elegido el breve título de "presupuesto abierto" como descriptivo de este método.

Como justificación para ese cálculo presupuestario, el funcionario dice, en efecto, "creo que es deseable (o importante o esencial) que a loscontribuyentes se les presten los servicios enumerados en este presu­puesto. Este programa costaría X dólares. Toda reducción a la cantidad solicitada privaría al público de servicios sumamente valiosos". Aunque, desde luego, declaraciones tan generales siempre van apoyadas por hechos y cifras más o menos específicos, la información enviada deja muchas lagunas desde el punto de vista de lo que necesita el funcionario superior al sopesar la importancia de cada dólar solicitado por uno de sus subordinados contra cada dólar solicitado por los otros.

Las declaraciones que simplemente demuestran que un programa es deseable, no satisfacen las necesidades de un superior, que enfrenta la necesidad de reducir la cantidad total solicitada por los subordinados, no porque crea que esa solicitud tiene propósitos indeseables o innece­sarios, sino, sencillamente, porque la cifra es excesiva para los recursos disponibles. Las estimaciones y justificaciones presupuestarias del su­bordinado, que se le presentaron según el procedimiento abierto, son deficientes porque no indican cómo se modificarían en particular los planes si se dispusiera de una cantidad menor ni, específicamente, el juicio del subordinado sobre las consecuencias de semejante cambio de planes. Así, casi toda la carga de ver dónde se pueden hacer reduc­ciones con los menores daños posibles recae sobre el funcionario supe­rior que, por supuesto, está menos informado de los detalles que sus subordinados.

¿De qué manera se podría mejorar la ayuda prestada por el subordi­nado al superior si se utilizara el método presupuestario alternativo? En cualesquiera circunstancias, la contribución de un funcionario subordi­nado está limitada por el hecho de que se preocupa por una parte y no por el todo. Su consejo sobre cuánto debiera asignarse a su esfera parti­cular de actividades obviamente no se puede aceptar sin un minucioso escrutinio. Él carece de información acerca de otras actividades, infor­mación que sería necesaria para establecer una comparación de su im­portancia relativa. Y aun si tuviese la información completa, sería excep­cional que no atribuyese mayor valor a sus propias actividades que a otras. Esta generalización queda comprobada por el hecho de que la suma de las solicitudes de funcionarios subordinados invariablemente es mayor de lo que los ciudadanos, por medio del Congreso, están dis­puestos a dedicar a los servicios públicos.

A pesar de todo, se puede esperar que el funcionario administrativo subordinado haga una contribución considerable asesorando al Congreso y al presidente sobre los méritos relativos de demandas competitivas dentro de su propia jurisdicción, aunque no se pueda esperar que sopese esas demandas contra las de otras jurisdicciones. El funcionara subordinado puede prestar un servicio indispensable comparando la eficiencia relativa de cada actividad para alcanzar las metas de su d pendencia e indicando cuál cree que sea la mejor manera de distribuir la cantidad de dinero entre los programas de su dependencia. Su servicio a este respecto no sólo es valioso porque en general se requiere considerable conocimiento técnico y experiencia como base para llega a ese juicio, sino también porque la presión del tiempo puede obligar presidente y al Congreso a depender en mucho de ese juicio.

Esta fase de la contribución del funcionario subordinado a la creación del presupuesto es comparable a los servicios que yo puedo obtener de un arquitecto si decido construir una casa. No me sirve de mucho el consejo del arquitecto sobre si yo debo gastar 8,000, 12,000 o 16,000 dólares para construirla. En cambio, el arquitecto puede ser de gran utilidad al recomendarme cómo puedo sacar el mejor partido al construir una casa por la cantidad que yo haya decidido gastar.

Otra forma en que el subordinado puede ser útil es haciendo notar sus superiores las ventajas o pérdidas de asignar más o menos a su parí del trabajo del gobierno. Este tipo de contribución es comparable a 1 ayuda que puede prestar un arquitecto al analizar las característica adicionales de una casa que se puede obtener por cada incremento d los costos e indica las que habría que sacrificar si se redujera los costos en cantidades especificadas.

Los presupuestos alternativos preparados por subordinados aprovecharían estos dos tipos de ayuda. El subordinado daría su opinión soba el mejor modo de utilizar diversas cantidades y, además, analizaría 1c beneficios que se obtendrían con cada incremento de fondos.

Presupuesto de tope fijo

Si el procedimiento abierto constituye un extremo, el método de tope fijo representa el polo opuesto. Según este plan, se establece de antemano un tope fijo que no podrá exceder el cálculo presupuestario del subordinado. Ese tope crea para el subordinado una situación similar al del presidente, si éste decidiera recomendar un presupuesto equilibrado. Entonces, la cantidad de los ingresos previstos constituiría el tope a la cantidad de gastos que podría recomendar.

Cualesquiera que sean los méritos (o la falta de ellos) de permitir que los ingresos determinen la cantidad total que gastará el gobierno, tra­bajar con un tope fijo tiene la ventaja de imponer al nivel presidencial una consideración de los méritos relativos, en mayor medida de lo que quizá prevalecería con el presupuesto abierto. En el presupuesto abierto es fácil empezar a añadir puntos que parezcan deseables, y con ello pasarle el problema al siguiente nivel de revisión en el caso de que el costo total de los puntos "deseables" supere toda cifra aceptable. Pero prescribir de antemano un solo tope fijo a los niveles subordinados de la rama ejecutiva entraña el peligro de juzgar un caso antes de oír los testimonios. La razón básica de pedir estimaciones a funcionarios subordinados es que los funcionarios superiores no tienen suficiente información detallada, tiempo o especialización para preparar ellos mis­mos los planes. ¿Cómo pueden juzgar estos funcionarios los méritos de los planes de los expertos, antes de que éstos les sean presentados? Al fijar de antemano las cifras tope, ¿cómo podemos estar seguros de que el tope para una función no es demasiado alto y el tope para otra dema­siado bajo?

El plan del presupuesto alternativo, como la práctica del tope fijo, impone una consideración de los méritos relativos dentro de una canti­dad dada a cada nivel de organización, pero la decisión final sobre la cantidad no tiene que ser tomada por el superior hasta haber oído todos los testimonios.

MEDICIÓN DEL TRABAJO Y COSTOS
POR UNIDADES

En años recientes se ha hecho cada vez mayor hincapié en la medición de la carga de trabajo y el costo unitario, con propósitos de presupuesto. El objetivo último es inventar unidades de trabajo y determinar los costos unitarios siempre que sea posible, de modo que las solicitudes de presupuesto puedan hacerse de este modo: "Cuesta X dólares efectuar cada unidad de este tipo de trabajo. Si desean que hagamos 100 unidades, el costo será 100 veces X dólares. Si sólo desean 50 unidades, el costo será 50 veces X dólares".

Este enfoque es útil para la presupuestación en muchas situaciones. Aporta muchas de las cifras necesarias para el cálculo económico anali­zado en la primera parte. Medidas precisas y cuantitativas, si son perti­nentes y factibles, serán mejores que generalidades vagas. Sin embargo, no es posible responder algunas de las preguntas del presupuesto en términos de carga de trabajo y datos sobre costo unitario. Estos datos nos mostrarán cuántas unidades se están haciendo, pero no cuántas deben hacerse. Muestran lo que son los costos unitarios, pero no lo que debieran ser. Pueden darnos o no una indicación sobre la calidad del trabajo, pero dejan sin respuesta la pregunta sobre las normas adecuadas de calidad.

Otra limitación del uso de la medición de la carga de trabajo consiste en que todavía no se han inventado medios para medir el producto final de muchas dependencias. En otros casos, la cantidad del trabajo reali­zado no es medida de su importancia o de su valor. Ciertos trabajos son de carácter preventivo. Por ejemplo, se mantienen ciertas instalaciones para hacer frente a casos de emergencia, siempre y cuando surjan. En esos casos, cuanto menos trabajo se haga, mejor. Gran parte del trabajo de las dependencias militares y de los cuerpos de bomberos es de este tipo. En otros casos, asimismo, la cantidad de trabajo realizado es ina­decuada como índice de los resultados. Esto se puede decir de muchos proyectos de investigación y actividades de vigilancia del cumplimien­to de la ley. En el caso de la investigación, lo que cuenta es el resultado final y no la cantidad de trabajo que se necesitó para llegar a ese resultado. En el trabajo de vigilar la ley, el número de infracciones no es la me­dida adecuada, pues lo ideal sería que no hubiese ninguna.

A falta de una manera adecuada de medir o siquiera de identificar el producto final en términos precisos, aún es posible en muchos casos crear medidas significativas de la carga de trabajo de actividades subsi­diarias que contribuyen al producto final. Como ejemplos podemos poner el número de cartas mecanografiadas, de kilómetros patrullados o de órdenes de compra procesadas. Tener datos detallados de este tipo es útil para hacer el presupuesto, pero su uso está muy limitado a los niveles inferiores de cada organización. La simple masa de tales datos impide que se haga extenso uso de ello en los niveles superiores.

La proposición del presupuesto alternativo permitiría utilizar los datos de carga de trabajo y costo unitario en la máxima medida factible en cada caso. De acuerdo con cada cifra total alternativa, se mostraría el número de unidades de trabajo que se podría efectuar, las normas de calidad y los costos unitarios. De este modo, los beneficios obtenidos de la medición de la carga de trabajo se utilizarían en toda su capacidad, de acuerdo con el procedimiento del presupuesto alternativo. Además, se podría obtener la opinión de los subordinados sobre cuestiones a las que no es posible responder con los simples datos de la carga de trabajo. Tales preguntas incluirían, por ejemplo, las pérdidas o ganancias de efectuar cantidades alternativas de trabajo, el éxito de otras normas de calidad y los efectos de gastar más o menos por unidad de trabajo.

Análisis de aumentos y reducciones

Una técnica común en el gobierno federal es pedir en las estimaciones del presupuesto una identificación de los puntos que representan au­mentos y reducciones en comparación con el presupuesto del año ante­rior. Los aumentos requieren explicaciones especiales. Quienes revisan el presupuesto son criticados a menudo por concentrarse en los aumen­tos y prestar muy poca atención a las partidas del presupuesto que sirve de base. Esta crítica se justifica en parte porque la cantidad asignada el año anterior no necesariamente será la apropiada para este año, y las actividades efectuadas el año pasado no necesariamente serán las ade­cuadas para éste; sin embargo, la simple cantidad de trabajo que requie­re revisar las estimaciones del presupuesto impide un examen de cada detalle año tras año. Y aun si fuera posible no sería necesario, pues las condiciones no cambian con tal rapidez que haya que revisar cada cues­tión en el lapso mencionado.

El defecto básico del método de aumentos y reducciones es que no requiere una comparación de los valores relativos de lo antiguo y de lo nuevo. Aunque el aumento propuesto tenga un propósito eminentemente deseable, no por ello se sigue de ahí que se deba aumentar la asignación de la dependencia. Tal vez deberían reducirse lo suficiente, o más, otros de sus programas para dejar espacio a los nuevos. El enfo­que del presupuesto alternativo tiene todas las ventajas del método de aumentos y reducciones sin esta falla básica. Requeriría que las depen­dencias sopesaran los méritos relativos de todas las propuestas, anti­guas o nuevas, y reflejar así la evaluación, hecha por la dependencia, de la importancia de las adiciones propuestas al programa de gastos en relación con los puntos que componen la base.

Listas de prioridades

En algunos casos, se pide a los subordinados que indiquen las priorida­des de los puntos incluidos en las estimaciones del presupuesto o soli­citudes de subsidios para ayudar a los revisores a determinar qué recor­tes se debe hacer. Por ejemplo, los presupuestos para la construcción de instalaciones pueden contener una lista, en orden de prioridad, de las ins­talaciones propuestas. La suposición subyacente en este método es que la reducción del presupuesto se lograría eliminando suficientes proyec­tos en el extremo inferior de la lista para hacer que las estimaciones se reduzcan al nivel deseado. Cuando éste es el caso, sí son útiles las listas de prioridades. Sin embargo, la eliminación de los puntos de menor prioridad es uno entre varios medios de reducir las estimaciones. Al­gunos de los otros tipos de ajustes son los siguientes: se pueden em­plear materiales más baratos en algunas o en todas las instalaciones; es posible reducir el tamaño, la fuerza o la durabilidad de las instalaciones; o se pueden eliminar o aplazar ciertos aspectos, hasta fecha posterior. Todos estos tipos de ajustes se pueden reflejar en los presupuestos alternativos, ya que todos afectan la petición de fondos. El enfoque de prio­ridad sólo refleja un tipo de ajuste.

Control partida por partida

La aprobación de partidas individuales de gastos por una autoridad superior es una técnica común del control del presupuesto. Las compras de equipo, contratación de personal, viajes, tipos costosos de comuni­caciones así como proyectos enteros frecuentemente son sometidos a este tipo de control. Un caso real ejemplificará los problemas que aquí intervienen. Durante la segunda Guerra Mundial, el secretario de Ma­rina se preocupó por la expansión de la planta física de la marina en la parte continental de los Estados Unidos. En un esfuerzo por asegurarse de que no se construyeran instalaciones a menos que fuesen de vital necesidad con propósitos de guerra, y con el deseo de minimizar los costos y el uso de materiales escasos, el secretario exigió que todos los pro­yectos de construcción que se propusieran fuesen sometidos a su apro­bación. Antes debían ser revisados en diferentes niveles del Departamento de Marina. Los proyectos fueron revisados por funcionarios de la oficina patrocinadora, por la oficina de muelles y astilleros (para asegurarse de que estuviesen de acuerdo con las normas de ingeniería de tiempos de guerra), por el jefe de operaciones navales (para determi­nar su necesidad militar) y por un comité especial de la oficina del secretario, integrado principalmente por hombres de negocios civiles (para determinar su justificación general). Aun con esta serie de revisio­nes, al parecer el secretario no quedó convencido de que los gastos para las instalaciones se hubiesen mantenido tan bajos como debían serlo. El proceso tampoco resultó satisfactorio para los funcionarios subordinados, pero por otras razones, pues se quejaron de los retrasos inevitables para llegar a una decisión y del tiempo y esfuerzo requeridos para jus­tificar una y otra vez cada propuesta en los diferentes puntos de com­probación.

La raíz de la dificultad, si es buena la tesis de este artículo, es que los controles de puntos particulares no requieren ni facilitan la conside­ración sistemática de su deseabilidad relativa. El control partida por partida plantea el problema, en cada nivel de revisión, en estos términos: ¿Es deseable o esencial o justificada la propuesta? Una pregunta más pertinente sería: ¿Es la propuesta más esencial que algún uso diferente de los fondos?

El procedimiento del presupuesto alternativo podría aplicarse a esta situación de la siguiente manera: a los jefes de oficina, así como a los funcionarios de niveles inferiores, se les pediría que preparasen distintos programas para la construcción de instalaciones durante el periodo en cuestión. Al presentar sus opciones, los jefes de oficina en realidad dirían al jefe de operaciones navales y al secretario: "Si sólo se dispone de X dólares, recomiendo emplear el dinero de esta manera [..:]; sise dispone de dos X dólares, creo que el dinero debiera emplearse así [...] Las ventajas y desventajas de cada plan son las siguientes: [...]" Con la oportu­nidad de ver el cuadro en conjunto, ante opciones entre las cuales esco­ger y con la opinión de sus subordinados sobre las pérdidas y ganancias resultantes de cada opción, al parecer el secretario podría tomar su decisión con bastante rapidez y seguridad. Es poco probable que tuviera que pasar mucho tiempo revisando detalles, como es inevitable en el enfoque de partida por partida. Se encontraría en mejor posición para cumplir con sus responsabilidades, mientras que sus subordinados se verían libres de los retrasos, cargas e irritación inevitables en los proce­sos de revisión que acompañan este método de presupuestación.

Además de los puntos específicos antes analizados, el plan del presu­puesto alternativo parece tener ciertas ventajas generales. Creemos que haría el presupuesto un poco más tolerable para el funcionario de menta­lidad técnica, que debe preparar y justificar los presupuestos. Su papel sería menos el del defensor especial del plan él crea que se debe adoptar, y más el del consejero experto. Sería menos como un arquitecto que trata de vender a un cliente un solo plan que cuesta cierta suma, y más parecido al del arquitecto que hace observaciones al cliente sobre los méritos relativos de diversos planos de casas y le sugiere cómo sacar el máximo provecho a su dinero cualquiera que sea la cantidad que haya decidido gastar.

De acuerdo con este plan, los analistas del presupuesto tendrían un marco de referencia que les permitiría operar con mayor eficiencia. En la actualidad, gran parte de su esfuerzo va dirigido a determinar lo deseable o lo necesario, y no se presta suficiente atención a las cuestiones de deseabilidad relativa. Según el plan que aquí sugerimos, la labor principal del analista de presupuestos consistiría en ayudar a su supe­rior a sopesar el valor relativo de los diversos usos de cada incremento de fondos, como paso para crear las opciones que se presentarían al nivel inmediato superior de su organización. Otro aspecto de su trabajo con­sistiría en explorar algunas de las muchas posibles variaciones y combi­naciones de rasgos que no podrían reflejarse en el limitado número de opciones presentadas formalmente por los funcionarios inferiores. Ade­más, el analista tendría que comprobar la precisión, objetividad y ade­cuación general de las declaraciones de los funcionarios subordinados, sobre las ventajas y desventajas de las opciones presentadas.

Otra ventaja considerable de la propuesta del presupuesto alternati­vo es que la presupuestación no sería tan autoritaria. Haría que las recomendaciones de los funcionarios administrativos fuesen menos de­finitivas, sin debilitar en forma alguna su utilidad.

En la actualidad, un punto excluido de un presupuesto por un fun­cionario administrativo, aun si es de gran importancia, no se considera siquiera en etapas posteriores a menos que se llame la atención hacia él a funcionarios ejecutivos superiores o al Congreso, por algún método que hoy está prohibido por las reglas prevalecientes. Dicho de manera amable, se dan pasos definitivos para inhibir toda consideración ulte­rior. Por ejemplo, se pensaría que un jefe de oficina se había extralimitado si apelara al presidente para la consideración de un punto que fue excluido de su presupuesto por el jefe de su departamento. Todo fun­cionario administrativo tiene prohibido recomendar al Congreso la con­sideración de opciones a la propuesta contenida en el presupuesto pre­sidencial, a menos que específicamente se lo pida un miembro del Con­greso. También está prohibida la publicación de solicitudes presentadas al presidente por los departamentos.

No es nada improbable que funcionarios administrativos superiores o el Congreso deseen adoptar algunos de esos artículos ya supervisados, si tienen oportunidad de considerarlos. Puesto que en nuestra forma de gobierno el Congreso es en gran parte responsable de decidir lo que harán o no las dependencias ejecutivas, parece muy dudosa la pruden­cia de tan estricta censura a las propuestas sometidas para consideración del Congreso. Dado que las estimaciones presupuestarias del presidente sólo son recomendaciones, no parecería haber ninguna desventaja en que el presidente esbozara las principales opciones entre las cuales había hecho su selección; de este modo, las opiniones de los subordinados que pueden tener una honrada diferencia de opinión con el presidente po­drían someterse al Congreso para su consideración, abiertamente y sin subterfugios. Después de considerar los testimonios correspondientes a cada opción, el Congreso podría hacer su elección. Y dado que la toma de tales determinaciones está incluida en el ejercicio del control congre­sional sobre la bolsa del dinero —control que histórica y actualmente es una piedra angular y básica del gobierno democrático—, “resulta de vital importancia dar información que ayude al Congreso a evaluar los prin­cipales cursos diferentes."

En general, el plan del presupuesto alternativo fue ideado para subrayar a todo lo largo del proceso presupuestario las ideas económicas analizadas en la primera parte de este artículo. Su propósito es plantear preguntas presupuestarias a cada nivel, pensando en su valor relativo. También fue ideado para dar el uso máximo al conocimiento experto y el juicio de los funcionarios en los niveles inferiores de la organización, haciéndolos que analicen incrementalmente los cálculos de sus depen­dencias y que evalúen la eficacia relativa de sus diversas actividades para alcanzar las metas de sus organizaciones.

Al proponer este sistema no estoy interesado sobre todo en una mecá­nica detallada. No cabe duda de que hay otros medios de alcanzar casi los mismos resultados que este plan propone. Más importante que la mecánica precisa, es el modo de considerar los problemas presupuestarios, el enfoque del análisis y el control presupuestario que refleja este plan.

¿Hasta qué punto es práctico el plan del presupuesto alternativo? ¿Hasta qué punto funcionaría en la práctica? Las respuestas a estas preguntas dependen en gran medida de las relaciones que haya entre superiores subordinados y entre la administración y el Congreso. Ni este sistema ni ningún otro podrá funcionar satisfactoriamente si las relaciones son tensas, si el revisor no tiene confianza en la integridad o en el juicio del funcionario que está sometiéndole la estimación o si quienes preparan las estimaciones no están sinceramente interesados en aportar información que los revisores necesiten para poder formarse un juicio inteligente sobre los méritos de las diversas cuestiones.

Tal vez haya una fe excesiva en la racionalidad del hombre en la base del enfoque a la presupuestación que hemos esbozado en este artículo. En la vida real, no cabe duda de que las decisiones del presupuesto están influidas en mayor o menor medida por factores no económicos ni ra­cionales, como el orgullo y el prejuicio, el provincianismo y la política. Estos aspectos merecen consideración, pero están fuera del alcance de este ensayo. Aquí, el propósito básico ha sido estimular una mayor consideración de los aspectos económicos del presupuesto.

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¹ V. O. Key, Jr., "The Lackof a Budgetary Theory^'', en American Po!itical Science Review, 34, diciembre de 1940, pp. 11374144.

² Con este propósito, han sido particularmente útiles las ideas tomadas de las obras de Herbert A. Simon con respecto a la aplicabilidad de conceptos económicos a la administración. Véase su Administrativa Behavior, Nueva York, Macmillan, 1947.

³ Citado por Key, op. cit., p. 1139.

⁴ L. M. Fraser, Economic Thought and Language, A. and C. Black, Ltd.,1937, p. 103.

⁵ Este método, tal como se aplica a la administración pública en general, fue extensamente analizado por Herbert A. Simon con el titulo de la "norma de eficiencia", op. cit., pp. 172-197.

⁶ Key, op. cit., p. 1143.

⁷ Ludwig von Mises, Buremucracy, New Haven, Yale University Press, 1944, p. 47.

⁸ Op. cit., p. 1142.

⁹ Véase también Simon, op. cit., p. 214.

¹⁰ Simon también recomendó presentar los planes de presupuesto alternativo a las legislaturas, por razones muy similares. Op. cit., p. 195.

¹¹ Nota en relación con un presupuesto por desempeño. Un presupuesto por desem­peño, como fue planteado por la Comisión Hoover, daría máxima importancia al resul­tado o producto final que se obtendría con el dinero gastado por el gobierno. La comisión sabiamente criticó las presentaciones de presupuesto que sólo mostraban los ingredien­tes necesarios para producir el resultado final. Por supuesto, pues se debe prestar aten­ción primero a lo que se logrará por encima de las personas a las que habrá que emplear o a los materiales que habrá que comprar para alcanzar el propósito básico. Subrayar el desempeño o los resultados finales no nos exige pasar por alto los ingredientes o los medios para alcanzar los fines; no debe conducir a ese resultado. Las cuestiones presu­puestarias importantes a menudo abarcan sólo los medios. Aunque puede haber un acuerdo acerca del propósito, los medios sí pueden ser cuestionados. Por ejemplo, una oficina de conservación puede ser responsable de lograr que el productor no atente contra la conservación de algún recurso natural. ¿Se debe alcanzar el objetivo por medio de un programa educativo, una acción reguladora o un subsidio? El plan de presupuesto alternativo es lo bastante flexible para poder adaptarse a la situación. Los propósitos al­ternativos, así como los diversos métodos, pueden y deben reflejarse en las estimaciones de presupuestos alternativos. Si se debe hacer mayor hincapié en los propósitos o en los métodos, es algo que dependerá de la naturaleza del problema.

Tomado de la Public Administration Review de la American Society for Public Administration.