El presente libro recoge muestras representativas del pensamiento norteamericano acerca de la administración pública de ese mismo país, los Estados Unidos, publicadas a lo largo de un siglo y que conservan un valor duradero que las hace clásicas, a juicio de los autores. La selección de artículos y fragmentos de libros se ofrece en orden cronológico y dividida en seis capítulos que identifican periodos importantes de la historia estadounidense. Cada uno de estos apartados, se inicia con una introducción general y una cronología de hechos relevantes que sirven para situar las obras en su contexto. También se incluye una clasificación que permite la consulta de los textos conforme a los principales temas que comprende la administración pública actual.

I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ORTODOXA.

Las dos primeras partes de la presente obra, I VOCES TEMPRANAS Y II ENTRE DOS GUERRAS MUNDIALES, comprenden autores que pueden ser incluidos dentro del periodo ortodoxo de la administración pública que según McCurdy (1) abarca de 1887 a 1944, o que Henderson (2) considera etapa de tesis 1887-1945.

El libro se inicia con el artículo de Woodrow Wilson (1856-1924) "El Estudio de la Administración" publicado en 1887, ya que es común dentro de la teoría norteamericana considerar a Wilson el fundador de la administración pública como disciplina académica, algunas veces, conjuntamente con Max Weber.

Lo cierto es que "quizás ningún suceso o individuo puede ser identificado con el origen de la administración pública"...(pero) "Wilson fue una de las primeras personas en plantear importantes cuestiones acerca del papel y la función propios de la administración en una democracia: ¿Cómo conciliar la administración pública experta y apolítica con el control popular sobre todos los aspectos del gobierno? ¿Quiénes deben ser los administradores? ¿ ¿Y cuales son, dentro del contexto de la democracia, los medios, objetivos y límites apropiados del gobierno administrativo?"(3)

En este sentido, es válido ubicar en la obra de Wilson, cuyas interrogantes siguen siendo actuales, el inicio del estudio moderno de la administración pública como una disciplina académica autónoma con pretensiones científicas en una sociedad compleja, democrática e industrial.

1. Los planteamientos básicos.

La práctica y las ideas acerca de la administración pública están conformadas por valores e instituciones políticos, económicos, sociales y culturales. En la realidad, es el contexto de la administración pública, más que su composición interna, el que determina su funcionamiento y sus potencialidades de transformación, ya que la administración pública comprende sólo un aspecto de la operación del sistema político.

Todo este contexto da contenido a los supuestos sobre el gobierno, el funcionamiento de las organizaciones y la naturaleza humanas implícitos siempre en la acción y reflexión administrativas. Lo mismo sucede en el planteamiento de los problemas y en la propuesta de soluciones que se perciben como asumibles por la administración pública en diferentes coyunturas históricas.

Así ocurre en el caso de Estados Unidos, lo mismo que en cualquier otro país. Desde esta perspectiva, el "Estudio de la Administración" de Wilson fue una respuesta a la irrupción de los partidos políticos en la administración pública. Desde la Independencia hasta el arribo al poder del Presidente Jackson, los puestos gubernamentales habían sido ocupados por la alta burguesía. Pero el surgimiento de los partidos y el fortalecimiento de valores igualitarios originaron la demanda de abrir el servicio público al hombre común, práctica que degeneró en la selección política y la constante rotación del personal público, así como en el uso partidista de licencias, franquicias, recursos, contratos y servicios públicos en la etapa conocida como de sistema de botín (1829 a 1883). (4)

Para ese entonces, después de las guerras con México, que le había dado a ganar extensos territorios, y de Secesión, que había privilegiado su desarrollo industrial, Estados Unidos alcanzó un profundo y rápido cambio económico y social, igual que una creciente influencia internacional que requerían de una administración pública más estable, profesional y eficaz para encauzar el desarrollo urbano, comercial e industrial, y asumir un papel más importante en las relaciones internacionales.

Asimismo, alrededor de 1870 se comenzaron a producir en gran escala cosas nunca antes hechas por la mano del hombre, como la electricidad. Ante el auge de las invenciones científicas y tecnológicas, fue natural que tuviera aceptación la fe en el progreso constante de la humanidad y en la ciencia que permitiría crear un mundo organizado en provecho del hombre, para lo cual se requería eficiencia en la utilización de todos los recursos, especialmente los naturales. Estas creencias positivistas cristalizaron en las aspiraciones de una administración pública manejada por funcionarios preparados que sirvieran a ciudadanos eficientes, capaces todos de cumplir con el mandato moral del "destino manifiesto".

Fue así posible que un movimiento cívico de reforma moral, encabezado por los Mugwumps y los Progresistas, entre los cuales se hallaba Wilson, adquiriera gran ímpetu después de que el Presidente Garfield fuera herido de muerte en 1881 por Guiteau, un burócrata frustrado, y lograra instaurar el mérito en la selección, permanencia y promoción de funcionarios, al margen tanto de la afiliación partidista como del origen social.  Se promulgó así, la Ley Pendleton que estableció el servicio civil en 1883.

Wilson creyó que se podía aprender administración de los regímenes autocráticos europeos sin contaminarse de sus principios políticos, por eso pretendió reconciliar la democracia con la administración: la política debía controlar a la administración, pero la voluntad popular y la administración eficiente podían corromperse si la política llegaba a ser demasiado partidista; por eso, el administrador político partidista tenía que transformarse en un administrador público profesional. Pero no bastaba separar a la administración pública de la política, la administración tenía que llegar a ser científica para aplicar principios técnicos a los asuntos del gobierno y legitimar la centralización de la autoridad en la rama ejecutiva. (5)

En la misma línea de pensamiento, Frank Goodnow (1859-1939), también un académico Progresista, conocedor de las ciencias camarales, del derecho administrativo y de las burocracias europeas no partidistas, recogió la dicotomía política-administración sugerida por Wilson para proponer una distinción funcional: la primera tenía que ver con las políticas o la expresión de la voluntad del estado, la segunda con su ejecución. Consideró que el control político era tan excesivo que sujetaba la voluntad popular a los intereses partidistas, a la vez que minaba la eficiencia administrativa, por lo que la democracia directa y las funciones administrativas no partidistas debían fortalecerse.(6)

En esa misma época, las primeras teorías modernas acerca de la administración surgieron a la luz de la experiencia adquirida en el manejo de las fábricas.  Se transitaba de la empresa manejada por sus propietarios a la organización en gran escala y corporativa. Asimismo, se comenzó a cambiar el enfoque cotidiano para solucionar contingencias por uno más general y a largo plazo. Se diseñaron controles que reemplazaban la supervisión visual del patrón y se intentaron sistemas administrativos integrales. (7) 

Fue en ese tiempo que Frederick Winslow Taylor (1856-1915) introdujo el método científico en el área del trabajo. La "administración científica" constituyó un nuevo enfoque al problema general del trabajo humano y su organización: "En el pasado, el primer lugar le ha correspondido al hombre; en el futuro, el primer lugar debe ocuparlo el sistema". (8)..."el hombre ordinario armado con paciencia metódica podía escarbar sistemática y previsiblemente las vetas más profundas del conocimiento... su radical enfoque positivista a la organización del trabajo...(hacía) que todos los problemas que pudieran estorbar el funcionamiento preciso y efectivo de la organización fabril...fueran afrontados y resueltos anticipadamente"...(9)

Taylor consideró que sus principios tenían validez universal y estuvo dispuesto a aplicarlos al gobierno, por lo que dio nuevo vigor a la idea de Wilson de llegar a constituir una disciplina científica cuyo objeto de conocimiento fuera la administración pública.

También un pensador francés influyó en la formación de lo que ahora se denomina la administración pública ortodoxa, y que desgraciadamente no se incluye en el presente libro: Henri Fayol (1841-1925). (10). Por primera vez, Fayol concibió a la administración como una función universal de las empresas, la cual comprendía un proceso dividido en las etapas de previsión, organización, dirección, coordinación y control. Formuló también catorce principios flexibles y susceptibles de adaptarse a todas las necesidades, aunque "el número de principios de la administración no tiene límite".(11) En contraste con Taylor, enfocó su interés en los puestos directivos de las empresas.  

Otro pensador no estadounidense sino alemán, Max Weber (1864-1920), está presente en esta obra por su reconocida influencia. Su obra llegó a los Estados Unidos vía los refugiados académicos de los años treinta. Weber aportó una concepción estructural al pensamiento sobre la administración pública: la burocracia. Su concepto de burocracia fue formulado como un tipo ideal, es decir, como una configuración de determinadas características que se construye al reunir las que se observan con más frecuencia, en este caso en las organizaciones. De este modo, la burocracia fue definida como una forma legal racional de organización, integrada jerárquicamente por especialistas que eran nombrados con base en su competencia, y que administraban reglas impersonales de la manera más eficiente para conseguir objetivos. Su precisión, firmeza, disciplina, rigor y confiabilidad sustentaban su mayor eficiencia técnica. Para Weber, dada la búsqueda constante de economía y eficiencia del capitalismo, la burocratización de la sociedad era indeseable por oponerse a la verdadera democracia, pero también irremediable.(12)

Esta conjunción de hombres, - contemporáneos entre sí, lo mismo que de Spencer, Edison y Ford - hechos, ideas y circunstancias estableció las principales concepciones del estudio de la administración pública que otra generación de autores llevaría a sus consecuencias lógicas en las décadas siguientes.

2. La culminación con el New Deal.

Entrado el siglo XX, la administración pública norteamericana continuó su expansión, acelerada por la I Guerra Mundial primero, y después para hacer frente a las necesidades de una población en ascenso y de la nueva sociedad urbana industrial de los años veinte.

El tema de la administración pública cobró de nuevo actualidad: Frente a la ola de gobiernos autoritarios aparentemente más eficaces, hubo duda de si la democracia era la mejor forma de gobierno, y de si la administración pública en un régimen democrático podría igualar a las eficientes burocracias del totalitarismo.

En la industria, los hallazgos de los experimentos de Hawthorne (1927-1932), dirigidos por Elton Mayo, corrigieron el enfoque de la "administración científica" de considerar al individuo como una unidad aislada. Encontraron que el nivel de la producción no estaba determinado por las capacidades fisiológicas del individuo sino establecido por normas sociales; que los premios y sanciones no económicos, afectaban significativamente la conducta de los trabajadores y limitaban el efecto de los incentivos económicos; y que los obreros reaccionaban como miembros de grupos. Asimismo, pusieron de relieve la importancia de la jefatura y de la participación de los trabajadores en las decisiones.(13) En este rumbo que conduciría años después a la llamada escuela de las RELACIONES HUMANAS, se encuentra el ensayo de Mary Parker Follet incluido en el presente libro.(14)

La depresión de 1929 trajo nuevas interpretaciones del papel del gobierno en la economía. Las virtudes de la autorrealización, frugalidad y trabajo duro ya no fueron vistas como la llave del éxito. La gente demandó seguridad al gobierno ante el futuro incierto y ante el fracaso de la economía de mercado. La idea de la planeación económica estatal como un medio para mantener la estabilidad y el crecimiento de la economía nacional ganó aceptación.

La crisis no detuvo el crecimiento de la administración pública, sino lo aceleró más porque el New Deal amplió las funciones regulatorias del Estado; estableció el compromiso de la búsqueda del empleo pleno y otorgó a la administración pública un papel activo e innovador en la lucha contra la depresión mediante una política fiscal que aumentaba la demanda total mediante déficits deliberados, particularmente en materia de obras públicas. Asimismo, movilizó y organizó nuevos grupos económicos para incorporarlos en la formulación y ejecución de la política pública.

Ante nuevas presiones de los partidos políticos, las leyes Hatch (1939-1940) limitaron más la actividad política del personal público federal, y del estatal y municipal empleado en proyectos financiados con fondos federales, a quienes se les prohibió la participación activa en puestos de mando partidista y en toda actividad de campaña. También quedaron prohibidos la presión partidista sobre los empleados públicos, el clientelismo y la aportación de fondos para los partidos de contratistas gubernamentales. Se consolidó así el sistema de personal basado en el mérito y se limpió el sistema electoral de campañas apoyadas desde el gobierno. (15) 

En lo interno, la administración pública  sufrió una creciente especialización, diversificación y profesionalización. Además, el New Deal requirió de la aplicación de los nuevos principios administrativos para mejorar la eficiencia gubernamental, como se consignó en el "Informe del Comité de Dirección Administrativa del Presidente" suscrito por Louis Brownlow, Charles E. Merriam y Gulick, que se incluye en esta obra.

En este contexto de los años treinta, pueden enmarcarse los trabajos de Leonard White, William F. Willoughby y Luther Gulick, incorporados al presente volumen de CLASICOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, quienes sobre los supuestos establecidos en el pasado, culminaron la corriente que se ha dado en llamar "administración pública ortodoxa".

En particular, White recuperó el rumbo que Wilson había sugerido cuando escribió el primer libro de texto de administración pública en 1926 (16), con un enfoque diferente al formalista y jurídico; Gulick recogió los principios de la "administración científica", fundamentalmente de Fayol para aplicarlos a las tareas del gobierno (17). Ambos, junto con muchos otros pensadores, lograron así constituir una disciplina capaz de ingresar a las aulas universitarias.

En resumen, la administración pública ortodoxa se basó en los siguientes supuestos principales:

a. La dicotomía política/ administración es una verdad autoevidente y deseable.

b. La administración debe ser neutral y estar bajo el control de la política mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos al proceso debido.

c. La administración pública constituye un campo con contenido propio. Su objeto se localiza en la burocracia gubernamental, específicamente en el Poder Ejecutivo.

d. El fin último de la administración pública es la eficiencia, entendida como el logro de objetivos con el menor gasto de recursos y mano de obra.

e. "Existen principios a los cuales se puede llegar inductivamente tomando como base la experiencia organizativa del hombre, que pueden servir para regir el ordenamiento de cualquier asociación humana, de cualquier tipo. Estos principios pueden estudiarse como un asunto técnico, sea cual fuere el propósito del organismo, el personal que lo constituye o la teoría constitucional, política o social sobre la cual se base".(18) 

f. La tarea del jefe ejecutivo es planificar, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, informar y presupuestar (en inglés POSDCORB).

g. La estructura de las organizaciones es formal y debe ser impersonal; constituye un asunto técnico aprovechar al máximo las ventajas de la especialización vertical y horizontal.

h. Formalizar las relaciones reduce la confusión y crea certidumbre y predecibilidad en el comportamiento de los trabajadores.

i. El método científico debe aplicarse en la clasificación de puestos, y en la selección, remuneración y promoción del personal público.

j. El rendimiento de los trabajadores es una forma de comportamiento social, resultado de su organización informal en grupos, por lo que la supervisión más efectiva es la que toma en cuenta la participación de los grupos y sus líderes informales.

k. El presupuesto es uno de los instrumentos principales de la planeación, coordinación, control e información.

l. La administración pública es un arte, pero es capaz de llegar a ser una ciencia libre de valores por su propio derecho. (19)

3. La divulgación a nivel mundial.

Estas ideas acerca de la administración pública ganaron aceptación inmediata y dieron origen a un gran número de textos y de acciones. Su sencillez y precisión estimularon su rápida divulgación nacional y en la postguerra dieron base a la asistencia técnica que las Naciones Unidas comenzó a prestar a los países en desarrollo. Hoy siguen vigentes en muchos de los libros que se escriben sobre la administración gubernamental y en muchas de las acciones que se emprenden para mejorar la actuación del gobierno. Ejemplo del vigor de estas ideas, es la reinterpretación del enfoque técnico que elabora Seckler-Hudson y que se presenta en este libro.

Los temas principales de la administración pública ortodoxa han sido la reforma administrativa, la economía y eficiencia, la estructura formal de las organizaciones, el personal, y el presupuesto.

Los propósitos de reforma parten del supuesto de que los procesos administrativos vigentes tienen que mejorarse; en este sentido, el estudio y la práctica de las reformas administrativas han sido pragmáticos y normativos. El fin de estas reformas han sido persistentemente la economía y la eficiencia, a pesar de la importancia de otros valores como una mayor respuesta a las necesidades del público, igualdad y trato justo, lucha contra la corrupción o participación ciudadana.  Asimismo, se ha mantenido la fe de que los males de la administración pueden curarse, al menos parcialmente, por la reorganización formal guiada por los "principios". En materia de personal se ha promovido fundamentalmente la "meritocracia": el mejor hombre en cada puesto mediante concursos abiertos y exámenes de competencia en el reclutamiento, selección y promoción. Además, se ha enfatizado la tecnificación del presupuesto como instrumento de programación, de economía y eficiencia, de control y evaluación. (20)

II. LAS TEORÍAS HETERODOXAS.

Durante las siguientes décadas, a partir de la administración pública ortodoxa" se desarrollaron críticas, enfoques distintos y nuevos campos de estudio de la tarea administrativa gubernamental con la ayuda de las más diversas disciplinas académicas, como se puede apreciar en las selecciones comprendidas en los apartados III PERIODO DE LA POSTGUERRA, IV LOS SESENTA Y V LOS SETENTA, del presente libro. 

En ese periodo, el auge económico estimuló el crecimiento y diversificación de las organizaciones empresariales y, obviamente, la aparición de necesidades administrativas inusitadas. Como respuesta, de la planeación se transitó con nuevas tecnologías complejas hacia las políticas y la planeación estratégica, más adecuada para tratar con la incertidumbre; la organización se transformó en teoría de la organización, que restó importancia a la estructura formal, a la diferenciación vertical y a la división del trabajo para propiciar la flexibilidad y la creatividad, los equipos y las decisiones descentralizadas; la administración de personal se reenfocó como recursos humanos para resaltar su carácter estratégico, y el trabajador se concibió, ya no como sujeto de control y disciplina, sino como ser humano dispuesto al despliegue de sus potencialidades en las misiones encomendadas según el ciclo laboral que correspondía a su edad; la dirección se convirtió en liderazgo, motivación y manejo de conductas de grupo; y con la aparición de la cibernética y de nuevas tecnologías, el control se redefinió como información para prevenir problemas, y medir, evaluar y corregir el desempeño.

La tecnología inventada para la guerra, como la Investigación de Operaciones OR y el surgimiento de las primeras computadoras renovaron los métodos cuantitativos que han ido conformando la actual CIENCIA DE LA ADMINISTRACION ("Management Science"). Asimismo, creció la conciencia de la importancia del ambiente en el manejo y éxito de las empresas, con el surgimiento de los "enfoques de sistemas" que enfatiza la interdependencia interna y externa, y "de contingencia" que aísla las variables de la situación que se enfrenta.

Bajo la influencia constante de las ideas y prácticas administrativas privadas, la administración pública siguió su expansión impulsada por un Estado que asumía la responsabilidad de enfrentar las adversidades y deficiencias que afectaban al ciudadano individual en la sociedad industrial, que se denominó "Estado de Bienestar".

En el campo de la política, se reconoció la responsabilidad del gobierno de mantener altos niveles de empleo y de actividad económica en 1946. El arribo a una sociedad plural y multicultural, originó la demanda de mayor igualdad y protección, el rechazo al autoritarismo, la exigencia de mayor democracia y la lucha contra todo tipo de discriminación. La nueva preocupación por los problemas de control y ética de los funcionarios fue producto del caso Watergate y de la renuncia de Nixon.

Los autores seleccionados en esta obra y que corresponden a este periodo,  pueden incluirse aun bajo riesgo de caer en simplificaciones, dentro de los siguientes desarrollos del pensamiento administrativo:

1. Teoría de la organización.

El problema de la gente y las organizaciones se presenta en dos niveles: micro de individuo y grupo, participación, decisión, liderazgo y motivación; macro de enfoques y modelos para explicar la interacción entre las organizaciones formal e informal o la organización como un sistema abierto.

Al primer nivel corresponden los trabajos de Maslow y McGregor que replantearon las concepciones iniciales acerca de la motivación, enfocadas originalmente en la utilidad y la ganancia individual por Taylor. Maslow formuló, con base en la experiencia clínica, la teoría de las necesidades humanas que considera que son las necesidades del individuo las motivaciones primarias en el trabajo y que sostiene que el hombre tiende más hacia la salud, la felicidad y la realización propia, que a los deseos negativos de fracaso y autodestrucción. En el mismo sentido, McGregor, de acuerdo con su Teoría Y, concluye que la mayoría de los seres humanos ejercen su autonomía, asumen su responsabilidad y despliegan su creatividad en busca de su autorrealización.

En el segundo nivel pueden ubicarse los trabajos de Barnard, Merton, Katz y Kahn, Downs, Bennis, Parkinson, Peter y Levine, que forman parte del presente libro.

A diferencia del pensamiento ortodoxo que había dedicado su atención a la estructura  y a la autoridad formales de las organizaciones como sistemas cerrados, Barnard sostuvo, en contra de Fayol, que toda autoridad organizacional fluye de la base a la cúspide mediante un sistema efectivo de comunicación; y Katz y Kuhn, al aplicar la teoría de sistemas, replantearon a las organizaciones como sistemas abiertos en constante interacción con un medio ambiente cada vez más dinámico.

Asimismo, los rasgos burocráticos implícitos en la administración ortodoxa fueron presentados en todas sus consecuencias negativas. Merton demostró cómo la excesiva rigidez, los trámites, el tratamiento impersonal y la resistencia al cambio tendían a desplazar los objetivos y a convertir a los medios en fines en sí mismos. En esa misma dirección se encontraron "leyes" y "principios", como la Ley de Parkinson ("el trabajo se alarga hasta llenar el tiempo disponible para su terminación"), la de Murphy ("si algo puede fallar, fallará”), la de Miles (“la posición u opinión depende del puesto que se ocupe”), el Principio de Peter ("en una jerarquía, cada empleado tiende a subir hasta su nivel de incompetencia") que testificaron las disfunciones señaladas por Merton. Downs halló que las burocracias experimentaban un ciclo de vida que determinaba su crecimiento y estancamiento, del cual dependían sus posibilidades de manejo.

En la medida que el cambio tecnológico se hizo más rápido, surgieron nuevas formas de organización: funcional, divisional, matriz, adhocracia, de red, por contrato, alianzas estratégicas, todas con tendencia a reducir niveles jerárquicos, con vida limitada y con una concepción orgánica, ya no mecánica como lo había propuesto la ortodoxia. Por eso, Bennis señaló que las organizaciones futuras requerirían de capacidad para el cambio, de la participación y del liderazgo democrático y promotor de la transformación.

Para hacer frente al medio ambiente dinámico, surgió el Desarrollo Organizacional DO, como la aplicación de técnicas de las ciencias sociales al manejo del cambio y de la adaptación de las organizaciones, a su dinámica interna y realidades externas  mediante procesos educacionales, enfocados en las relaciones interpersonales, como el trabajo en equipo, la comunicación y la solución colectiva de problemas con ayuda de métodos científicos. El propósito era enriquecer los recursos humanos como una manera de renovar la organización. (21)

Ya al final del periodo, cuando la administración pública detiene su crecimiento e inicia su retirada, Levine señaló cómo las organizaciones se llegan a adaptar ante la escasez de recursos.

2. La insoslayable política.

Desde los tiempos de la administración pública ortodoxa, distintos autores comenzaron a identificar el papel de la administración pública en diferentes funciones del sistema político, no solamente en la ejecución de la política pública. Este reconocimiento revivió el problema de cómo establecer una administración responsable ante la voluntad popular democrática y capaz de evitar la corrupción.

La participación activa de los funcionarios en la integración de intereses de los diferentes grupos, se descubrió que podía servir a diversos propósitos: para definir el interés público, como lo expuso Herrings, o como en el caso de la Tennessee Valley Authority,  para formular los planes y programas gubernamentales, según Lilienthal, o para cooptar elementos que amenazaban su estabilidad o existencia conforme a Selznick; pero esta participación política no sólo era un hecho, sino que para Appleby, además de ser necesaria para el funcionamiento administrativo, fortalecía el control de la discrecionalidad burocrática.

Long fue más allá al señalar lo imprescindible de esta participación política interna y externa en un medio competitivo y conflictivo, que la hacía necesaria para formar alianzas y coaliciones que acumularan el poder suficiente para sobrevivir y cumplir con las tareas encomendadas, para desarrollar intereses propios o servir los de otros.

Tradicionalmente, el pluralismo había sido apreciado como un medio de estabilización de los sistemas políticos y sociales porque en teoría origina un conjunto de fuerzas y presiones que actúan y reaccionan unas respecto a otras y hacen posible la "neutralidad" de los funcionarios, como propugnó la administración ortodoxa.

Sin embargo, la realidad mostró efectos diferentes del pluralismo. Por una parte, en materia de las relaciones intergubernamentales provoca el "leve caos" y las "grietas múltiples" a que se refirió Grodzins desde la perspectiva local; o bien,  la proliferación de centros decisorios separados pero funcionalmente interdependientes que se debaten en la confusión y en la competencia como señaló Kaufman. Por otra, como sostuvo Lowi, las dependencias burocráticas frecuentemente son "capturadas" por los mismos grupos que pretenden regular, de modo que se vuelven incapaces de distinguir entre el interés público y el interés de esos grupos. Lo que es bueno para el grupo se convierte en bueno para la Nación a los ojos de la burocracia. Asimismo, rara vez las dependencias encuentran grupos capaces de equilibrarse entre sí y normalmente están a merced de un sólo grupo importante.

También la concepción ortodoxa de un servicio civil neutral, racional, responsable y eficiente con base en el mérito, fue cuestionada por "la burocracia representativa" propuesta por Krislov, y que sostuvo que en la verdadera democracia, el servicio público debía reflejar la composición de la población. En contra también de la tradición ortodoxa, Krislov propuso que la burocracia sirviera tanto para proporcionar servicios públicos, como para aumentar la equidad social mediante la creación de empleo y el mejoramiento de las condiciones del público al que atiende. De otro modo difícilmente ganaría legitimidad y credibilidad públicas.

En otro aspecto, la corrupción manifiesta en el caso Watergate, impulsó a autores como Mosher a renovar el interés en una ética del sector público y en un código de conducta con normas más complejas y efectivas.

El pensamiento ortodoxo no otorgó un papel activo al ciudadano porque la administración fue considerada un asunto técnico. No obstante, la insatisfacción con los costos y el desempeño del gobierno hizo surgir una gran variedad de enfoques para la participación ciudadana como solución a una burocracia inefectiva y carente de respuesta a los problemas de la gente. (22) Así resurgió "la democracia participativa" que planteó el involucramiento directo de los ciudadanos en los procesos de formación de la política pública, en la realización de los programas y en la toma de decisiones administrativas.

Desde el marxismo, también se criticó a la administración pública ortodoxa: "El estado no se puede dividir en dos: una parte política y opresiva, y otra administrativa y neutral. El estado es un estado de clase, no sólo por lo que hace; no sólo por su actividad, sino en virtud de la forma organizativa de ésta. La naturaleza capitalista del estado se expresa en cada detalle de su organización...”la administración del estado es una parte integral de la lucha de clases...Es importante ver el significado político de la administración no sólo en términos del conflicto político declarado, sino en términos de la molienda administrativa cotidiana que reduce los problemas sociales a partículas tan pequeñas que parecen no tener ningún significado político..."(23).

3. El redescubrimiento de la política pública.

En este periodo, la política pública se constituyó como uno de los campos más importantes de la administración pública, para algunos la frontera con la ciencia política.  Dentro de este tema se pueden incluir a Simon, Lindblom y Dror, cuyos textos se presentan en esta obra.

La administración ortodoxa supuso la toma de decisiones racional; sin embargo, para Simon era imposible una conducta racional en el mundo real y aun una aproximación razonable a la racionalidad objetiva; el "hombre administrativo" se detenía en su búsqueda antes de encontrar "la mejor manera" de Taylor, porque la racionalidad estaba limitada no sólo por factores externos sino por la tendencia humana a ya no esforzarse más cuando ha encontrado una opción que considera suficientemente buena y entonces toma una decisión "satisfactoria". Por su parte, Lindblom describió las decisiones en la administración pública como incrementales, es decir, como un ajuste mútuo de los puntos de vista o intereses a partir de una situación existente, en donde quienes toman la decisión responden paso a paso a las propuestas de los otros protagonistas o a las consecuencias imprevistas de tales decisiones.

Para Dror, las ciencias contemporáneas eran inadecuadas para mejorar la formulación de las políticas, por lo que era necesaria una revolución científica para encontrar un nuevo paradigma: las ciencias de la política pública. Se trataba de estimular partes de las ciencias contemporáneas relevantes para la formulación de políticas públicas que mejoraran la utilización de los insumos científicos en esta formulación; así como de producir más conocimiento sobre los instrumentos y asuntos de la política pública.(24) En este marco se inscribe el artículo de Dror, incluido en este libro, acerca de la nueva profesión de analista de la política pública.

Así el análisis de la política pública se convirtió en un medio de investigar su calidad, pero su aplicación no ha sido sencilla, como lo señala el estudio de caso elaborado por Pressman y Wildavsky  que forma parte de este libro.

4. El presupuesto como instrumento de dirección.

En contraste con la ortodoxia, la técnica del presupuesto ha evolucionado de un sentido de control negativo a positivo y de un carácter neutral al reconocimiento de su naturaleza política. En el periodo comprendido, su desarrollo pasó por diferentes etapas(25): el presupuesto por objeto del gasto, tradicional y orientado al control (1921-1939); el presupuesto funcional, de desempeño o programático, con propósitos de dirección (1940-1960); el presupuesto por programas PPBS, destinado a la planeación económica (1961-1970; la administración por objetivos MBO, que enfatiza la descentralización presupuestal (1970-1976); y el presupuesto Base Cero ZBB, que resalta la jerarquización de prioridades (1976-1980). Se pasó así, de concebir al presupuesto como un medio de asegurar que el dinero se gastara conforme a lo aprobado, a considerarlo una herramienta de planeación y evaluación. En todas estas etapas, encontrar y desarrollar métodos  de análisis y medición de los efectos de las políticas y programas gubernamentales fue una preocupación constante.

En esta tendencia, pueden ubicarse la búsqueda de Key y de Lewis de bases teóricas; el análisis de Schick de las etapas de la reforma presupuestal; y el hallazgo por Wildavsky de procesos incrementalistas y políticos en la formulación del presupuesto; así como el estudio del mismo Wildavsky, que expone los problemas originados en el ambiente político de la evaluación de programas. Sobre la misma evaluación, se incluye en esta obra el trabajo de Carol H, Weiss.

5. Las limitaciones de la disciplina.

El carácter científico de la disciplina que propugnaba la ortodoxia fue cuestionado por la escasa solidez de sus principios que ni eran científicos como lo advirtió Simon cuando los calificó de proverbios, ni tenían un carácter universal como lo señaló Dahl, cuyo ensayo desgraciadamente no se incluye en esta obra.

Waldo fue más allá al plantear que el pensamiento norteamericano acerca de la administración pública estaba profundamente penetrado por las tendencias culturales y las condiciones políticas, económicas y sociales prevalecientes a finales del siglo pasado y principios del actual. El "evangelio de la eficiencia" había sustentado el intento de constituir una ciencia a partir de la experiencia, el sentido común y la recolección de datos.(26)   

Años más tarde, la preocupación de la administración pública ortodoxa por la eficiencia, la eficacia, el presupuesto y la tecnología administrativa fue cuestionado por una corriente que propuso la equidad social y demandó mayor interés en las teorías normativas, en la filosofía y en el activismo, en contra del conductismo imperante. Esta "nueva administración pública" trató de replantear la disciplina tradicional respecto a sus relaciones con la ciencia política y la administración de negocios. El trabajo de Frederickson, incorporado al presente volumen, resume los planteamientos.

También desde el marxismo, la disciplina fue cuestionada por su falta de perspectiva epistemológica e histórica: " Los norteamericanos estudian la administración pública como organización, gerencia, etc. y no como también es objetivamente ese fenómeno: la mediadora entre el estado y la sociedad...la administración pública como disciplina no puede ser analizada haciendo caso omiso de los intereses particulares de las clases dominantes y de las propias modalidades que adquiere el aparato administrativo respecto de sus intereses".(27)