Por muy curioso que hoy nos pueda parecer, durante el decenio de 1930, los burócratas eran considerados por muchos como héroes en la lucha por un orden social mejor. Todavía en 1945, Paul Appleby, destacado funcionario del New Deal, se sintió obligado a dedicar un libro a "Bill Bureaucrat",' y gran parte de la bibliografía de la administración públi­ca, profesional y académica, muestra un tono confiado, aprobador y de consenso.

A mediados del decenio de 1950, ya era posible ver que nacían con­flictos de doctrina y de práctica entre quienes antes habían aplaudido y defendido a los burócratas. Parecía estar ocurriendo un importante cam­bio de visión y de valores en la planeación gubernamental.

Ese no fue el primero de los giros de ese tipo ocurrido en nuestra historia. Por el contrario, la historia administrativa de nuestra maquina­ria gubernamental se puede interpretar como una sucesión de giros de esta clase, cada uno causado por un cambio de énfasis entre tres valores: representatividad, competencia políticamente neutral y liderazgo eje­cutivo.2 Ninguno de estos valores fue totalmente desdeñado en ninguna de nuestras pasadas modificaciones de la planeación gubernamental, pero cada uno gozó de mayor aceptación que los otros en diferentes periodos.

Así, por ejemplo, nuestras más tempranas instituciones políticas en todos los niveles se pueden interpretar como reacciones contra el domi­nio del Ejecutivo en la época colonial. Más adelante, se dependió en grado extremo de los mecanismos representativos, que hicieron de los años posrevolucionarios un intervalo de gran poder para las legislaturas y los funcionarios de elección popular y de comparativa debilidad para los ejecutivos en casi todas las jurisdicciones. Sin embargo, a mediados del siglo xix, la supremacía legislativa, el "voto largo" y el sistema de "botín" produjeron una difundida desilusión de nuestras instituciones políticas que, a su vez, dio ímpetu a nuevos esfuerzos por sacar a la administración de la política, alojándola en juntas y comisiones inde­pendientes e introduciendo el sistema de méritos para quebrantar el dominio de los partidos sobre las burocracias. Pero la fragmentación del gobierno redujo tanto la eficiencia como la representatividad, y la bús­queda de unificación creó los jefes ejecutivos de elección popular; el siglo xx se caracterizó por un rápido aumento de sus facultades.

No decimos que los valores se busquen en abstracto, como fines en sí mismos, o que haya un acuerdo universal sobre lo que se debe subrayar en un momento dado. Por el contrario, diferentes partes de la población se sienten en desventaja, por distintas razones ante la maquinaria gu­bernamental en operación en un momento dado, y agitan pidiendo cambios estructurales para mejorar su posición —léase, para aumentar su influencia— en el sistema. El descontento de parte de varios grupos es, pues, la fuerza dinámica que motiva la búsqueda de formas nuevas Algunos grupos sienten resentimiento porque se consideran inadecua­damente representados; otros sienten frustración porque, aunque influ­yen en las decisiones de política, éstas les parecen diAipadas por las tendencias políticas o por la incompetencia técnica de las burocracias públicas; algunos se sienten incapacitados, por falta de líderes, para fundir las muchas partes del gobierno en un equipo coherente y unifi­cado capaz de hacer las cosas. En diferentes momentos, un número suficiente de personas (no necesariamente una mayoría numérica) se dejará convencer por uno u otro de estos descontentos, para emprender una acción destinada a poner remedio: más representantes, burocracias mejores y políticamente neutrales, o ejecutivos más fuertes, según el caso. Pero la insistencia en un remedio durante un periodo prolongado simplemente acumula las otras quejas, hasta que nuevos remedios ob­tienen el apoyo suficiente para entrar en vigor, y aún no se ha inventado ni siquiera una solución totalmente estable. Y así prosigue el cambio constante de énfasis.

Por muy vigorosa que sea la búsqueda de algún valor en cualquier momento, los otros dos nunca quedan suprimidos. Y por muy resuelta que sea la búsqueda de algún valor, nunca se realiza tan plenamente como quisieran sus partidarios más extremistas. Aún después de un siglo de esfuerzos por robustecer la competencia neutral y la jefatura ejecutiva, la influencia de sus partidarios conserva gran vitalidad, y las instituciones ejecutivas en todos los niveles del gobierno siguen nota­blemente fragmentadas. Y después de un siglo de denigrar a la "políti­ca", los políticos y los "intereses especiales", la representatividad sigue siendo una fuerza poderosa en el gobierno de los Estados Unidos. Pero en ese siglo de formar burocracias profesionales y capacidad ejecutiva para el liderazgo, la necesidad de nuevos modos de representación des 4, tinados a mantenerse al ritmo de los nuevos avances económicos, sociales y políticos, no causó preocupación similar. En parte por esta razón y en parte porque la abundancia de organizaciones en gran escala, en cada esfera de la vida, contribuye a la sensación de impotencia individual, los años recientes han presenciado la intensificación de un sentimiento de alienación entre muchas personas, una sensación de que, como tales, no pueden hacer constar bien sus propias preferencias sobre las decisiones que emanan de los órganos de gobierno. Estas personas han empezado a exigir que se restablezca un equilibrio entre los tres valores, prestando atención especial a las deficiencias en su representatividad.

LA INSATISFACCIÓN ACTUAL

En los Estados Unidos no faltan disposiciones en favor de la reprtt sentación. Más de medio millón de cargos públicos siguen siendo ds elección³ Las legislaturas y los legisladores en lo individual retienes inmensos poderes y no vacilan en ejercerlos liberalmente. Los partid* siguen siendo fuertes y estando atentos a las reclamaciones de muchos votantes. Los grupos de interés son numerosos e imponen sus demandas por medio de miles de canales. Los medios informativos son como perros guardianes de las operaciones gubernamentales. Las dependen­cias administrativas incorporan muy diversos procedimientos para la representación en sus procesos de toma de decisiones, incluyendo au­diencias cuasijudiciales y cuasilegislativas, juntas representativas o administrativas bipartidistas y cuerpos de asesoría.4 Abundan las oportu­nidades de participar en las decisiones políticas. Entonces, ¿por qué hay insatisfacción con estas disposiciones?

En lo fundamental, porque sectores considerables (aunque minorita­rios) de la población al parecer creen que los sistemas políticos, econó­micos y sociales no les han concedido parte justa —así fuese mínimamente justa— de los beneficios y recompensas del sistema, y porque creen que no podrán conquistar su parte proporcional de estos benefi­cios y recompensas por medio de las instituciones políticas del país, tal como hoy están constituidas. Estas personas no se dejan ablandar con garantías de que las características del sistema que las mantiene oprimi­das también oprimen a intereses egoístas y extremos. Les parece que sólo los poderosos reciben atención, y que los ya poderosos se ven ayu­dados por el sistema para negar toda influencia a todos los que carecen de ella. De este modo, lo que se desacredita es el sistema mismo, y no los hombre's malvados que abusan de él.

Por lo menos tres características del sistema contribuyen notablemen­te a esta impresión entre los marginados. En primer lugar, los órganos re­presentativos existentes sólo son capaces de dar mandatos muy generales a las dependencias administrativas y, sin embargo, es en las decisiones y acciones cotidianas de funcionarios y empleados de los niveles inferio­res donde los ciudadanos individuales notan estas políticas. A menudo hay burdas discrepancias entre la promesa de los programas (como los interpreta el pueblo al que habían de servir) y su desempeño, algunas veces porque las expectativas del pueblo son optimistas más allá de todo realismo, otras veces porque los programas se ven obstruidos por difi­cultades que no se podían prever, y algunas veces más porque las buro­cracias están demasiado atadas por el hábito o por el temor para alterar su conducta habitual, salvo en los aspectos más insignificantes .5

En segundo lugar, la naturaleza pluralista del sistema político ofrece abundantes oportunidades de veto a los adversarios del cambio. Cada innovación que se propone debe seguir toda una carrera de obstáculos, y termina siendo producto de regateos y componendas. Por ello, el cambio suele ocurrir con lentitud, por pequeños avances y en forma fragmentaria. Quienes creen que determinados problemas requieren una acción urgente e inmediata suelen condenar a un sistema que actúa con tanta lentitud.

En tercer lugar, la escala de las organizaciones en nuestra sociedad se ha vuelto tan grande que sólo por medio de una organización en gran escala parece posible lograr una repercusión significativa. Esta impre­sión, por sí sola, es suficiente para que muchos individuos se sientan desamparadamente abrumados por máquinas inmensas impersonales, indiferentes a su unicidad y a su condición de seres humanos. Sin em­bargo, además, algunos intereses —en especial, los de los negros y de los jóvenes— han empezado hace poco a desarrollar sus habilidades organizativas para movilizar sus recursos políticos, sólo para descubrir que se necesita tiempo para formar canales de acceso a las estructu­ras políticas. En lugar de aguardar a ser admitidos en estas estructuras —donde, dicho sea de paso, probablemente encontrarán como adversa­rios a organizaciones mayores, más experimentadas y bien atrincheradas—, estos grupos, aunque sigan esforzándose por ser reconocidos por las instituciones más antiguas, han adoptado la estrategia de burlarse de esas instituciones y tratar de organizar otras nuevas, en que puedan tener mayor influencia, tal vez predominante.

De este modo, ya no basta la plenitud de los modos tradicionales de representación; los métodos existentes no dan acomodo adecuado a muchas demandas que se les hacen. Así como la adaptación de un for­mato gubernamental durante el siglo pasado gravitó en favor de una mayor experiencia y capacidad de liderazgo, hoy se ve bajo presión de varios rumbos para otorgar una función más destacada a la representa­tividad.

DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS MÁS REPRESENTATIVAS

En esta generación, la búsqueda de la representatividad se centra bási­camente en las dependencias administrativas. Esto no es sorprendente puesto que éstas han aumentado espectacularmente en tamaño, función y autoridad en el tercio medio de este siglo. Los principales ejecutivos, legislaturas y tribunales toman más decisiones de efectos generales, pero las dependencias toman, en un número mucho mayor, las decisiones que afectan a los ciudadanos en formas íntimas. En ellas se encuentra la causa de gran parte de la inquietud actual; y por tanto, en ellas se buscan los remedios.

Un tipo de propuesta para hacer que las dependencias mencionadas sean más representativas es de carácter tradicional; colocar portavoces de los intereses afectados en puestos estratégicos dentro de las organi­zaciones. Con frecuencia esto sólo significa ocupar vacantes, en las jun­tas y comisiones existentes, con personas nombradas que gocen de la confianza de esos intereses o tal vez hasta escogidas por ellos.6 En el caso de las controversiales juntas de revisión de la policía, esto implica la introducción de nuevos cuerpos en las estructuras administrativas, cuerpos dominados por grupos minoritarios étnicos o por sus amigos, para supervisar e influir sobre la conducta burocrática. Desde un pun­to de vista estructural, tales planes no necesitan modificaciones drásti­cas de las organizaciones existentes, y sus objetivos probablemente se podrían 'alcanzar mediante cambios de personal en los niveles más altos de las organizaciones.

Es más heterodoxo (pero va ganando constante aceptación), el con­cepto de una oficina gubernamental y centralizada de quejas, investida con poderes legales de investigación, para revisar las quejas de los ciu­dadanos contra dependencias administrativas y para corregir desigual­dades y abusos: la oficina del "ombudsman".7 En un tiempo, principal mente por medio de su representante en el cuerpo legislativo apropiado, o mediante la unidad local de su partido político, un ciudadano de posición y medios modestos solicitaba un remedio a la causa de sus quejas. Pero la profesionalización de la administración y el aislamien­to de los burócratas ante los partidos políticos han reducido la capacidad de los partidos para prestar verdadera ayuda, y los votantes de los legisladores se han multiplicado tanto que éstos rara vez intervienen más que pro forma en nombre de alguno de los votantes en particular. Hoy, algunos observadores sostienen que sólo un funcionario especia­lizado, de tiempo completo, conocedor de la burocracia, con interés en corregir sus errores y apoyado por un personal y una autoridad adecuados podría desempeñar con eficiencia esta función; al parecer, se nece­sita un burócrata para controlar a otro burócrata. Los partidarios de esta nueva dependencia la defienden sosteniendo que constituiría un canal de representación para personas sin alternativa satisfactoria.

La expresión más generalizada de la inconformidad por la falta de representatividad es la creciente demanda de descentralización admi­nistrativa extrema, frecuentemente aunada a la insistencia en que las organizaciones descentralizadas sean dominadas por su clientela local. Pudieron verse manifestaciones espectaculares de este movimiento en el programa contra la pobreza y en la educación.

En el primero, la legislación original incluyó la cláusula de que la ac­ción comunitaria fuera "desarrollada, dirigida y administrada con la máxima participación posible de los residentes de las zonas y los miem­bros de los grupos atendidos". Al principio, mediante la interpretación de la Oficina de Oportunidades Económicas, y luego por estatuto, se interpretó esta cláusula como sugerencia para asignar algunos puestos en las juntas de acción comunitaria a los pobres, de modo que éstos tuvieran voz en los más altos consejos políticos de los programas de la comunidad. Cualquiera que fuera la intención original de quienes re­dactaron la frase (acerca de lo cual hay algún desacuerdo), ha llegado a significar que el programa deberá ser dirigido, en grado considerable, por los pobres y no sólo para los pobres.

En la educación pública, la nueva corriente quedó ejemplificada por hechos recientes ocurridos en la ciudad de Nueva York. Durante el año de 1967, las demandas de descentralización del sistema escolar munici­pal pronto cobraron gran fuerza: los jefes de las legislaturas del Estado la apoyaron. Tres informes públicos por separado la recomendaron en los términos más enérgicos imaginables. El alcalde apoyó en forma inequívoca este principio. Sin embargo, al año siguiente, al introducirse propuestas concretas en la legislatura, la vehemente oposición del sin dicato de maestros, de la asociación de administradores de escuelas y de la Junta Urbana de Educación provocó modificaciones a muchas de las cláusulas, que sus adversarios consideraron inaceptables. La medida finalmente aplicada surgió mucho más débil que en los planes propuestos por los partidarios de la descentralización, pero constituyó un paso importante en esa dirección; el avance hacia la descentralización y el control de las escuelas por sus vecindarios se hizo más lento, pero no fue contenido, y la resistencia, aunque resuelta y enérgica, pareció destinada a ceder en todo un vasto frente. El escándalo no se ha limitado a la guerra contra la pobreza ni a la educación. Continuó en la cuestión de vivienda pública, cuando el Se­cretario de Vivienda y Desarrollo Urbano dio a conocer un programa destinado a modernizar las obras de bajo alquiler que incluían mayor participación de los inquilinos .8 En una reunión del Instituto Estadunidense de Planificadores, un grupo disidente, que se llamaba Planifi­cadores por la Igualdad de Oportunidades, exigió un lugar más prominente pára los pobres en la planificación de las ciudades, y exhortó a sus miembros a dedicarse a una "planificación favorable", lo que significa asesoramiento experto a las asociaciones de vecinos que estén inconfor­mes con los planes oficiales de renovación de sus respectivas zonas.

Recientemente, la ciudad de Nueva York empezó a experimentar un proceso de "afiliación" de sus hospitales públicos a hospitales volunta­rios que serían los encargados de su administración: este plan, como puede suponerse, incluiría juntas de ciudadanos que representaran á la comunidad atendida por cada institución, y su Departamento de Policía está cooperando con patrullas de seguridad comunitarias experimenta les, de jóvenes reclutados en el lugar. De manera similar, un consejo de vecinos de Washington, D. C., "pidió mayor control de los ciudadanos sobre la policía, ya fuera en forma de ayudantes policiacos locales o de revitalización de la fuerza policiaca auxiliar utilizada aquí en la segunda Guerra Mundial". La Asamblea Estadunidense, al evaluar el papel de la ley en una sociedad cambiante, pidió la creación de "rápidos proce­dimientos a nivel de vecindario [...] para zanjar conflictos por tran­sacciones sencillas" .9 Como respuesta a la Campaña de los Pobres en Washington, "cinco dependencias —Salud, Educación y Bienestar, Agri­cultura, Trabajo, Vivienda y Desarrollo Urbano, y la Oficina de Opor­tunidades Económicas— dijeron que revisarían sus planes para que los propios pobres participaran en las decisiones locales que afectaran los programas de asistencia, alimentos, empleo, alojamiento y otros programas contra la pobreza" .10

El movimiento no se limitó a las dependencias públicas; llegó a los colegios y universidades, donde los estudiantes, a menudo por medio de la acción directa, habían sostenido su derecho de participar en el establecimiento de políticas de estas instituciones; según se dijo, un activista llegó hasta a predecir que las universidades estadunidenses pronto se asemejarían a las instituciones latinoamericanas, donde los estudiantes contratan y despiden a profesores y determinan el progra­ma escolar. Hace poco, un sociólogo sugirió que se establecieran canales de televisión de circuito cerrado, en que los televidentes del barrio pudieran controlar la programación.11 En la arquidiócesis católica de Nue­va York, un comité de sacerdotes presentó una petición al arzobispo designado, en la que entre otras cosas se solicitaba tener voz en la selec­ción de obispos auxiliares y otros altos dignatarios, así como el establecimiento de un Consejo Pastoral integrado por sacerdotes, monjas y laicos, al que se consultaría de antemano sobre los programas y presu­puestos proyectados; el arzobispo accedió parcialmente a esta petición, al tomar posesión de su cargo. Después, algunos sacerdotes formaron una organización nacional, la Federación Nacional de Consejos de Sa­cerdotes, para tratar de obtener mayor voz en los asuntos de la Iglesia, En Washington, D. C., se suspendieron las clases de las preparatorias ante la amenaza de un boicoteo de los estudiantes que exigían "auténtica voz sobre lo que ocurre dentro de la escuela".

Pero es en la esfera gubernamental donde esta tendencia ha estado conquistando mayor apoyo. De hecho, se ha atacado a algunas de nuestras formas generales de gobierno, así como dependencias especificas. El presidente de la Asociación Estadunidense de Ciencias Políticas, por ejemplo, en su discurso de 1967,12 planteó preguntas sobre la compati­bilidad de las grandes unidades de gobierno —nacionales, estatales y urbanas— con los principios de la democracia. Buscando una unidad lo bastante grande para evitar la trivialidad y, sin embargo, "lo bastante pequeña para que los ciudadanos puedan participar extensamente", sugirió que los límites para el tamaño óptimo para gobiernos democrá­ticos de las ciudades estarían entre 50 000 y 200 000. Además, llegó a la conclusión de que hasta en entidades de este tamaño "la participación se ha reducido, casi para todos, tan sólo a votar en las elecciones", y por tanto recomendó que se experimentara para descentralizar aún más el poder y la autoridad con el fin de descubrir "unidades más pequeñas [que fueran viables] dentro de las cuales los ciudadanos, de cuando en cuando, puedan formular y expresar sus deseos, consultar a fun­cionarios y, en algunos casos, participar aún más plenamente en las decisiones".

De manera similar, la Comisión Asesora sobre Relaciones Interguber­namentales en Washington estaba recomendando casi al mismo tiempo, que "la'iniciativa y el respeto propio de los vecindarios podrían verse estimulados autorizando a condados y grandes ciudades a establecer e incluso abolir según su propia discrecionalidad, subunidades de vecin­dario investidas con poderes limitados de fijar impuestos y de autogo­bierno local".13 En Ithaca, N. Y., la Oficina de Recursos y Desarrollo Regionales llegó a la conclusión de que los mayores centros metropoli­tanos se debían descentralizar porque habían llegado a un punto en que era "casi imposible hacer frente a problemas humanos en escala huma­na", y pidió que se estudiaran estrategias para un uso más eficiente de las ciudades entre 50 000 y 500 000 residentes —propuestas que obtuvie­ron elogios editoriales de The Washington Post.14

Daniel P. Moynihan, liberal declarado, advirtió en una reunión de los Estadunidenses por la Acción Democrática que "los liberales deben olvidar la idea de que la nación, especialmente las ciudades de la nación, pueden ser dirigidas desde las dependencias de Washingtori'.15 El se­nador Robert F. Kennedy, haciendo campaña por la candidatura presi­dencial de los demócratas en Los Angeles, prometió a su público una revolución en la distribución del poder político que, entre otras cosas, reduciría la autoridad de la burocracia federal de Washington. Dijo Kennedy: "Quiero que sea el pueblo de Watts, quien decida el control de su destino, y no los que estamos en Washington".16 De manera similar, Richard M. Nixon pidió al gobierno federal abandonar algunos de sus poderes, y dejarlos en manos de gobiernos estatales y locales, asociacio­nes voluntarias y particulares, cuando dijo: "una de las razones de que la gente esté gritando hoy con tanta fuerza es que el poder está muy lejos de ellos", y que ese poder se les debía acercar, en lugar de ejercerse desde centros remotos. En aspectos importantes, el plan HellerPechman se basa parcialmente en la premisa de que los excedentes federales deben compartirse con estados y ciudades en tiempos de paz, porque las uni­dades más pequeñas de gobierno pueden gastarlos con mayor eficiencia que Washington directamente.17

En suma, la descentralización del gobierno está flotando en el aire por todas partes.18 Aunque a veces es defendida por motivos de eficiencia, más a menudo es justificada con el principio de la auténtica participa­ción popular en el gobierno. Los reformadores de generaciones anterio­res lograron elevar el nivel de experiencia y profesionalismo de las bu­rocracias y, en menor grado, mejorar la capacidad de los principales ejecutivos para controlar los brazos administrativos del gobierno. Aho­ra, todos están prestando atención de nuevo a la representatividad, y tratando de elevarla para que ocupe un lugar más importante en el plano gubernamental de las cosas.

LA CONTINUA BÚSQUEDA DE LIDERAZGO

Las burocracias públicas se ven bajo el fuego de quienes las critican no sólo desde fuera de la maquinaria del gobierno, sino también desde dentro. Jefes ejecutivos que en un tiempo defendieron medidas destinadas a aislar a las burocracias contra la política partidista, como pasos destinados a aumentar su propio dominio sobre las dependencias ad­ministrativas, descubrieron que estas medidas no volvían a las depen­dencias más sensibles a la dirección del ejecutivo; antes bien, aumentaron la independencia de ellas. Y a su vez, la independencia dificulta que los ejecutivos logren la adopción entusiasta de nuevos enfoques a los problemas sociales; el dinero asignado a los nuevos programas admi­nistrados por dependencias establecidas se usó más frecuentemente para la intensificación de los modos tradicionales de operar que para explorar desviaciones creativas de pautas ya familiares. Además, dio por resultado enormes problemas de coordinación de esfuerzos, y hasta la disipación de energías en rivalidades entre oficinas. Por consiguiente, así como ciertas partes del público se escandalizaron por la supuesta sordera de la administración a sus demandas, también los jefes del Eje­cutivo se han preocupado cada vez más por la falta de respuesta de las dependencias a su propio liderazgo.

Por consiguiente, debemos esperar nuevas oleadas de propuestas de reorganización administrativa. Uno de los principales impulsos del mo­vimiento, como en el pasado, estará en favor de racionalizar, ensanchar y fortalecer el personal de las oficinas ejecutivas de los jefes de las uni­dades gubernamentales en todos los niveles, y de formar el personal de los administradores, que informan directamente a los jefes. Cada vez más, los principales ejecutivos buscarán nuevos recursos para coordinar las decisiones de política, formular programas nuevos que hagan frente a los problemas que van surgiendo, y mantener el impulso de las inno­vaciones adoptadas.19 Se rediseñarán las oficinas ejecutivas; por ejem­plo, la Oficina de Presupuesto sólo recientemente pasó por una impor­tante reorganización.20 Se emplearán nuevas energías en la exploración de "superdepartamentos", con el Departamento de Defensa como pro­totipo; por ejemplo, el alcalde Lindsay ha gastado mucho capital político en introducir este concepto en el gobierno de la ciudad de Nueva York. Los sistemas de programación-planificación-presupuesto seguirán di­fundiéndose.21 Habrá nuevos libros que llamen la atención hacia la re­lativa impotencia de nuestros más altos ejecutivos públicos.22

Otra corriente de recomendaciones exigirá fortalecer la jefatura eje­cutiva por medio de lo que sus partidarios llamarán "descentrali­zación", pero que en realidad podrá denominarse mejor organización por áreas, en contraste con la actual organización casi exclusiva por departamentos y oficinas funcionales.23 Su justificación estará planteada en términos de eficiencia: la necesidad de acelerar las decisiones en el campo, sin remitirse a los altos mandos y sin perder la coordinación entre el personal de campo en las diversas oficinas. Sin embargo, las consecuencias llegarán más lejos, porque los funcionarios de áreas en el campo habrán dado a los altos ejecutivos líneas de comunicación y de control alternativo a los canales funcionales existentes, con lo cual en realidad se fortalecerá la autoridad central. En el nivel federal, esto significará intentos renovados por colocar a representantes regionales mucho más fuertes de los jefes de los departamentos de gabinete, de los que hemos tenido en el pasado. También significará la intensificación de esfuerzos por establecer representantes presidenciales regionales en el campo.24 De manera similar, podemos prever que los gobernadores y sus jefes de departamento seguirán las mismas estrategias respecto a ciertas regiones dentro de los estados. En el nivel local, el alcalde Lindsay ya ha intentado —con muy limitado éxito— obtener la aprobación de los "pequeños ayuntamientos" por todo Nueva York. Es claro que las versiones estadunidenses del prefecto europeo aún están por hacer su aparición.

En resumen, la insatisfacción contra las burocracias públicas dará armas a los defensores de la jefatura ejecutiva, así como a los partidarios de una mayor representación de los consumidores de los servicios pú­blicos. Las burocracias se verán presionadas tanto desde arriba como desde abajo.

CONFLICTO Y COALICIÓN

Las fuentes de conflicto

Hace ya tiempo se reconoció que gran parte de la política pública es forjada en buena medida por conjuntos de oficinas, sus clientelas orga­nizadas y comités legislativos y legisladores especializados en cada fun­ción pública:25 salubridad, educación, bienestar, etc. Los argumentos en favor de fortalecer a los jefes ejecutivos y a sus jefes de departamento contra esos grupos se basan principalmente en la necesidad de compen­sar la fragmentación del gobierno que se produce como resultado, por medio de la introducción de una dirección central suficiente para unifi­car las medidas políticas y la administración de estos centros de poder separados. Los argumentos en pro de los nuevos modos de participa­ción del público en estos centros se basan en la convicción de que inte­reses hasta hoy excluidos y desorganizados tienen poco qué decir acerca de decisiones que los afectan profundamente. Pero es muy improbable que quienes ya ocupan puestos clave en cada centro de decisiones reci­ban bien argumentos de uno u otro tipo.

Se resistirán, no sólo por celos abstractos de su poder o por terca renuencia a compartir su influencia con otros; aun que, sin duda, estos motivos no estarán ausentes. Se opondrán porque, además, las reformas propuestas amenazan los mismos valores que las disposiciones actuales protegen. Los jefes de oficinas y las burocracias organizadas consideran la intervención de ejecutivos politicos como la intrusión de la política partidista en ámbitos de los que la doctrina sostiene desde hace muchos años que debiera ser excluida. Ven un peligro a la competencia tan minuciosa y laboriosamente alimentada contra la deformación política ola extinción. De manera similar, abrir el sistema a los inexpertos miem­bros de comunidades locales parece una negación de la capacidad de experto reconocida al especialista. Los legisladores consideran que el hecho de que funcionarios regionales fuertes respondan ante los jefes ejecutivos y sus gabinetes es un intento de los ejecutivos por invadir distritos legislativos y usurpar la función representativa de los organismos legislativos. De manera similar, el control local de los programas administrativos podría debilitar la base representativa de las instituciones legislativas; acontecimiento que los hombres de buena voluntad deberán temer por idénticas razones, de espíritu cívico.

De este modo, los paladines del liderazgo ejecutivo y los profetas de la representatividad extendida tienen que superar muchos obstáculos antes de llegar a sus metas respectivas. Por ejemplo, el Congreso se ha mostrado muy cauteloso ante las recomendaciones presidenciales de asignar más fondos y personal a los jefes de departamentos de gabinete, y siempre ha visto con desconfianza una innovación tan relativamente inocua, como las oficinas de campo para la Oficina de Presupuesto.26 La Oficina de Oportunidades Económicas, en la Oficina Ejecutiva del Pre­sidente, ha operado principalmente por medio de oficinas establecidas y ha practicado la administración independiente sólo en formas limitadas; gradualmente, por medio de la delegación, ha ido cediendo su control de programas a las oficinas, y el futuro de incluso los pocos programas que administra directamente, parece incierto. Además, su programa de acción comunitaria causó malestar entre congresistas y ejecutivos locales a quienes esas dependencias les parecieron trampoli­nes para sus rivales políticos; por consiguiente, la legislación de 1967 permitió que los gobiernos locales tuvieran más control sobre las depen­dencias. En la ciudad de Nueva York, los "pequeños ayuntamientos" del alcalde, que éste presentó como recurso para unir al pueblo y a su gobierno, fueron derrotados en toda la línea por un Consejo Urbano (dominado por el partido opuesto), que denunció el plan como estrate­gia para establecer clubes políticos por toda la ciudad a expensas del público.27 Y cuando apareció el plan para la descentralización de las escuelas, el mayor sindicato de maestros y la Junta de Educación —que hacía poco habían sostenido serias diferencias en las disputas laborales— adoptaron una posición igualmente firme contra él. En los experi­mentos, patrocinados por la Junta, de control comunitario de las escue­las en Harlem y Brooklyn, los dirigentes de la comunidad y el jefe del mismo sindicato de maestros entablaron enconadas batallas entre sí. Los reformadores no la están pasando bien.

Una coalición de ejecutivos

Para favorecer su causa, podría pensarse que los abrumados ejecutivos en jefe de todos los niveles, que sufrían frustraciones similares, pudieran hacer causa común entre sí. De este modo, el presidente bien puede encontrar estratégicamente conveniente cerrar filas con los gobernadores y alcaldes de las grandes ciudades, mucho más que antes. Al Con­greso podría serle más incómodo oponerse a las demandas presidenciales por la creación de poderosos representantes de campo, con jurisdic­ción sobre el personal de campo si los funcionarios estatales y locales en sus propias áreas apoyan las demandas, que si sólo el presidente las presenta. Y estos funcionarios estatales y oficiales pueden mostrarse muy favorables a ese tipo de asociación, porque la fragmentación del sistema es tan preocupante para ellos como para el propio presidente.

Las quejas de gobernadores y alcaldes de grandes ciudades tienen tres causas. Primera, los procedimientos en muchos programas intergu­bernamentales son irritantemente lentos; a menudo se necesitan meses —de hecho, a veces más de un año— para llegar a decisiones sobre proyectos y finanzas de dependencias federales, en parte porque mu­chos asuntos se tienen que enviar a Washington para su aprobación.28 Desde luego, los ejecutivos estatales y municipales no tienen ningún deseo de acelerar las decisiones negativas a sus peticiones, pero las decisiones pendientes son todavía peores; no pueden ni planear progra­mas ni tratar de hacer que se reviertan las decisiones. Sólo pueden espe­rar, mientras en sus jurisdicciones se forman presiones peligrosas, y redes enteras de programas interrelacionados se tienen que hacer más lentas o parar por completo.

En segundo lugar, los procedimientos son, con frecuencia, laberínti­cos y mal coordinados,29 de modo que se necesitan especialistas para seguir la pista de fechas finales, llenar solicitudes de renovación de subsidios, cumplir con todos los requisitos contables, desenredar sub­sidios separados en proyectos individuales, y explicar las variaciones de las asignaciones presupuestales (como las diferencias en las asigna­ciones para reubicar empresas o individuos por la construcción de una carretera, por una parte, y para renovación urbana, por la otra) que desconciertan y enfurecen al público. Todos estos intrincados trámites casi paralizan la acción en el nivel popular, y desvían una mano de obra muy necesaria de operaciones de programas sustantivos, a la simple rutina administrativa.

En tercer lugar, los subsidios federales con propósitos muy específi­cos favorecen una tendencia a lo que la Comisión sobre Relaciones In­tergubernamentales de 1955 llamó "un gobierno propio más o menos independiente", de parte de los especialistas funcionales en todos los niveles de gobierno, que sólo nominalmente están bajo el control de sus respectivos jefes ejecutivos 30 De hecho, éstos al parecer se ven reducidos en muchos casos a una ratificación virtualmente ceremonial de las dis­posiciones gubernamentales elaboradas por dichos especialistas, y a la más superficial supervisión de la administración de estas disposiciones.

Por ello, los gobernadores y alcaldes de las grandes ciudades tienen razón al aplaudir la introducción de funcionarios regionales federales investidos con autoridad para racionalizar las acciones del personal federal de campo en las oficinas. Por razones propias, bien podrían encontrar que el patrón de organización "prefectorial" (el cual, como hemos visto, se insinuará por sí mismo cada vez con mayor insistencia al presidente) coincide con sus propias preferencias.

Esta congruencia de los intereses del presidente, gobernadores y al­caldes no es enteramente especulativa; ya aparecieron indicaciones de ella. Por ejemplo, a finales de 1966, Johnson envió a buen número de sus más altos funcionarios un memorándum,31 en el cual ordenaba que los programas de ayuda federal "fuesen elaborados y planeados con espí­ritu de cooperación con los funcionarios principales de los gobiernos de los estados, condados y localidades que son responsables ante los ciu­dadanos. En el mayor grado que sea factible, deseo que se haga lo nece­sario para dar a los representantes de los jefes ejecutivos del estado y los gobiernos locales la oportunidad de ser asesores y consultores en el desarrollo y ejecución de los programas que afectan directamente la dirección de los asuntos estatales y locales". Pocos meses después, cum­pliendo con el memorándum del presidente, la Oficina de Presupuesto emitió una circular32 en que detallaba los procedimientos de consulta e identificaba como una de las medidas políticas centrales el requisito de, que "el papel coordinador central de los jefes de los gobiernos estatales. y locales, incluyendo su función de iniciar y crear programas estatales y locales, fuera fortalecido y apoyado". Mientras tanto, el exgobernador de Florida, Farris Bryant, director de la Oficina de Planeación de Emer­gencia en la Oficina Ejecutiva del Presidente, encabezaba grupos de funcionarios federales que se dirigían a 40 capitales estatales para sos­tener reuniones con los gobernadores y otros administradores de dichas entidades.33 El vicepresidente Humphrey conducía un programa de' visitas y reuniones con alcaldes, funcionarios de condado y otros ejecu­tivos locales» y el presidente formulaba y anunciaba un plan para asig­nar a cada miembro de su gabinete la responsabilidad de establece? vínculos con cuatro o cinco estados, "con instrucciones de mantener contacto personal entre los gobernadores y la Casa Blanca".35 Y a comienzos de 1968, la Comisión Asesora sobre relaciones interguberna­mentales recomendó que:

La coordinación de programas de subsidios federales que estaban siendo administrados por diversos departamentos y agencias federales fuese fortalecida por medio de la Oficina Ejecutiva del Presidente.

La autoridad de revisar y aprobar planes creados como condición para otorgar los subsidios del tipo fórmula federal a los gobiernos estatales y locales se descentralizara en oficinas regionales federales, y se redujeran las grandes variaciones que había en los límites de las regiones administrativas federales.36

Ya está tomando forma una alianza de los ejecutivos públicos más importantes.

Confluencia del liderazgo y la represen tatividad

Al mismo tiempo, los grupos que pedían el control local de los progra­mas administrativos, al enfrentarse a la desconfianza y el resentimiento de las burocracias y de sus aliados legislativos y grupos de interés, probablemente descubran que los jefes ejecutivos los escucharán con la mayor simpatía, en especial los alcaldes de grandes ciudades. Pues esos grupos pueden dar al Ejecutivo los contrapesos a las burocracias: cons­tituyen otro canal de información acerca del desempeño administrativo, con lo cual reducen su dependencia de las burocracias, por una parte, y de los medios informativos (con su tendencia al sensacionalismo), por la otra. Los grupos son un cuerpo de votantes que se puede movilizar para ayudar a ejercer presión sobre las burocracias renuentes a obedecer al liderazgo ejecutivo. Ofrecen un canal directo a las localidades, desde las mansiones del ejecutivo. Pueden servir como núcleos de organiza­ciones de campaña discretas y orientadas hacia el Ejecutivo. Los jefes ejecutivos tal vez no podrían crear los grupos si se propusieran hacerlo deliberadamente, pero sería sorprendente que no percibieran finalmente las ventajas de colaborar con ellos, ahora que toda una variedad de quejas ha hecho que estos grupos surjan de manera espontánea.

Su relación será difícil, de mutua desconfianza. A las asociaciones de vecindario y comunidad les resultará desconcertante la paradoja de recurrir a unos remotos jefes del ejecutivo, en busca de control local. A los jefes del ejecutivo, el riesgo de abrir una caja de Pandora que libera fuerzas desintegradoras incontenibles les hará pensar mucho. Y sin em­bargo, cada uno puede ganar tanto de una alianza con el otro, que es difícil evitar la idea de que su atractivo será mayor que las angustias. No pretendo llegar a la conclusión de que la alianza será formal o estructu­rada. Sólo quiero sugerir que cada bando recurrirá al otro conforme surjan ocasiones apropiadas, y que las ocasiones surgirán con creciente frecuencia en los años venideros. De este modo, las nuevas voces de los representantes y las voces más familiares de la jefatura ejecutiva se uni­rán en un desafío común a quienes hablan en pro de una competencia neutral y de más antiguas instituciones de representación.

LA FASE SIGUIENTE DEL CICLO

Por todo ello, parece razonable prever que ocurrirá en realidad una "descentralización" de dos tipos. Se harán concesiones a las demandas de mayor influencia local sobre los programas públicos, y se avanzará un poco hacia el establecimiento d'e funcionarios territoriales, con una autoridad al menos limitada sobre el personal de campo de las oficinas funcionales.

No pasará mucho tiempo antes de que se haga sentir el precio de estos cambios. La descentralización pronto irá seguida de disparidades en la práctica entre numerosas unidades pequeñas, causadas por diferen­cias de recursos humanos y financieros, que a su vez generarán demandas de intervención central para restaurar la igualdad, el equilibrio y una acción concertada; en otras palabras, se reafirmarán los factores subya­centes en el movimiento hacia las unidades metropolitanas de gobierno y hacia los subsidios federales condicionados. La descentralización será un obstáculo en el camino hacia otros objetivos, como la integración en las escuelas (de modo similar a las doctrinas de los "derechos de los estados" en otros tiempos). Dará lugar a una competencia entre las unidades que será desastrosa para muchas de ellas, las cuales afrontarán más dificultades para atraer talento y dinero que otras que comiencen desde una posición más ventajosa. En algunas unidades, las facciones más fuertes acaso logren imponer un nuevo sistema de "botín", redu­ciendo así la calidad de algunos servicios vitales. La descentralización de la administración pública no necesariamente irá acompañada de la descentralización de las otras instituciones con las que tratan unidades públicas, como los sindicatos de empleados del sector, de modo que las unidades locales pueden encontrarse en grave desventaja en las negocia­ciones y ser incapaces de resistir las presiones de ciertos intereses espe­ciales. Las economías de escala, que se reconoce se exageran con mucha frecuencia y sin embargo existen, y la multiplicación de costos super­fluos en las unidades locales desviará algunos recursos de programas sustantivos a simple mantenimiento administrativo. Al principio todos los interesados en la representatividad considerarán que vale la pena pagar todos estos costos pero, con el tiempo, la acumulación de todas esas quejas provocará un clamor por la unificación y la consolidación.37

De manera similar, los funcionarios de área que informen directamente a los jefes ejecutivos pronto desarrollarán bases autónomas de poder político en las regiones a las que hayan sido asignados. La rotación rápida de un área a otra ayudará a reducir su independencia, pero el ritmo de rotación se hará más lento porque cada nueva designación impondrá un periodo de familiarización con el nuevo territorio, durante el cual las acciones y decisiones quedarán pendientes, y porque los intereses locales, habiendo establecido relaciones relativamente esta­bles con sus funcionarios regionales, protestarán y se opondrán a las frecuentes transferencias. Conforme los funcionarios regionales parti­cipen más en complejos regionales se volverán, cada vez en mayor me­dida, embajadores de las regiones ante los jefes ejecutivos, y no de los hombres de los ejecutivos en las regiones.38 Las diferencias y la competencia regionales se volverán causa de irritación y controversia. Ade­más, los puestos regionales pueden convertirse en convenientes y efica­ces trampolines hacia los cargos de elección popular. Al principio, estos peligros parecerán remotos y, por ello, menos importantes que las ga­nancias inmediatas, pero es probable que el tiempo invierta la situación.

Así, la oleada de reformas, después de la que hoy se está efectuando, se unirá bajo una consigna de días pasados: sacar la administración de la política, y la política de la administración. Los desencantados par­tidarios del actual movimiento en favor de la representatividad, des­pués de haberse anotado algunos puntos, aceptarán los esfuerzos de una nueva generación de idealistas por elevar la calidad, la congruencia, la imparcialidad, la moral y la devoción al deber de los burócratas, forta­leciendo y ensanchando el control y la supervisión centrales. Los jefes jecutivos, impacientes por recuperar el mando de las fuerzas adminis­trativas en el campo en cada una de sus regiones, redescubrirán las virtudes de una fuerte dirección central de esas fuerzas por depen­dencias administrativas funcionales, cuyos jefes se identificarán con los ejecutivos 39 y cuyas normas serán aplicadas por todas partes. Desde arriba y desde abajo, para escapar de las distorsiones de propósitos causadas por la vigorosa política sectaria de localidades y regiones (tal como antes trataron de liberarse de las presiones de facciones egoístas en la política de los distritos estatales y congresionales), los apóstoles del buen gobierno volverán a aislar a las burocracias contra ese calor políti­co. Volverán a elogiarse la neutralidad e independencia del servicio civil.

No se debe inferir que el proceso es inútil porque la sucesión de, valores sea repetitiva. Las ruedas que giran sobre sus propios ejes sí, avanzan. Cada vez que se restaura el equilibrio entre los valores, sólo para requerir alguna nueva restauración, se llega a algún nuevo acomo ­do entre los miles de intereses que hay en la sociedad.

Hoy es imposible profetizar con precisión qué forma tomará, en los años venideros, el ulterior resurgimiento de una competencia neutral. Pero si es válido ese ciclo de valores que hemos planteado como hipóte­ sis, entonces, por extraño que pueda parecer a esta generación de refor ­madores, los innovadores de mañana defenderán muchas de las insti­tuciones mismas (transformadas en el curso de las actuales controver­sias) que hoy están siendo atacadas. Y algún tomo olvidado y algún oscuro artículo sobre administración pública, que han estado cubrién­dose de polvo en estantes remotos y en expedientes no abiertos, resuci­tarán y serán elogiados por su clarividencia sólo para volver a caer en un limbo temporal cuando otra vuelta de la rueda termine su breve momento de relevancia rediviva.