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Dos grandes fenómenos llaman la atención en nuestros días: la creciente globalización y el incremento de la pobreza en todo el mundo. Los dos hechos obligan a los gobiernos y a las instituciones internacionales a reaccionar con decisiones que influyen en la vida de millones de personas. El fenómeno de la pobreza ha llevado al establecimiento de programas y proyectos que en su conjunto responden a lo que denominamos "políticas sociales". México no escapa, naturalmente, a estos dos fenómenos y también ha reaccionado con una preocupación creciente hacia el incremento de la pobreza. De un optimismo desbordado que abarcó de los años cincuentas a los setentas -del milagro mexicano a la "potencia media"-

Y que concentró la atención del gobierno en magnos proyectos de desarrollo, como los realizados en las grandes cuencas hidrológicas, hemos pasado a las políticas de sobrevivencia como el Progresa y el de los "changarros" que ofrece unos cuantos pesos a los millones de personas pobres.

en los linderos de la asistencia y la caridad. El mismo "Estado de bienestar", construido por los países europeos, parece en ocasiones sucumbir ante la nueva ideología que ve a las personas como "capital humano", un factor más de la producción, al que hay que educar y cuidar para que sea cada vez más "productivo". Aquí veremos un breve repaso de lo que han sido las políticas sociales en los últimos años en nuestro país, dentro del contexto internacional, la globalización a la que no podemos escapar.

La política social de un gobierno forma parte del conjunto de políticas públicas y se refiere a la acción gubernamental orientada a crear mejores condiciones de bienestar de la sociedad en general; a procurar que las familias que se consideran que viven condiciones de pobreza, puedan elevar sus niveles de vida; y a atender a los sectores de la población más desprotegida y vulnerable a su entorno social, como los niños, los ancianos y los discapacitados física y mentalmente.

La política social puede dividirse en dos grandes áreas: 1) la dirigida a la sociedad en su conjunto, que comprende generalmente las políticas de educación y salud, y en el caso de los trabajadores, la seguridad social; 2) la que tiene como objetivos a sectores específicos de la población, a quienes se considera con desventajas sociales, como los identificados como pobres. También comprende a las políticas de asistencia pública; mediante las que se atienden a sectores que difícilmente podrán valerse por sí mismos, como los considerados como grupos vulnerables, que comprende a los indigentes, los niños de la calle, los discapacitados física y mentalmente, entre otros. La política social supone, a diferencia de la asistencial, que los sectores de la población a los que atiende podrán en un momento dado incorporarse a una vida económica y social autosuficiente.

Historia de las políticas sociales.

En nuestros días se considera que las políticas sociales, en distinta expresión y magnitud, forman parte de una de las tareas obligatoria de los Estados y sus gobiernos. Sin embargo, no siempre ha sido así. Las tareas originarias del Estado fueron la defensa de la soberanía, el orden y la seguridad interna, la formulación de las leyes y la impartición de justicia. Tanto la salud como la educación, consideradas hoy de primer orden y a las que prácticamente todos los Estados dedican importantes recursos, fueron actividades dejadas en manos de organizaciones sociales, principalmente religiosas.

La proliferación de los centros urbanos, que en los distintos momentos de la historia se fue dando en cada una de las distintas regiones del mundo, obligó al establecimiento de ciertas condiciones de convivencia para evitar las enfermedades contagiosas. La llamada "peste negra", entre otras enfermedades, cobró muchas vidas antes de que se descubriera que se debía a la contaminación de las fuentes de abastecimiento de agua para el consumo humano. Las instancias públicas comenzaron a hacerse cargo del abastecimiento y administración del agua, así como de la disposición de las aguas negras; y, también, se fijaron normas para el establecimiento de los cementerios, que en un principio se vincularon con la contaminación del agua. Así, en distinta medida y proporción, la sociedad y los gobiernos fueron interviniendo en aspectos que incidían directamente en el bienestar de la población. De igual manera, se fueron estableciendo mecanismos para atender a la población incapaz de valerse por si misma, como era el caso de las viudas y los huérfanos o los enfermos.

En Inglaterra se establecen las primeras leyes de protección a los pobres desde el siglo XVII, aunque adquieren relevancia las emitidas en 1834 como "leyes de pobres". Sin embargo, las primeras política de seguridad social debidamente establecidas y con un respaldo jurídico fueron las que se fijaron en la época del canciller prusiano Otto von Bismarck en 1883. Paradójicamente, sería un gobierno conservador el que establecería las primeras políticas de seguridad social que comprendía la atención médica, el pago de los salarios por causas de accidentes y el establecimiento de un sistema de ahorro social para cubrir los retiros por vejez e incapacidad de los trabajadores. Estas decisiones fueron motivadas, por un lado, por la necesidad contar con un sistema de atención médica que por igual cubriera tanto a los ricos como a los pobres, igualmente indefensos ante cierto tipo de enfermedades transmisibles para las cuales no había defensa si no se hacía por igual para unos y otros; y, por otra parte, para contener a los grupos y partidos de inspiración socialista que comenzaban a amenazar con tomar el gobierno por la vía electoral por el amplio apoyo con que contaban en la sociedad, debido sobre todo a las condiciones de explotación a que eran sometidos los trabajadores. En Inglaterra las disposiciones sobre la seguridad social, si bien en parte siguieron el modelo prusiano, se adoptaron como resultado de las reivindicaciones de las luchas obreras.

La educación, antes reservada a las clases de altos ingresos y estatus social, adquiriría, por su parte, en el mismo siglo XIX la responsiva estatal en diversas partes del mundo, principalmente en los países europeos. En Inglaterra, en 1870, se firmaría el Acta de Educación Elemental mediante la cual el Estado adquiría como responsabilidad propia la impartición de la educación básica y en el siglo siguiente se ampliaría a la educación secundaria y superior. Diversas sociedades seguirían el mismo camino, sobre todo al demandar la creciente industrialización de personas más capacitadas en todos los campos del conocimiento. Los aspectos más sensibles, como la salud, la educación y la seguridad social, serían los que inicialmente asumiría el Estado como una obligación propia. Si bien las primeras inicialmente se orientaban a los "pobres", con el estigma que ello significaba, su extensión a toda la sociedad daría lugar a lo que hoy llamamos políticas sociales universales. La atención a los discapacitados física y mentalmente, así como el de las familias consideradas en condiciones de indigencia, atendidos por organizaciones caritativas y religiosas, pasarían después a ser considerados como un problema atendible con políticas sociales responsabilidad de las instancias de gobierno.

El llamado "Estado de bienestar", que tomó como una preocupación central del Estado la creación de condiciones mínimas de vida aceptables por todos, surgiría en Europa en el siglo XX. Sus antecedentes estaban dados por las experiencias de la seguridad social del siglo XIX y los movimientos de los trabajadores que lucharon por mayores beneficios; sin embargo, su principal motor fue el temor a la expansión socialista que, con el apoyo de la entonces Unión Soviética, amenazaba con extenderse por toda Europa. La pobreza resultante de la destrucción ocasionada por la guerra constituía un campo de cultivo atractivo para los movimientos revolucionarios de inspiración socialista. Los nuevos gobiernos se vieron obligados a frenar con diversas medidas esas pretensiones, al igual que lo había hecho Bismarck décadas atrás, con políticas que aseguraran mejores condiciones de vida a toda la población. El resultado fue la expansión de los servicios de salud, de educación, el fortalecimiento de los sistemas de seguridad social, el establecimiento de redes sociales que evitaran que la población vulnerable cayera por su condición en situaciones de pobreza y el establecimiento de garantías mínimas de ingresos salariales a la población. Los movimientos de los trabajadores, sumados a las corrientes conservadoras, opuestas al totalitarismo soviético y a su expansión imperialista, así como a la preocupación de los Estados Unidos por esta expansión que había ya absorbido a los países de la Europa central, aceleraron la creación de ese Estado en el que el bienestar formaba parte de su esencia y razón de ser.

La preocupación por la pobreza por parte de las autoridades de gobierno y de la misma sociedad nace de la concepción del desarrollo económico adoptado. En una visión esquemática se pueden identificar dos grandes corrientes en este sentido. Una establece que la pobreza es una situación que será erradicada en la medida en que se favorezcan las condiciones para el crecimiento económico, de manera tal que sólo es cuestión de esperar a que la riqueza generada se vaya distribuyendo, por las mismas leyes del mercado, a toda la población. Es una concepción que se puede llamar "liberal", y que parte de las teorías de Adam Smith, entre otros economistas del siglo XIX. La otra establece que las leyes del mercado tienen demasiadas imperfecciones como para dejar que sean las que cumplan con la función de distribuir la riqueza, por lo que el Estado debe tener una participación más activa en la economía para favorecer esta distribución de manera más justa y equitativa; considera que siempre serán los dueños del capital los que resulten más favorecidos, al apoderarse de la riqueza producida por los trabajadores. Esta concepción la podríamos llamar "socialista" o de intervención estatal, cuyos orígenes están en los socialistas utópicos y en Carlos Marx, también del siglo XIX.

La primera concepción está en contra de las llamadas políticas sociales, pues no correspondería al Estado, dentro de esta visión, el ejecutar políticas que signifiquen quitar recursos económicos a un sector de la población para dárselos a otros, sea a manera de educación y salud o de otros programas sociales. En cambio, para la segunda, es una tarea esencial del Estado establecer políticas sociales que corrijan las deficiencias del mercado, las cuales favorecen la concentración irrefrenable de la riqueza y, por consecuencia, el crecimiento de la población en pobreza, por lo que se hace necesaria la intervención estatal para disminuir las desventajas de la clase trabajadora. Sin que existan situaciones puras, podemos mencionar a los Estados Unidos como un país más identificado con la primera corriente económica y a los países europeos occidentales como un ejemplo de la segunda corriente. Sin duda, el caso extremo de esta forma de pensamiento lo constituyeron los países socialistas, pero el fracaso como modelo político por sus excesos totalitarios los ha dejado de lado al margen, al menos por ahora, como modelo a seguir en materia de política social.

Cada modelo económico genera en la sociedad una concepción diferente de las personas en pobreza y, por lo tanto, de lo que el estado debe hacer por ellas. Para quienes comulgan con la concepción liberal, los pobres son los perdedores del sistema, los que no han sido capaces de incorporarse productivamente y con ello mejorar sus condiciones de vida. Son los damnificados, para quienes el Estado de una manera caritativa debe establecer políticas sociales que les ayuden a sobrevivir y, eventualmente, incorporarse a la vida económica como único medio de lograr una vida mejor; en esta concepción, las políticas sociales adquieren un carácter más de asistencia que de distribución de la riqueza. Para los segundos, que demandan una mayor intervención estatal, los pobres son el resultado de un orden económico injusto, en el que unos cuantos, los poseedores del capital, obtienen el mayor beneficio de la riqueza generada, por lo que el Estado, mediante el poder político, debe intervenir directamente para redistribuir esa riqueza que la sociedad en su conjunto ha producido.

Como puede apreciarse, estas formas de pensamiento van a definir las políticas sociales en un país determinado. De cualquier manera, podemos señalar que no existe país por más liberal que sea que no tenga una mínima política social, que puede ser de corte marcadamente asistencial como en los Estados Unidos; y otros que practican una amplia intervención, cuyo ejemplo más acabado lo podemos encontrar en los países escandinavos.

Desde los años noventa del siglo veinte, la pobreza ocupa un papel central en la preocupación de los países de medio y bajo nivel de desarrollo y de los organismos internacionales, como la ONU, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, entre otras organizaciones. Después de la Segunda Guerra Mundial y dentro de la llamada "guerra fría" protagonizada por los bloques de países encabezados por los Estados Unidos, por un lado, y por otro por la entonces Unión Soviética, surgieron nuevas políticas de desarrollo que buscaban generar y distribuir la riqueza de los países más retrasados, entre los que se encontraban los africanos, los de América latina y los asiáticos.

El conflicto político y militar de los dos bloques tuvo su manifestación en las políticas de apoyo, llamada "ayuda oficial al desarrollo" (AOD) a los señalados como países en "vías de desarrollo" mediante la canalización de recursos y asistencia técnica traducida en diversas expresiones de políticas sociales. No obstante, hay que resaltar que en el periodo que va de los años cincuenta a los setenta podemos identificarlas más como políticas de crecimiento económico, que de distribución de la riqueza y de creación de condiciones de bienestar social. La ONU fijó como criterio de ayuda el que los países ricos destinaran el 0.07% de su PIB a los países pobres. Sin embargo, nunca se ha alcanzado ese porcentaje, y peor aún, la tendencia es a disminuir.

La disponibilidad mundial de recursos financieros por el incremento de los precios del petróleo en los años setenta, puso a disposición de los países en vías de desarrollo fuentes de financiamiento nunca antes vistas que los llevó a adquirir enormes deudas. Si bien montos importantes de esa deuda fueron canalizados a las políticas sociales como la educación y la salud, así como a la ampliación de la infraestructura de agua potable, drenaje y electricidad, otros montos no menos importantes fueron desviados por la corrupción y el saqueo de divisas de los países por parte de empresarios y políticos. El incremento de las que habían sido bajas tasas de interés internacionales, en buena medida debido a las políticas seguidas por los gobiernos de Estados Unidos bajo la presidencia de Ronald Reagan y en el Reino Unido por Margaret Thatcher, generó la crisis de la deuda externa que comenzó en México a mediados del año de 1982 y que posteriormente arrastraría a todos los países en desarrollo.

Aunque estos países se habían unido en lo que se conocía como el grupo de los países del "tercer mundo" con pretensiones de independencia de los dos bloques señalados con anterioridad, en norteamericano y el soviético, nunca pudieron negociar en conjunto el problema de la deuda con los países acreedores, de la que eran corresponsables ellos mismos y que se unieron para las negociaciones en el llamado "Club de París". Divididos y sometidos por este grupo y los organismos financieros internacionales, no les quedó otra alternativa que adoptar las políticas económicas impuestas y que en su conjunto se les conocería como el "consenso de Washington".

Enfrascados en una obligada búsqueda de los equilibrios macroeconómicos, los resultados han sido el incremento de la pobreza y de la desigualdad social en la gran mayoría de los países que un día fueron en vías de desarrollo y que hoy son simplemente pobres. Por ello, las políticas sociales vienen a ocupar un lugar importante en las políticas públicas actuales, aunque muchas de ellas se inscriben en las corrientes que, como habíamos dicho, ponen el énfasis en los aspectos que podrían calificarse de asistenciales y del individuo como agente económico, al calificarlo como "capital humano", y que son mejor conocidas como políticas "neoliberales".

En México, las políticas sociales como tarea obligatoria del Estado tienen su origen en la Constitución de 1917. Por primera vez se establecen los derechos sociales a la educación (artículo 3), a la protección laboral (artículo 123) y al acceso a la tierra (artículo 27). Posteriormente, en 1983, se decretaron otros derechos como el de la salud y el acceso a la vivienda. Con el establecimiento de la paz y la consolidación del nuevo régimen comenzarían los esfuerzos en materia social para cumplir con esas obligaciones. En materia educativa si bien desde Valentín Gómez Farías (1833) se realizó un esfuerzo por la educación pública, que continuaría con Gabino Barreda (1867) y posteriormente con Justo Sierra (1900), es hasta los gobiernos posrevolucionarios cuando se establecen no sólo la gratuidad, sino la obligatoriedad. Destacan los esfuerzos de José Vasconcelos (1921), primer secretario de educación pública, de Narciso Bassols (1931) y de Jaime Torres Bodet (1958).

Otros esfuerzos importantes en materia social serían las grandes reparticiones de tierras iniciadas por Lázaro Cárdenas; y el establecimiento de las leyes laborales que establecerían las jornadas máximas de trabajo y las prestaciones sociales. El derecho a la protección de los menores por parte de las instituciones del Estado se establece en 1980, en el artículo 4†. Constitucional; este mismo artículo se modifica en 1984 para establecer el derecho a una vivienda digna y decorosa y el derecho a la salud, con lo que se cerraría el círculo de las políticas sociales de carácter amplio y obligatorio para el Estado mexicano. El problema ha sido, como en otros casos de nuestra Constitución, la falta de su cumplimiento.

Por muchos años se consideró que esas políticas sociales eran suficientes para mejorar las condiciones de vida de la población, pues el peso más importante para lograrlo se les daba a las políticas económicas que buscaban el desarrollo del país. Estas políticas pusieron el mayor énfasis en la industrialización, por lo que a partir de la década de los años cuarenta se inició un proceso que favoreció el desarrollo de la industria a costa del campo. Los costos fueron altos para la población rural, que pronto se vio empobrecida y obligada a emigrar a las ciudades para obtener trabajo y los ingresos suficientes para sobrevivir.

Las altas tasas de crecimiento económico, favorecidas también por un modelo de crecimiento basado en la sustitución de importaciones, permitieron la absorción de la mano de obra que en grandes corrientes fluyó, en la década de los sesenta y setenta, hacia la ciudad de México y a otras grandes ciudades como la de Monterrey y Guadalajara. No obstante, esa capacidad para generar empleos urbanos fue disminuyendo y comenzó el surgimiento de cinturones de miseria en los alrededores de los centros urbanos, mientras en el campo el empobrecimiento continuó de manera acelerada. Las primeras manifestaciones de la crisis del modelo económico por el deterioro de las condiciones de vida se comenzaron a dar por la vía política con el movimiento ferrocarrilero (1959), el de los médicos (1964) y años más tarde el estudiantil de 1968. Esta situación modificó radicalmente la posición del gobierno respecto al crecimiento económico y comenzarían políticas sociales más agresivas con pretensiones de redistribuir el ingreso y ampliar efectivamente los servicios sociales básicos, como la educación, la salud, el acceso a la vivienda y a los servicios básicos como el agua, el drenaje y la electricidad.

Hasta ese entonces las políticas sociales desempeñaron un papel secundario en el modelo de desarrollo, pues se concebía que el bienestar de la población sería el resultado natural del crecimiento económico. El gobierno se concentró en los grandes proyectos hidroeléctricos como el Lerma - Chapala y el Papaloapan en los años cincuenta y sesenta, que al mismo tiempo que buscaban incorporar tierras al riego, producirían la energía eléctrica que la creciente industria demandaba; colateralmente se buscaba el desarrollo social de las regiones en las que se ubicaban los proyectos con la introducción de los servicios básicos. Si bien este modelo permitió ese enorme crecimiento económico al que calificaron como el "milagro mexicano" y la incorporación de muchas hectáreas de tierra al riego, la creación de importantes obras de infraestructura carretera entre otras cosas, no impulsó de igual manera el bienestar de la población. Las señales para el cambio de modelo económico serían interpretadas a partir de 1970, con el gobierno de Luis Echeverría álvarez.

Hasta entonces se había hablado de un crecimiento económico "estabilizador" para pasar a otro denominado "compartido", que, como su nombre lo indica, buscaba redistribuir los beneficios del crecimiento económico. El cambio radical se dio a partir de que el gobierno decidió tomar los recursos que ofrecían los mercados financieros internacionales para impulsar el crecimiento económico y el desarrollo con políticas sociales más agresivas.

Con esquemas llamados "populistas", el gobierno de Echeverría establece un conjunto de políticas sociales que comprenderían derechos laborales (creación del Infonavit y del Fonacot); impulso a las actividades agroindustriales (creación del Fondo Nacional de Fomento Ejidal -Fonafe) y el establecimiento de los Programas Integrales de Desarrollo Rural - Pider (1973) ; crecimiento de la oferta pública educativa en todos los niveles y de la infraestructura de salud, entre otros aspectos de la política social. Sin embargo, también se incurrió en un derroche de recursos, difíciles de cuantificar, y en enfrentamientos políticos con los empresarios que resultarían en la fuga de capitales ante la inestabilidad económica y política generada. Por otro lado, se había sembrado la semilla de un problema que años más tarde estallaría: la deuda pública externa.

En un contexto de fuertes presagios de inestabilidad del país asumió la presidencia de la república José López Portillo en 1976. La preocupación institucional por los problemas sociales tomaría nueva fuerza y el gobierno crearía como un elemento central de su política social el programa llamado Coplamar (1977) Al amparo de este programa se realizarían los mapas de la pobreza más detallados del país y los estudios sobre la pobreza que aún se utilizan en muchos de sus aspectos; también surgirían programas exitosos como el originariamente llamado IMSS - Coplamar (ahora IMSS - Solidaridad) y la creación del sistema de tiendas rurales Diconsa. Al final de este gobierno se creó el programa llamado Sistema Alimentario Mexicano (SAM, 1980), de efímera vida.

La enorme disponibilidad de recursos provenientes del petróleo, y de las fuentes financieras internacionales vía deuda pública, hizo posible una multitud de acciones en materia educativa y de servicios, aunque también hubo sonados fracasos que llevaría a López Portillo a expresar que este era un país de "cínicos" por la enorme simulación de las dependencias involucradas en los programas sociales; y, en su último informe de gobierno, a pedir "perdón" a los pobres por no haberlos podido sacar de su situación. En tanto, la deuda externa se había incrementado de manera sustantiva, mientras los recursos provenientes del petróleo comenzaban a disminuir como resultado de la caída de los precios, y las tasas de interés que se cobraban por la deuda había iniciado su carrera ascendente. En 1982 iniciaría la crisis de la deuda externa mexicana que provocaría un cambio radical en las políticas sociales, sobre todo a partir de la limitación de recursos fiscales, la drástica caída de los salarios y el desempleo. El conjunto de programas sociales que de manera desordenada se habían acumulado y que provenían principalmente del Pider (Programa Integral de Desarrollo Rural) y del Coplamar (Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados), fueron agrupados en los llamados Programas de Desarrollo Regional, que buscaban al mismo tiempo atender los problemas y las necesidades más urgentes de la población, como la educación y la salud, y descentralizar parte de las decisiones, hasta entonces fuertemente concentradas en las autoridades federales. Se había iniciado la llamada "década perdida" por el nulo crecimiento económico y con sus profundas repercusiones sociales, y comenzaba la era de los cambios estructurales y ajustes económicos forzados por los organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial. Muchos de los programas integrantes de la política social serían financiados por estos organismos, sobre todo el Banco, con la intención de atenuar los efectos sociales de los ajustes y de proveer de dólares al país para que pudiera cumplir con sus compromisos con el exterior en materia de deuda pública. Uno de los programas sociales más importantes lo fue el de generación de empleo temporal, que simplemente disfrazaba la forma de hacer llegar recursos de sobrevivencia a la población más pobre, principalmente del medio rural; este programa resurgiría nuevamente ante la crisis de 1994 y continúa hasta el presente año de 2001, lo que significa una muestra de la continuidad de la crisis y de la recurrencia a las políticas asistenciales para enfrentarla.

El inicio de la administración de Carlos Salinas de Gortari estuvo marcado por el arranque del Programa Nacional de Solidaridad. De un comienzo modesto, pues se partía de los recursos inicialmente asignados a los programas regionales de la administración pasada, llegó a multiplicarse por más de 10 veces y constituyó el eje articulador de las políticas sociales del país. Más que un programa en sí, Solidaridad constituyó un conjunto de más de 30 programas, algunos de los cuales por su importancia y magnitud rebasaban cualquier otro programa social del pasado. Solidaridad constituyó un eje articulador de políticas sociales, que en muchas ocasiones perdían sus límites, tanto de lo social como de sus atribuciones con relación a otras dependencias federales y con respecto a los gobiernos estatales y municipales.

Solidaridad prácticamente abarcó todos los aspectos que tuvieran aún un tenue componente social; así, pasó de los tradicionales de educación y salud, centrados en la construcción de infraestructura, y de las dotaciones de servicios como agua, drenaje y electricidad, al otorgamiento de becas a niños de primaria, créditos a los campesinos, al fortalecimiento del sistema de correo rural, a la construcción de infraestructura carretera, a la construcción de instalaciones culturales y a la protección de los emigrantes en su retorno al país, entre otros programas. La renegociación de la deuda externa, así como la venta de empresas públicas importantes como los bancos y las líneas aéreas, permitió la disponibilidad de recursos adicionales para financiar estos programas, a pesar del bajo crecimiento económico. El peso político que se le imprimió en otros programas dirigidos a los municipios hizo posible el inicio de un proceso de descentralización, que el sexenio siguiente culminaría con la entrega casi directa e incondicional de recursos a los estados y municipios para obras sociales.

El cambio de gobierno a las manos de Ernesto Zedillo provocaría una nueva crisis, que para algunos sería peor que la de la deuda de 1982, y con ello un nuevo planteamiento de la política social. Primero sería el enfrentamiento político entre el ex presidente y el nuevo mandatario, y después la preocupación por la realización de los ajustes económicos. Después, las quejas de dentro y fuera del nuevo gabinete y de los gobernadores estatales por el enorme poder que el programa de Solidaridad había acumulado, que reclamaban la recuperación de atribuciones que sentían propias. Y por último, la presencia de nuevos funcionarios con una fuerte formación tecnocrática, sobre todo con las concepciones del Banco Mundial, con presencia en áreas importantes de la SHCP y con los que simpatizaba fuertemente Ernesto Zedillo, sobre todo por su formación también de tecnócrata, lo que llevó a un nuevo replanteamiento de fondo de la política social.

Los nuevos ejes de la política social serían la descentralización hacia estados y municipios y la búsqueda de una mayor focalización o concentración de las políticas sociales en las familias más pobres de la población, aún a costa de las políticas amplias como las educativas y de salud. Los principales instrumentos han sido el conocidos como ramo 33 del presupuesto federal, mediante el cual se canalizan recursos a los estados y municipios; y el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) que de una manera técnica y fría busca identificar mediante encuestas a las familias más pobres del medio rural mexicano. Los resultados han sido una desarticulación de las políticas sociales al no existir instancias de coordinación y vigilancia de lo que se llama gasto social; y, por otra parte, resultados no del todo tan contundentes en materia de nutrición y educación, sobre todo por los montos que se han destinado a este programa y que se tomaron de otros subsidios a alimentos básicos, como el que recibía la tortilla. En materia de seguridad social, se desarticuló el sistema de ahorro para el retiro basado en la solidaridad intergeneracional para pasar a uno de capitalización, en que cada trabajador ahorra para su propio retiro, al que se le suman aportaciones del Estado y de los empresarios, y que da lugar a un lucrativo negocio en la administración de estos fondos.

El actual gobierno federal que encabeza Vicente Fox muestra las intenciones de una continuidad en las políticas de focalización e inclusive su profundización en este sentido. La primer señal la dio al proponer, dentro de su reforma hacendaria, que los recursos que los pobres pagarían por el impuesto al valor agregado (IVA) se les reembolsaría a través del Progresa. Esto es, continuar con una política de canalización de recursos de sobrevivencia y asistenciales, definidos por factores numéricos, más que establecer políticas amplias basadas en derechos sociales. En el Plan Nacional de Desarrollo establece en materia social seis objetivos generales:

3.- Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva.

6.- Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones.

Son objetivos tan amplios que no establecen una novedad respecto a las políticas sociales a seguir, y ni siquiera las estrategias hacen posible tal deducción. Será necesario esperar a los programas sectoriales para conocer si habrá un nuevo enfoque o no, o si tan sólo se restringirán a mejorar la operación de los programas existentes.

Sin ser en sí una novedad, pues ya existía un programa dirigido a microempresarios, ha sido presentado el programa de micro créditos, llamado de los "changarros", dirigido a la población más pobre del país y que pretende que personas en pobreza inicien o desarrollen un negocio personal o familiar. Sus características han despertado de inmediato las críticas, pues parte de montos muy pequeños de crédito ($700.00, alrededor de 70 dólares) y altas tasas de interés, que van del 1.5 al 7 por ciento mensuales, cuando la tasa líder de interés está en menos del 10 por ciento anual. Una de las críticas que podemos hacerle es el error de partir de programas exitosos en economías muy diferentes a la nuestra, como la de Bangladesh con un PIB per cápita de menos de 300 dólares, mientras la nuestra es de alrededor de 6,000 dólares anuales, además de la apertura económica a la que nuestro país está expuesto. Igualmente, mientras en ese país el programa recibe subsidios internacionales, en el nuestro se busca que sea autosuficiente, y de ahí las altas tasas. Una política de micro créditos con esta orientación tiende a promover a la economía informal, el trueque y a ampliar la brecha tecnológica con las empresas modernas y globalizadas que en el propio país están desarrollándose.

Las dependencias responsables de diseñar las políticas sociales en nuestro país han sido la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL), que tiene sus antecedentes más inmediatos en la antigua Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) y en la Subsecretaria de Desarrollo Regional de la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto. La SEDESOL [www.sedesol.gob.mx] ha participado en el diseño y ejecución de las políticas sociales dirigidas a los sectores de la población considerados en pobreza y pobreza extrema. Por su enorme influencia en la definición del gasto público, desde el sexenio de Ernesto Zedillo ha destacado la influencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público [www.shcp.gob.mx] en la definición de las políticas y programas dirigidos a los grupos en pobreza extrema, principalmente en el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Otras dependencias que diseñan las políticas sociales en su respectivo ámbito son la Secretaría de Salud [SSA; www.ssa.gob.mx] y la Secretaría de Educación Pública [SEP; www.sep.gob.mx], además de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación [SAGARPA; www.sagarpa.gob.mx] en el caso de algunos programas dirigidos a los campesinos. También participan instituciones como Liconsa [www.liconsa.gob.mx], Diconsa [www.diconsa.gob.mx], la Comisión Nacional de las Zonas Aridas, el Instituto Nacional Indigenista [www.ini.gob.mx] y la Coordinación del PROGRESA (COPROGRESA) y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), entre otras instancias ejecutoras de los programas sociales.

La formulación de las políticas sociales se inicia cada seis años en cada cambio de titular del Poder Ejecutivo. Las propuestas de campaña y los planteamientos de partido, así como las consultas a los diversos sectores de la población, dan lugar al Plan Nacional de Desarrollo que por ley debe darse a conocer a más tardar a los seis meses de que el Presidente de la República toma posesión de su cargo. Cada sexenio da un nombre diferente a sus políticas sociales. Así tenemos el caso de los Programas de Desarrollo Regional de Miguel de la Madrid; el Programa Nacional de Solidaridad de Carlos Salinas; el Programa de Superación de la Pobreza de Ernesto Zedillo, con el PROGRESA como principal distintivo. Hasta ahora el gobierno de Vicente Fox no ha establecido un programa ni una denominación propia, sin embargo se enfatiza al "desarrollo humano" como el principal sello distintivo de su administración.

Una vez que se tiene el Plan Nacional de Desarrollo deben formularse los programas sectoriales y especiales. El gobierno de Vicente Fox se propone formular ocho planes regionales, uno de seguridad social y otro de desarrollo social, además de programas para sectores específicos como las mujeres, los indígenas y las persona con discapacidad, entre otros que se proponen.

Cada año deben determinarse los presupuestos de cada programa, por lo que cada dependencia de gobierno formula su Programa Operativo Anual (POA) en el que establece sus metas y los recursos necesarios para alcanzarlas, de acuerdo a los objetivos definidos en los programas sectoriales. Cada conjunto de programas da lugar a un "ramo presupuestal", que es la agrupación de los recursos de un conjunto de programas, de acuerdo a las responsabilidades del gobierno. Así, existe un ramo específico para la educación (ramo 11), el destinado a la salud (ramo 12), el de desarrollo social (ramo 20) y el de recursos sociales aportados a los estados y municipios (ramo 33).