¿SON FUNDAMENTALMENTE SIMILARES
EN TODOS LOS ASPECTOS NO IMPORTANTES?

Mi subtítulo plantea como pregunta la muy citada "ley" de Wallace Sayre. Sayre había pasado algunos años en Ithaca, ayudando a planear la nueva Escuela de Administración de Empresas y Administración Pública, de Cornell. Se fue a Columbia con este aforismo: la gestión publica y privada fundamentalmente similares en todos los as­pectos no importantes.

Basó su conclusión en años de observación personal de los gobiernos, un buen oído hacia lo que sus colegas de Cornell (y antes, en la OPA) decían acerca de las empresas, y una minuciosa revisión de la bibliografía y de los datos en que se comparaban las gestiones pública y privada. Sobre esta última, virtualmente no había ninguno. Por tanto, la provocativa "ley" de Sayre fue, en realidad, una invitación abierta a investigar.

Por desgracia, en los cincuenta años transcurridos desde la afirma­ción de Sayre, poco ha mejorado la base de datos para comparar siste­máticamente las gestiones pública y privada. Por tanto, cuando Scotty Campbell me llamó hace seis semanas para informarme que yo debía hacer algunas observaciones en esta conferencia, convinimos en que realmente aceptaría la invitación de Sayre para especular sobre similitu­des y diferencias entre ambas gestiones en formas que sugirieran opor­tunidades significativas para la investigación sistemática.

Repito: este ensayo no es un informe de un importante proyecto de investigación de estudio sistemático. Más bien es la respuesta a una petición de un breve sumario de reflexiones del decano de una escuela de gobierno, que ahora pasa su tiempo dedicado a una forma de gestión pública: la gestión de lo que Jim March ha llamado una ^"anarquía orga­nizada", en lugar de pensar, y mucho menos de escribir. Además, esta especulación parecerá reflejar una suposición característica de Harvard según la cual Cambridge es el mundo o es una muestra adecuada de él. Digo "parece" ya que, como originario de Carolina del Norte, estoy consciente de este provincianismo. Sin embargo, he llegado a la conclu­sión de que los propósitos de esta conferencia resultarán mejor atendi­dos si ofrezco una perspectiva deliberadamente provinciana sobre estas cosas, y con ello presento un blanco claro para que otros disparen contra él. Por último, debo reconocer que este ensayo aprovecha libremente una continua discusión entre mis colegas de Harvard acerca del desarrollo del campo de la gestión pública, especialmente a Joe Bower, Hale Champion, Gordon Chase, Charles Christenson, Richard Darman, John Dunlop, Phil Heymann, Larry Lynn, Mark Moore, Dick Neustadt, Roger Porter y Don Price. Puesto que mis colegas no han tenido el beneficio de comentar esta presentación, yo sospecho que he puesto algunos puntos mal o fuera de contexto, o sin la sutileza o la correción apropiadas. Por tanto, asumo plena responsabilidad por las palabras que siguen.

Este ensayo está organizado como sigue:

*     La sección 1 se dedica a la pregunta: ¿qué es gestión pública?

*     La sección 2 se centra en las similitudes: ¿dónde son básicamente iguales ambas gestiones?

*     La sección 3 se consagra a las diferencias: ¿dónde difieren la gestión pública y privada?

*     La sección 4 plantea la pregunta en forma más operativa: ¿cómo son similares y diferentes los empleos y responsabilidades de dos gestores específicos, uno público y otro privado?

*     La sección 5 intenta derivar de este análisis sugerencias acerca de prometedoras direcciones de investigación y luego esboza una agenda y estrategia de investigación, para desarrollar el conocimiento e instrucción sobre la gestión pública.

SECCIÓN 1. PRECISANDO LA PREGUNTA:
¿QUÉ ES GESTIÓN PÚBLICA?

¿Qué significa el término "gestión", tal como aparece en la Oficina de Gestión y Presupuesto, o bien, Oficina de Gestión de Personal? ¿Es el concepto de "gestión" diferente, más extenso o más estrecho que el de "administración"? ¿Debemos distinguir gestión, jefatura, espíritu de em­presa, administración, elaboración de políticas?

¿Quiénes son "gestores públicos"? ¿Los alcaldes, gobernadores y pre­sidentes? ¿Los gestores urbanos, secretarios y comisionados? ¿Los jefes de oficina? ¿Los directores de oficina? ¿Los legisladores? ¿Los jueces?

Recientes estudios de OPM y OMB arrojan cierta luz sobre estas pregun­tas. El importante estudio de OPM sobre "el actual estado de la investi­gación de la gestión pública", completado en mayo de 1978 por Selma Mushkin, del Laboratorio de Servicios Públicos de Georgetown, empie­za con esta pregunta. El informe de Mushkin observa la definición de "gestión pública" empleada por el Comité de Estudio Interdependen­cias sobre Ayuda a la Gestión Pública, en su informe de 1975 a la OMB. Este estudio identificaba los siguientes elementos centrales:

1)   Gestión de la política

Identificación de necesidades, análisis de opciones, selección de programas y asignación de recursos sobre una base jurisdiccional amplia.

2)   Gestión de recursos

Establecimiento de sistemas básicos de apoyo administrativo, como de presupuesto, gestión financiera, procuración y abastecimiento y gestión de personal.

3)   Gestión de programas

Aplicación de políticas de operación diaria de dependencias que apli­can las políticas a lo largo de líneas funcionales (educación, aplicación de la ley, etcétera).

El informe de Mushkin rechaza esta definición, en favor de "otra lista de elementos de gestión pública". Estos elementos son:

*        Gestión de personal (aparte de planeación de la fuerza de trabajo y relaciones colectivas de negociación y gestión laboral)

*        Planificación de la fuerza de trabajo

*        Relaciones colectivas de negociación y gestión laboral

*        Medición de la productividad y desempeño

*        Organización/reorganización

*        Gestión financiera (incluye la gestión de relaciones interguberna­mentales)

*        Investigación de la evaluación, y auditoría de programas y gestión.³

Estos enredos terminológicos obstaculizan seriamente el desarrollo de la gestión pública como campo de conocimiento. En nuestros esfuer­zos por analizar el programa de estudios sobre gestión pública de Har­vard, me llamó la atención cómo diferentes personas aplicaban esos términos, con cuánta vehemencia muchas personas se pronunciaban ante alguna distinción que creían que se caracterizaba por una diferencia entre un término y otro y, por consiguiente, la gran barrera que la termi­nología constituye para toda discusión convergente. Estos obstáculos verbales virtualmente anulan una conversación que sea a la vez breve y constructiva entre personas que no han desarrollado un lenguaje co­mún, o una comprensión mutua del empleo que el otro hace de los términos. (Dejo al lector suponer lo que esto puede significar para esta misma conferencia.)

Este enredo terminológico refleja una confusión conceptual de más peso. No existe un marco general que ponga orden en este dominio. En un esfuerzo por captar los fenómenos —la confusión floreciente y re­zumbante de personas desempeñando tareas que producen resultados—, tanto los practicantes como los observadores se han empeñado en encontrar distinciones que les faciliten el trabajo. Los intentos hechos en los primeros decenios de este siglo de trazar una línea clara entre ^"políticas" y ^"administración", como esfuerzos más recientes por esta­blecer una división similar entre "elaboración de políticas" e "implanta­ción", reflejan la búsqueda común de una simplificación que nos permi­ta poner de un lado las cuestiones de política, preñadas de valor (quién recibe qué, cuándo y cómo), y el enfoque en la cuestión más limitada de cómo desempeñar con más eficiencia las tareas .⁴ Pero, ¿puede realmente alguien negar que el "cómo" afecta considerablemente el "quién", el "qué" y el "cuándo"?

Las categorías básicas que prevalecen hoy en los análisis de la gestión pública —estrategia, gestión de personal, gestión financiera y control—se derivan, en su mayor parte, de un contexto de negocios en que los ejecutivos gestionan las jerarquías. No está claro cómo se ajustan esos conceptos a los problemas a que se enfrentan los gestores públicos.

Por último, no existen datos claros sobre lo que hacen los gestores públicos. En cambio, la bibliografía académica, tal como está, consiste casi enteramente de especulaciones unidas a fragmentos y testimonios sueltos acerca de la cola o de la trompa, o de otra manifestación del proverbial elefante.⁵ En contraste con los —literalmente— miles de ca­sos en que se describen los problemas a que se enfrentan los gestores privados y su práctica al resolver estos problemas, apenas comienza a emprender la investigación de casos desde la perspectiva del gestor público .⁶ Mi compañero en este panel Dwight Waldo explicará por qué el campo de la administración pública ha producido tan pocos datos acerca de la gestión pública. Pero la pobreza de datos sobre los fenóme­nos detiene toda investigación empírica y sistemática de las semejanzas y diferencias que hay entre las gestiones pública y privada, abandonando el campo a una mezcla de reflexiones sobre experiencia personal y simple especulación.

Para los fines de esta presentación, seguiré a Webster y utilizaré el término "gestión" con el sentido de organización y dirección de recursos para alcanzar el resultado deseado. Me centraré en los gestores generales, es decir, en las personas encargadas de gestionar toda una organización o una subunidad multifuncional. Me interesaré en las responsabilidades del gestor general, tanto dentro de su organización al integrar las diver­sas contribuciones de subunidades especializadas de la organización para lograr resultados, como fuera de ella, al relacionar su organiza­ción y sus productos con votantes externos. Empezaré con la simplificadora suposición de que los gestores de las tradicionales organizaciones del gobierno son gestores públicos, y que los gestores de las tradiciona­les empresas privadas, son gestores privados. Para que el análisis no caiga víctima de la falacia de la abstracción mal elegida, tomaré al Direc­tor de EPA y al Ejecutivo Principal de American Motors como gestores público y privado, respectivamente. Así, se puede plantear en concreto nuestra pregunta básica: ¿en qué formas son los trabajos y las responsa­bilidades de Doug Costle, como Director de EPA, similares y diferentes de las de Roy Chapin, como Ejecutivo Principal de American Motors?

SECCIÓN 2. SIMILITUDES: ¿EN QUÉ SE PARECEN LAS GESTIONES
PÚBLICA Y PRIVADA?

En cierto nivel de abstracción, es posible identificar ,un conjuntode funciones de la gestión general. La más célebre de ese tipo de listas apareció en la clásica obra de Gulick y Urwick, Papers in the Science of Administration.⁷ Gulick resumió la labor del jefe ejecutivo en el acrórúmo POSDCORB. Las letras representan:

*     Planificar

*     Organizar

*     Integrar personal

*     Dirigir

CUADRO 1. Funciones de la gestión general                                                          Estrategia

1.   Establecimiento de objetivos y prioridades para la organización (sobre la base de previsiones del medio externo y de las capacidades de la organización).

2.   Creación de planes operativos para alcanzar estos objetivos.

Componentes internos de la gestión

3.   Organización y personal: al organizar, el gestor establece la estructura (unidades y puestos con autoridad y responsabilidades asignadas) y procedimien­tos (para coordinar actividades y emprender acciones); en cuestión de per­sonal, trata de colocar la persona adecuada en los puestos claves.^a

4.   Dirección de personal y sistema de gestión de personal: la capacidad de la organi­zación queda encarnada básicamente en sus miembros y en sus habilidades y conocimientos; el sistema de administración de personal recluta, seleccio­na, socializa, entrena, recompensa, castiga y expulsa el capital humano de la organización, que constituye la capacidad de la organización para actuar, con objeto de alcanzar sus metas y responder a direcciones específicas de la gestión.

5.   Control del desempeño: varios sistemas de información de gestión —que in­cluyen presupuestos de operación y capital, cuentas, informes y sistemas estadísticos, evaluaciones de desempeño y evaluación de productos— ayu­dan a los gestores a tomar decisiones y medir los avances hacia sus objetivos.

La gestión de públicos interesados externos

6.   Trato con unidades "externas" de la organización, sujetas a cierta autoridad común: la mayoría de los gestores generales deberán tratar con homólogos de otras unidades dentro de la organización en conjunto —arriba, lateralmente y abajo— para alcanzar los objetivos de su unidad.

7.   Trato con organizaciones independientes: dependencias de otras ramas o nive­les de gobierno, grupos de interés y empresas privadas, que pueden afec­tar en forma importante la capacidad de la organización para alcanzar sus objetivos.

8.   Trato con la prensa y el público cuya acción o aprobación o aceptación se requiere.

* Coordinar * Informar

* Presupuestar

Con diversas adiciones, enmiendas y retoques, pueden encontrarse listas similares de las funciones del gestor general en toda la bibliografía acerca de la gestión, desde Barnard hasta Drucker.⁸

Resistiré aquí a mi natural instinto académico de participar en el debate intramuros entre partidarios de diversas listas y distinciones. En cambio, me limito a presentar una lista (véase el cuadro 1) que intenta integrar las principales funciones que se han identificado para los ges­tores generales, sean públicos o privados.

Estas funciones comunes de la gestión no son aisladas y discretas sino, más bien, componentes integrales, aquí separados con fines de análisis. El carácter y la importancia relativas de las diversas funciones difieren de un momento a otro en la historia de cualquier organización, y entre una organización y otra. Pero ya sea en un medio público o privado, para el gestor general el desafío consiste en integrar todos estos elementos de tal modo que obtenga resultados.      

SECCIÓN 3. DIFERENCIAS: ¿EN QUÉ SON DIFERENTES

LAS GESTIONES PÚBLICA Y PRIVADA?

Aunque haya un nivel de generalidad en que administración es admi­nistración, sea pública o privada, funciones que llevan nombres idénti­cos, adquieren un significado un tanto distinto en el medio público y en el privado. Como lo ha hecho ver Larry Lynn, una importante prueba en el debate entre quienes subrayan las ^"similitudes" y quienes ponen de relieve las ^"diferencias", es la conclusión casi unánime de personas que han sido administradores generales, tanto en empresas privadas como en el gobierno. Considérense las reflexiones de George Shultz (antiguo director de OMB, Secretario del Trabajo, Secretario de la Tesore­ría; hoy, presidente de la Bechtel), de Donald Rumsfeld (ex congresista, director de OEO, director del Consejo del Costo de la Vida, jefe de perso­nal de la Casa Blanca, y Secretario de la Defensa; hoy, presidente de la GD Searle and Company), de Michael Blumenthal (ex presidente y prin­cipal funcionario ejecutivo de la Bendix, Secretario del Tesoro, hoy, vice­presidente de la Burrows), de Roy Ash (ex presidente de Litton Indus­tries, director de OMB, hoy, presidente de Addressograph), de Lyman Hamilton (ex jefe del presupuesto de BOB, alto comisionado de Okinawa, jefe de división del Banco Mundial, y presidente de la ITT) y de George Romney (ex presidente de American Motors, gobernador de Michigan y Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano)? Todos ellos juzgan que la gestión pública es diferente de la privada... ¡y más difícil!

Tres listas ortogonales de diferencias

Mi revisión de esos recuerdos (así como el pensamiento académico) ha identificado tres interesantes listas ortogonales, que resumen el actual estado de nuestro campo: una es obra de John Dunlop; otra es una gran revisión de la bibliografía hecha por la Public Administration Review, en la cual se comparan organizaciones públicas y privadas, y que se debe a Hal Rainey, Robert Backoff y Charles Levine; y otra es de Richard E. Neustadt, quien la preparó para el panel sobre la Gestión Presidencial de la Academia Nacional de Administración Pública.

La "comparación impresionista de la gestión gubernamental y las empresas privadas^", de John T. Dunlop, nos ofrece los siguientes con­trastes.

1. La perspectiva del tiempo

Los gestores del gobierno tienden a tener horizontes de tiempo relativamente breves, impuestos por las necesidades y el calendario políticos, mientras que los gestores privados parecen tener una perspectiva de más tiempo orientada hacia la evolución del mercado, innovaciones e inversiones tecnológicas y formación de organizaciones.

2.      Duración

La extensión de servicio de los más altos gestores de gobierno, de desig­nación política, es relativamente breve, con un promedio reciente de no más de 18 meses, para subsecretarios, mientras que los gestores privados tienen un periodo más largo, tanto en el mismo puesto como en la misma empresa. Un elemento reconocido de la gestión de empresas privadas es la responsabilidad de preparar a un sucesor o a varios po­sibles candidatos, mientras que este concepto es, en gran parte, ajeno a la gestión pública, puesto que se considera peligroso preparar a un sucesor.

3.      Medición de desempeño

Hay poco o ningún acuerdo sobre las normas y mediciones para evaluar a un gestor de gobierno, en tanto que en la empresa privada sí están bien establecidas varias pruebas de desempeño —rendimiento financiero, parte del mercado, medición de desempeño para compensaciones eje­cutivas— y a menudo se hacen explícitas para una particular posición durante un periodo próximo especificado.

4.      Limitaciones de personal

En el gobierno hay dos capas de funcionarios encargados de la gestión, que a veces son hostiles entre sí: el servicio civil (o bien, hoy, el sistema ejecutivo) y los nombramientos políticos. La sindicalización de los em­pleados de gobierno existe entre personal de nivel relativamente alto en la jerarquía, e incluye a buen número de personal de supervisión. El servicio civil, las cláusulas de los contratos colectivos y otras regulacio­nes complican el reclutamiento, la contratación, la transferencia y la disposición o despido del personal para alcanzar objetivos o preferencias empresariales. En comparación, la gestión de empresas privadas tiene considerablemente mayor margen, aun en la negociación colecti­va, en gestión en el manejo de sus subordinados. Tienen mucho mayor autoridad para dirigir a los empleados de su organización. La política y gestión del personal del gobierno se encuentran más bajo el control del alto personal (incluyendo el del servicio civil, fuera de la dependencia), en comparación con el sector privado, en que el personal está mucho más sujeto a la responsabilidad de línea.

5.   Igualdad y eficiencia

En la gestión gubernamental suele hacerse gran hincapié en la creación de condiciones de igualdad entre diferentes grupos, mientras que en la correspondiente a empresas privadas el énfasis recae en la eficiencia y el desempeño competitivo.

6.   Procesos públicos contra procesos privados

La gestión gubernamental suele estar expuesta a la vista del público y ser más abierta, mientras que la de empresas privadas es más discreta, y sus procesos más internos, menos expuestos a la vista del público.

7.   Función de la prensa y de los medios informativos

La gestión gubernamental debe enfrentarse regularmente a la prensa y otros medios informativos; sus decisiones a menudo son previstas por éstos. Las decisiones privadas aparecen menos en la prensa, y ésta ejerce mucho menor repercusión sobre la sustancia y el momento de sus deci­siones.

8.   Persuasión y dirección

En el gobierno, a menudo los empresarios tratan de mediar en las deci­siones como respuesta a numerosas presiones, y con frecuencia deben formar una coalición de grupos internos y externos para sobrevivir. En contraste, la gestión privada procede mucho más por medio de la emi­sión de directivas u órdenes de los superiores a sus subordinados, con pocos riesgos de contradicción. Los gestores gubernamentales suelen considerar que deben responder a muchos superiores, mientras que los administradores privados tienden a buscar una sola autoridad superior.

9.   Impacto legislativo y judicial

A menudo, los gestores gubernamentales se ven sometidos a un minu­cioso escrutinio por grupos supervisores del legislativo, o aun a órdenes judiciales, que son totalmente insólitas en la gestión de empresas privadas. Ese escrutinio con frecuencia limita materialmente la libertad de acción ejecutiva y administrativa.

10.             El objetivo final

Los gestores gubernamentales rara vez tienen un objetivo final claramente trazado, mientras que los de empresas privadas se proponen la ganancia, el desempeño en el mercado y la supervivencia.

El principal artículo crítico de la Public Administration Review, que com­paraba las organizaciones públicas y privadas, obra de Rainey, Backoff y Levine, intenta resumir los principales puntos de consenso que hay en la bibliografía sobre semejanzas y diferencias entre organizaciones pú­blicas y privadas. El cuadro 2 presenta ese resumen.

En tercer lugar, Richard E. Neustadt, en forma similar a la de Dunlop, observa seis importantes diferencias entre presidentes de los Estados Unidos y altos funcionarios ejecutivos de grandes corporaciones.

1. El horizonte de tiempo

El jefe privado empieza considerando de antemano toda una década, poco más o menos: su probable periodo, a menos que haya perturbacio­nes extraordinarias. El presidente que va a desempeñar su primer pe­riodo puede considerar cuatro años cuando mucho, estando el cuarto (y ahora, hasta el tercero) dominado por la campaña para la reelección. (Apenas podemos saber lo que piensan los que entran en un segundo periodo, pues sólo hemos visto uno de esos periodos completado enél pasado cuarto de siglo.)                                                                                                           

2. Autoridad sobre la empresa

Sometido al consejo de administración que lo nombró y puede despedirlo, el ejecutivo privado fija las metas de la organización, cambia estruc­turas, procedimientos y el personal apropiados, supervisa resultados, revisa las decisiones clave, trata con gente importante de fuera y logra la aprobación de su consejo. Con excepción de la profunda pero estrecha esfera de movimientos militares, la autoridad de un presidente en estos aspectos es compartida con los miembros importantes del Congreso (o sus ayudantes); individualmente pueden tener mayor autoridad explí­cita que él (compárense las autorizaciones y asignaciones con la cláusula de "tener cuidado"). En cuanto a "lograr la aprobación de su consejo", ni los congresistas con quienes comparte el poder, ni los electores de las convenciones primarias o las convenciones generales que lo "contrataron^" tienen los deberes de un consejo adminsitrativo ni una visión ge­neral de la empresa, que pueda compararse con la del presidente.

3. El sistema de carrera

La empresa modelo es un verdadero sistema de carrera, algo parecido al Servicio Forestal después del ingreso inicial. En tiempos normales, el propio jefe es elegido desde dentro, o tomado de otra empresa de la misma industria. Él escoge los jefes de departamento y similares, entre aquellos con quienes ha trabajado o a quienes conoce por compañías comparables. Él y sus principales asociados conocerán bien sus papeles mutuos —en realidad, probablemente él ha desempeñado un buen nú­mero— y también suele conocer los estilos de operar, las personalidades e idiosincrasia de los demás. Contrastémoslo con el presidente, que rara vez ha tenido mucha experiencia "en la calle", probablemente sabe poco de la mayoría de las funciones que hay ahí (mucho de lo que conoce resultará equivocado), y menos de casi todos los asociados a quienes nombrará ahí, quiéralo o no, para ocupar sus cargos el día de la toma de posesión. Tampoco es probable que se conozcan bien unos a otros, pues llegan de todas partes y en su mayoría caerán en el olvido.

4. Relación con los medios informativos

El ejecutivo privado representa a su empresa y habla por ella públicamente, en circunstancias excepcionales; él y sus asociados juzgarán cuá­les son las excepciones que lo justifican. Aparte de éstas, no ve a la prensa ni da a sus miembros acceso a las operaciones internas, sobre todo en su propia oficina, excepto para establecer deliberadamente algún punto, con fines de relaciones públicas. En cambio, el presidente está casi siem­pre a la vista, tratando continuamente con la prensa de la Casa Blanca y con el vasto círculo de reporteros de la política, comentadores y colum­nistas. Los necesita para su trabajo cotidiano, no como algo excepcional, y ellos lo necesitan para el suyo: los programas de TV Network News lo presentan en ^"primer cuadro" varias noches de cada semana. Ellos y el presidente dependen tanto mutuamente como él y los congresistas (o más aún). En términos comparativos, estas relaciones' superan a casi todas las administrativas durante casi todo su tiempo.

5. Medición de desempeño

El ejecutivo privado espera que se le juzgue y a la vez juzga a sus subor­dinados por su rendimiento económico, cualesquiera que sean las me­didas de la empresa (importante elección estratégica). En la práctica, su consejo de administración puede utilizar medidas más subjetivas, y también él, pero a riesgo de la moral y del buen orden. La relativa virtud de la ganancia, del "objetivo final", es su legitimidad, su aceptación general en el mundo de los negocios por todos los interesados. En ciertos casos no importa su utilidad técnica, ni su aparente "objetividad^"; por tanto, su "imparcialidad^" tiene enorme utilidad social; este es un mito que todos pueden tolerar. Para un presidente no hay contraparte (salvo in extremis, el "fusil humeante", para justificar su acusación). El público general parece juzgar a un presidente, por lo menos en parte, por lo que los miembros de la sociedad creen que está ocurriendo en sus propias vidas; congresistas, funcionarios y grupos de interés parecen juzgar por lo que barruntan, en ciertos momentos, que él puede hacer por sus causas. Los miembros de la prensa interpretan ambos criterios y difun­den normas simplificadas que los afectan a ambos, que es el "marcador^" legislativo, que es norma diseñada por la propia prensa. La Casa Blanca los denigra a todos, excepto cuando lo hacen bien.