Prólogo
En varias lenguas y culturas existe alguna expresión equivalente a “la gota que derramó el vaso”. La historia avanza, al mismo tiempo, por acumulación y por ruptura. Hay procesos lentos, pero constantes, que poco a poco van modificando la realidad; pero también hay saltos, disrupciones y cambios de juego, incluso en las mismas áreas en que venían gestándose transformaciones graduales acumulativas.
El mundo ha venido cambiando de forma profunda a partir de una combinación de megatendencias graduales y de momentos de aceleración, como la crisis económica y financiera de 2008-2009 y el choque pandémico de 2020. La geoeconomía es una de esas áreas de transformación lenta pero constante, con un traslado del dinamismo económico del Oeste al Este y del Norte al Sur Global, al menos desde principios de este siglo. En la geopolítica también se registran cambios importantes, pero esos cambios se precipitaron y aceleraron en 2025, un año que probablemente se consigne en los libros de texto como un año de rupturas.
Ya desde la década de 2010 varios analistas advertían sobre la conformación de un mundo en el que ningún país o alianza sería capaz de ejercer un liderazgo mundial, como el de los Estados Unidos en la era de la posguerra o, aún más, en el “momento unipolar”, luego de la caída del muro de Berlín y el fin de la Guerra Fría. Desde hace varios años, la gran interrogante ha sido si esta situación conduciría al surgimiento de un nuevo orden internacional o si, por el contrario, el mundo entraría a un período de ausencia de orden, de desequilibrio, en que el futuro estaría regido por fuerzas más allá del control de cualquier actor o coalición.
Esas preguntas me acompañaron al momento de asumir mi mandato como Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), una institución cuyo liderazgo intelectual está asociado al análisis de los retos estructurales del desarrollo de los países de América Latina y el Caribe, siempre a partir de una atención sistemática a los vínculos entre las economías desarrolladas y las economías en desarrollo de la región, lo que hace 70 años llamábamos el centro y la periferia. Uno de mis objetivos principales al llegar a la CEPAL, en octubre de 2022, fue profundizar y refinar esa tradición cepalina de pensar el desarrollo en relación con el mundo y nuestro lugar en él.
Por este motivo, el primer capítulo del documento de posición que presentamos en el cuadragésimo período de sesiones de la CEPAL, en octubre de 2024, se tituló “Globalización redefinida”. La reflexión que hicimos en la preparación de ese documento —en particular el análisis de los enormes cambios geoeconómicos y la clara profundización de la rivalidad geopolítica, industrial y tecnológica—, se asentó en el interés de entender el nuevo contexto internacional y las implicaciones de algunos de los sucesos mundiales que estaban ocurriendo en ese momento, incluida la guerra en Ucrania, el conflicto en Oriente Medio y el proceso electoral en los Estados Unidos.
Consciente del impacto de estas tendencias y acontecimientos, empecé a concebir el proyecto que finalmente se convirtió en la Comisión de la CEPAL sobre Geopolítica, Globalización y Desarrollo para América Latina y el Caribe. La idea fue convocar y establecer una comisión independiente de muy alto nivel que nos ayudara a profundizar el análisis de ese nuevo orden (o desorden) internacional y que formulara recomendaciones a los países de América Latina y el Caribe sobre cómo navegarlo, evitando sus mayores riesgos y sacando provecho de las oportunidades.
La etapa preparatoria abarcó el segundo semestre de 2024. En ella definimos términos de referencia y, sobre esa base, contactamos al extraordinario grupo de personas que hoy integra la Comisión, cuya participación ha sido ad honorem y a título individual. Agradezco profundamente a cada una de esas personas por su entusiasmo y compromiso con la idea, y por su ardua labor desde principios de 2025. El trabajo de la Comisión recibió el apoyo de una Secretaría Técnica que establecí en la CEPAL y se nutrió de la producción analítica y empírica de la CEPAL, a partir de sus publicaciones, estudios y bases de datos, que son bien conocidos en la región. El fruto de ese esfuerzo conjunto es el libro que ahora el público lector tiene en sus manos.
Quiero expresar un agradecimiento muy especial a la ex-Presidenta Michelle Bachelet y al ex-Presidente Iván Duque, quienes actuaron como Copresidentes de la Comisión, aportando durante más de un año no solo su aguda perspectiva y vasta experiencia, sino también su generoso y comprometido liderazgo.
Agradezco y reconozco también de manera muy especial el apoyo y la confianza que nos brindaron António Guterres, Secretario General de las Naciones Unidas, y Amina Mohammed, Vicesecretaria General de las Naciones Unidas, para que desde la CEPAL pudiéramos llevar adelante este proyecto.
La Comisión celebró tres reuniones presenciales: en mayo de 2025, en Santiago; en octubre de 2025, en la Ciudad de México, y en febrero de 2026, en Río de Janeiro. Agradezco, además, a los Comisionados Leonardo Lomelí, Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y Aloizio Mercadante, Presidente del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social del Brasil (BNDES), por acoger las dos últimas reuniones mencionadas. Celebramos también varias reuniones y consultas virtuales para afinar el borrador del informe y ajustar su diagnóstico y recomendaciones.
Integran la Comisión un grupo diverso de personalidades de alto nivel, altamente reconocidas y respetadas, de diferentes nacionalidades y orientaciones políticas. En un contexto de profunda fragmentación y polarización en la región, el hecho de que este grupo haya llegado a un sólido acuerdo sobre las características del momento geopolítico y sobre los principales mensajes y recomendaciones del informe, tiene un gran valor y es fuente de legitimidad.
La síntesis y el resumen de las recomendaciones en diez propuestas que están al inicio de este libro ofrecen una excelente ventana al contenido del informe, pero recomiendo firmemente la lectura completa, porque es imposible transmitir en pocas páginas el valor de todos sus planteamientos.
El informe presenta un marco conceptual que identifica ocho rupturas que están transformando el orden mundial y desarrolla cuatro escenarios prospectivos para analizar sus posibles trayectorias. A partir de una taxonomía de los activos estratégicos de América Latina y el Caribe, examina las oportunidades de desarrollo e influencia internacional de la región y propone hojas de ruta para aprovecharlas, reconociendo la diversidad de países, subregiones y estructuras productivas. En el plano internacional, plantea fortalecer los márgenes de acción y la capacidad de negociación mediante un enfoque de no alineamiento activo, reafirmando la importancia del multilateralismo y de un sistema basado en reglas. Finalmente, sostiene que el éxito de cualquier estrategia de desarrollo depende de capacidades estatales sólidas, legitimidad política, buena gobernanza y respeto al estado de derecho y los derechos humanos.
En la CEPAL planeamos organizar eventos de diálogo, nacionales y regionales, para que este informe pueda ser ampliamente conocido y, sobre todo, debatido, como un servicio a los Gobiernos y sociedades de la región. Tengo la esperanza de que estas propuestas ayuden en la construcción de políticas y estrategias más efectivas y resilientes, en beneficio del desarrollo y la inserción internacional de calidad de América Latina y el Caribe.
A casi 80 años de la creación de la CEPAL, confío en que este informe sea un valioso eslabón en la larga trayectoria de nuestra institución para ayudar a los países de la región a alcanzar un desarrollo más productivo, inclusivo y sostenible, frente a los complejos escenarios mundiales de la actualidad y en las décadas por venir.
José Manuel Salazar-Xirinachs
Secretario Ejecutivo
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Julio de 2026
Índice
Prólogo
Presentación
Síntesis
Recomendaciones de la Comisión: diez propuestas
Capítulo I
Un mundo en transición: rupturas y escenarios
Resumen del capítulo
Introducción
A. Marco analítico
Panorama histórico
Componentes analíticos
B. Reordenamiento mundial: de un orden mundial basado en reglas a uno basado en relaciones de poder
C. Principales rupturas en el orden mundial
Ruptura 1: Globalización reconfigurada: de la eficiencia económica a la seguridad .
Ruptura 2: Erosión del multilateralismo y reconfiguración de la gobernanza global
Ruptura 3: De la hegemonía unipolar a la competencia multipolar
Ruptura 4: Reconfiguración del poder blando
Ruptura 5: Retroceso generalizado de la democracia y aumentode la polarización política
Ruptura 6: Desinformación y crisis de la verdad en la era de la IA
Ruptura 7: Retroceso en materia de derechos de la mujer, igualdad de género e inclusión
Ruptura 8: El fin del consenso mundial sobre el clima
D. Escenarios: ¿en qué dirección podría evolucionar el orden mundial?
Escenario 1: Reconfiguración multipolarestable
Escenario 2: Fragmentación geopolítica en esferas de influencia
Escenario 3: Desacoplamiento extremo y polarización sistémica
Escenario 4: Resurgimiento del multilateralismo impulsado por las potencias medianas
Observaciones finales
Bibliografía
Capítulo II
América Latina y el Caribe en un orden mundial en evolución
Resumen del capítulo
Introducción
A. América Latina y el Caribe: las trampas y brechas del desarrollo
Las tres trampas del desarrollo
Decálogo de brechas estructurales
Once transformaciones indispensables en el modelo de desarrollo de América Latina y el Caribe
B. Una región económicamente diversa y heterogénea
C. Activos estratégicos para la participación mundial y los logros en materia de desarrollo Primera categoría de activos: dotaciones de recursos estratégicos
Segunda categoría de activos: capacidades productivas, humanas y financieras
Tercera categoría de activos: la región como activo
Cuarta categoría de activos: activos políticos
Quinta categoría de activos: poder blando
D. Limitaciones y riesgos a la hora de aprovechar las oportunidades
Espacio fiscal limitado
Rigideces regulatorias
Polarización política
Gobernanza fragmentada y bajas capacidades institucionales
Niveles reducidos de confianza y legitimidad institucional
Delincuencia organizada
Observaciones finales
Bibliografía
Capítulo III
Movilización de activos estratégicos para el desarrollo y la proyección internacional
Resumen del capítulo
Introducción
A. Aprovechamiento de la dotación de recursos estratégicos para impulsar el crecimiento y el desarrollo
Alimentación y seguridad alimentaria
Biodiversidad
Minerales críticos
Energía
B. Movilización de los recursos productivos, humanos y financieros para acelerar la transformación productiva
Clústeres productivos de primer orden
Industrias creativas
Redes de la diáspora y vínculos financieros externos
Talento humano
C. Aprovechar la integración y la cooperación regionales
La importancia estratégica de la integración y la cooperación regionales en el contexto mundial actual Hacia la revitalización de la integración regional
El “cómo”: tres criterios fundamentales
El “qué”: posibles áreas prioritarias
D. Aprovechar las ventajas de las revoluciones tecnológicas
La transformación digital y la IA
La automatización y el mundo del trabajo
La inclusión digital como un imperativo para el desarrollo
E. Aprovechar la transición ecológica como una fuente de resiliencia estratégica
Choques climáticos y capacidad productiva
Normas y cumplimiento
El multilateralismo basado en coaliciones como herramienta de influencia
Observaciones finales
Bibliografía
Anexo III.A1
Capítulo IV
Fortalecimiento de la gobernanza y las instituciones para impulsar el desarrollo y fortalecer la proyección internacional
Resumen del capítulo
Introducción
Gobernanza e instituciones bajo presión
Economía política del descontento
Instituciones políticas, cooperación y continuidad de las políticas
Fundamentos fiscales de la gobernanza Definición de las trayectorias de política
A. Fortalecer la capacidad del Estado para una gobernanza coherente y una implementación eficaz
Superar la compartimentación institucional mediante el fortalecimiento de la coordinación del conjunto del gobierno
Alinear las prioridades nacionales con una implementación efectiva y resultados concretos
Profesionalizar y movilizar a la administración pública para sostener las reformas a largo plazo Preparar al Estado para anticiparse a los cambios y no solo para responder a las crisis
B. Restablecer la confianza y la legitimidad institucional
Recuperar la confianza mediante la mejora de los servicios y una mayor capacidad de respuesta institucional
Restablecer la equidad y la credibilidad mediante el fortalecimiento de los sistemas de integridad y la supervisión independiente
Fomentar una participación ciudadana significativa para reconstruir la legitimidad democrática
C. Construir consensos mínimos en un escenario político polarizado
Reducir la polarización fortaleciendo la redistribución y los bienes públicos y acelerando la creación de oportunidades de empleo de calidad
Dar continuidad a la cooperación regional mediante mecanismos funcionales
D. Hacer frente a la expansión de la delincuencia organizada
Restablecer la autoridad del Estado en las comunidades donde los delincuentes dictan las reglas en la actualidad
Reducir el reclutamiento por parte de las redes delictivas mediante la ampliación de las alternativas económicas y sociales para los jóvenes en situación de riesgo
Combatir las economías ilícitas y los circuitos financieros que sustentan el poder delictivo Crear coaliciones regionales e internacionales que estén a la altura de la dimensión transnacional de la delincuencia organizada
Observaciones finales
Bibliografía
Capítulo V
En busca de la capacidad de agencia regional en un orden mundial en evolución
Resumen del capítulo
A. Marco para reflexionar sobre las opciones estratégicas de que dispone la región
Seguridad
Economía
Valores
Integración de los tres ámbitos
B. Coordinación regional para aumentar la resiliencia y la influencia geopolíticas
Bienes públicos regionales y activos estratégicos
Océanos
Biodiversidad
Financiamiento del desarrollo y estabilidad financiera
Gobernanza de la inteligencia artificial (IA)
Cambio climático
Mayor integración mediante la acumulación de origen
Procesos y foros de gobernanza global
Procesos y foros de gobernanza regional
C. Hacia un conjunto de principios comunes para una mayor capacidad de agencia regional
Principio 1: Evitar alineamientos rígidos en un mundo de potencias rivales ..
Principio 2: Dar prioridad a los acuerdos viables frente a la unanimidad Principio 3: Traducir los puntos en común mínimos en compromisos concretos
Principio 4: Dar prioridad a las funciones frente a las formas institucionales.
Observaciones finales
Bibliografía
Anexo V.A1
Composición de la Comisión de la CEPAL sobre Geopolítica, Globalización y Desarrollo para América Latina y el Caribe
Cuadros
Cuadro 1Cuatro posibles escenarios para el futuro del orden mundial
Cuadro 2América Latina y el Caribe: activos estratégicos para el desarrollo
y la proyección internacional
Cuadro I.1 Transformaciones en el orden internacional, 1945-2025
Cuadro I.2 Participación del Grupo de los Siete (G7), el BRICS y el Sur Global en variables mundiales seleccionadas, 1990, 2000, 2010 y 2024
Cuadro I.3 Quince empresas principales a nivel mundial, por sector económico, país de origen y capitalización de mercado, julio de 2025
Cuadro I.4 País líder y riesgo de monopolio tecnológico en 64 tecnologías críticas, agosto de 2024
Cuadro I.5 Primeros 20 países en el Global Soft Power Index de 2025 Cuadro I.6 Cuatro posibles escenarios para el futuro del orden mundial Cuadro II.1 América Latina y el Caribe: participación de socios comerciales seleccionados en las exportaciones totales de bienes, 2024
Cuadro II.2 América Latina y el Caribe: exportaciones totales de los países por sectores, 2024
Cuadro II.3 América Latina y el Caribe: activos estratégicos para la participación mundial y los logros en materia de desarrollo
Cuadro II.4 América Latina y el Caribe, sus subregiones y México: entradas de remesas, 2024
Cuadro II.5 América Latina y el Caribe: limitaciones a la capacidad para subsanar las brechas del desarrollo y aprovechar las oportunidades
Cuadro III.1 América Latina y el Caribe: proporción de las reservas mundiales de minerales críticos seleccionados, por país
Cuadro III.2 América Latina y el Caribe (28 países): índice de preparación para las tecnologías de frontera de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), 2025
Cuadro IV.1 Recomendaciones de política para fortalecer la gobernanza coherente y la capacidad del Estado
Cuadro IV.2 Recomendaciones de política para restablecer la confianza y fortalecer la legitimidad institucional y la implementación eficaz
Cuadro IV.3 Recomendaciones para reducir la polarización política
Cuadro IV.4 Recomendaciones de política para luchar contra el creciente poder de la delincuencia organizada en América Latina y el Caribe
Cuadro V.A1.1 América Latina y el Caribe: acuerdos de comercio preferencial con socios seleccionados, marzo de 2026
Gráficos
Gráfico I.1 Acuerdos comerciales preferenciales vigentes a nivel mundial, 1948 a julio de 2025
Gráfico I.2 Variación interanual del volumen del comercio mundial de bienes, 1990-2024
Gráfico I.3 Comercio total de bienes y servicios como porcentaje del PIB mundial, 1970-2023
Gráfico I.4 Flujo anual de inversión extranjera directa como porcentaje del PIB mundial, 1970-2023
Gráfico I.5 Globalización financiera: posición en pasivos financieros transfronterizos, 1980-2023
Gráfico I.6 Pobreza extrema y concentración mundial de la riqueza
Gráfico I.7 Medidas de política industrial, 2017-2025
Gráfico I.8 Número de sanciones impuestas a nivel mundial, por categoría, 1950-2023
Gráfico I.9 Clasificación de la presencia global, 1990-2025
Gráfico I.10 China y Estados Unidos: participación en el PIB, las exportaciones de bienes, el valor agregado de la industria manufacturera y las solicitudes de patentes a nivel mundial
Gráfico I.11 China: exportaciones e importaciones de bienes como porcentaje del PIB, 1990-2024
Gráfico I.12 China y Estados Unidos: interdependencia comercial, 2000-2024
Gráfico I.13 Nivel agregado del índice Elcano de presencia global, 1990-2024
Gráfico I.14 China y Estados Unidos: presencia blanda global, 1990-2024
Gráfico I.15 Países con regímenes clasificados como democracias y autocracias a nivel mundial, 1945-2024
Gráfico I.16 Países desarrollados de ingresos altos (12 países): satisfacción e insatisfacción con la democracia, 2017-2025
Gráfico I.17 América Latina y el Caribe (17 países): personas que están de acuerdo con la afirmación: “No me importaría que un gobierno no democrático llegara al poder si resuelve nuestros problemas”, 2002-2024
Gráfico I.18 América Latina y el Caribe (17 países): personas que perciben el proceso político como injusto, 2020
Gráfico I.19 Capacidad de procesamiento utilizada para entrenar modelos de inteligencia artificial (IA), 1950-2025
Gráfico II.1 América Latina y el Caribe (subregiones y países seleccionados): participación en el producto interno bruto (PIB), la población total y la superficie terrestre, 2024
Gráfico II.2 América Latina y el Caribe y mundo: participación de las fuentes renovables y no renovables en la generación de energía eléctrica, 2024
Gráfico II.3 Comparación de la demanda de electricidad de los centros de datos y vehículos eléctricos con la de los países con mayor consumo eléctrico, 2023 y 2030
Gráfico II.4 Balanza comercial de los productos alimentarios, por regiones del mundo, 1995-2023
Gráfico II.5 Regiones y países seleccionados: participación en las reservas mundiales de siete minerales críticos, 2024
Gráfico II.6 América Latina y el Caribe: anuncios de proyectos de inversión extranjera directa (IED) relativos a determinados minerales críticos, por país de origen y país de destino, según el valor total, 2005-2024
Gráfico II.7 Participación de la superficie forestal mundial, por regiones del mundo, 2020
Gráfico II.8 Los 13 países con mayor biodiversidad del mundo
Gráfico II.9 América Latina y el Caribe: inversión anual en capital de riesgo, 2012-2024
Gráfico II.10 América Latina (países seleccionados): cantidad de empresas emergentes (start-ups) que obtienen su primera ronda de capital de riesgo, 2014-2024 ...
Gráfico II.11 América Latina y el Caribe: valor de las empresas unicornio, 25 de junio de 2025
Gráfico II.12 América Latina y el Caribe: cantidad de empresas emergentes, capital recaudado y valor del ecosistema, por sector, 2022
Gráfico II.13 América Latina y el Caribe: financiamiento otorgado por la banca de desarrollo subregional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, 1996-2024
Gráfico II.14 Regiones seleccionadas: muertes de combatientes y civiles en conflictos armados desde el fin de la Guerra Fría, 1989-2024
Gráfico III.1 Los 30 países y territorios con los mayores déficits y superávits comerciales de alimentos a nivel mundial, 2023
Gráfico III.2 Países seleccionados: migración neta de personas con competencias en el ámbito de la inteligencia artificial (IA) entre países, 2021-2025
Gráfico III.3 América Latina y el Caribe: incidencia de los desastres, por tipo, 1990-2024 .
Gráfico III.A1.1 América Latina y el Caribe (32 países): proporción del total de las exportaciones manufactureras destinadas a la propia región, 2024
Gráfico III.A1.2 América Latina y el Caribe (19 países): cantidad de productos distintos exportados a la propia región, a los Estados Unidos, a la Unión Europea y a China, 2024
Gráfico III.A1.3 América Latina y el Caribe (9 países): proporción de exportadores que exportan a la propia región, a los Estados Unidos, a la Unión Europea y a China, último año con información disponible
Gráfico III.A1.4 América Latina (17 países): apoyo promedio a la integración con otros países latinoamericanos, 1995-2024
Gráfico IV.1 América Latina (16 países): resultados de las elecciones presidenciales, 2003-2025
Gráfico V.1 Marco de decisiones estratégicas para la política exterior: seguridad, economía y valores
Diagramas
Diagrama II.1 Diez brechas estructurales en el modelo de desarrollo
Diagrama II.2 Once transformaciones indispensables en el modelo de desarrollo de América Latina y el Caribe
Diagrama II.3 Gran transformación productiva para la productividad, la inclusión y la sostenibilidad: portafolio de sectores impulsores
Diagrama II.4 Fuentes de valor de los ecosistemas ricos en biodiversidad
Diagrama II.5 La economía creativa o naranja
Mapa
Mapa III.1 Las cinco rutas del proyecto Rutas de la Integración Sudamericana