Tras la declaración de guerra en contra del narcotráfico en el año 2006, México tiene más de 300 000 personas asesinadas y cientos de miles desaparecidas y desplazadas. ¿Dónde estuvo el Estado durante este tiempo? ¿Por qué parece que se hizo tan poco para evitar esas violaciones graves a los derechos humanos?
Esta obra es el resultado de una investigación académica en la que se explica cuál es la función del Estado y su relación con los poderes fácticos; en qué momento se establecen vínculos y se convierten en una red de macrocriminalidad constituida por estructuras empresariales, criminales y políticas. Se analiza con detalle la conformación y comportamiento de estas redes y en especial se desarrolla la forma en que han capturado al Estado y gobiernan amplias regiones de México. El libro trata de responder la compleja pregunta de cómo desmantelar una red de macrocriminalidad o, en otros términos, cómo descapturar al Estado.
¿Será posible descapturar al Estado mexicano y construir paz?
Prólogo. Rematerializar la democracia: captura de Estado y redes de poder en América Latina (un proyecto de la Fundación Heinrich Böll) Dawid Danilo Bartelt.
Que élites políticas y económicas utilizan al Estado como un vehículo para favorecer sus intereses particulares no es ninguna novedad ni en el mundo ni en América Latina. Se podría decir que esta modalidad ya estaba en el fondo de la fundación de los Estados en esta región, cuando grupos criollos en las colonias americanas, detentadores del poder político y económico al lado de los españoles, después de la independencia insistieron en dividir los vicerreinados, definiendo los límites de lo que llamarían “naciones” de acuerdo con los límites de su dominio e influencia. El idealismo de un Simón Bolívar nunca tuvo oportunidad contra esta realpolitik que inauguraba, por decirlo así, la privatización de los Estados en la América Latina independiente.
Sin embargo, la posterior evolución de un Estado de bienestar y de derecho, si bien más en otras regiones del mundo, en Latinoamérica también ha cambiado las metas normativas. Esto, garantizar el bienestar y los derechos (humanos) de todas y todos los ciudadanos bajo su responsabilidad, es la norma bajo la cual nos hemos acostumbrado a concebir, percibir y evaluar al Estado. Mientras los países de la región estaban sumergidos en dictaduras militares y conflictos armados internos hasta finales del siglo pasado, con violaciones de derechos humanos gravísimas, el empeño político y social de las fuerzas democráticas se dirigía a terminar estos regímenes y conflictos. La instalación de la democracia (representativa) aparecía como solución, o al menos como camino prometedor para superar los legados del autoritarismo e instalar un régimen de bienestar y un Estado de derecho. Consecuentemente, la discusión y la actuación políticas se concentraron en la creación o reforma de instituciones políticas y jurídicas como garantes de la democratización y su persistencia.
Apenas después de esta primera fase de redemocratización se hizo más evidente que, por ejemplo, institucionalizar la separación de poderes no garantiza ni el bienestar ni la democracia. Pueden servir a dictaduras, como ha sucedido, manteniendo su imagen formal. Pueden ser capturadas, simular una actuación democrática y pervertir legalmente su finalidad. Hoy por hoy sabemos que es posible tener una institucionalidad moderna, típica de las democracias liberales representativas, manteniendo en función el patrimonialismo clientelista sin distinción entre lo público y lo privado, tan típico de la región latinoamericana. Esta continuidad patrimonial conlleva el recrudecimiento de la desigualdad, de la corrupción. Se borra no solo la distinción entre lo público y lo privado, sino también entre lo legal y lo ilegal. Esto, a la vez, explica en parte el incremento de la violencia en distintos países.
Bajo la normatividad del Estado que debe garantizar bienestar, derechos y seguridad de las personas muchos latinoamericanos tienen la percepción de que “nada cambia” o incluso que “las cosas están peor que antes”. Partes crecientes de poblaciones en América, pero también en otros continentes, perciben que el derecho de votar periódicamente en una determinada selección de representantes no implica la funcionalidad de las instituciones estatales ni la implementación de las promesas materiales de la democracia.
A pesar de vivir momentos históricos claramente diferenciados, así como procesos y coyunturas muy contrastantes, la región latinoamericana no logra consolidar las potencialidades claves de las democracias ni separar efectivamente los poderes; no crea instituciones fuertes; ni implementa una verdadera participación ciudadana, tampoco garantiza una pluralidad informativa que dé acceso al periodismo independiente. Impresiona la incapacidad y falta de voluntad de crear un sistema de tributación progresiva y justa; no consiguen bajar sustancialmente la enorme desigualdad social, factor de peso para tantos problemas graves, entre ellos los niveles altísimos de violencia en todas sus formas. No ha garantizado a grupos considerables —y en muchos países a la mayoría de sus ciudadanos y ciudadanas— los derechos a la seguridad, a tener una vida digna, a la salud, a la vivienda y a tantos otros. En la primera década del siglo XXI, incluso diversos gobiernos latinoamericanos considerados populares y progresistas han fracasado en esta tarea. Por tanto, grandes partes de las poblaciones se sienten traicionadas, han perdido la confianza en una democracia insustancial, convertida en un mero esqueleto institucional, lo que abre las puertas para ofertas autoritarias y populistas.
Esto es un poco del contexto dentro del cual nace la idea para el estudio que presentamos aquí. De hecho, se realiza en una perspectiva en tres niveles. En primer plano, es consecuencia de una propuesta que la Oficina Ciudad de México-México y El Caribe de la Fundación Heinrich Böll hizo al autor Luis Daniel Vázquez del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en México. En segundo plano, es consecuencia de un proyecto y proceso colectivo entre las oficinas de la Fundación Heinrich Böll en América Latina y el Departamento de América Latina de nuestra sede en Berlín. Y, en una perspectiva más amplia, es consecuencia de la orientación política y normativa del trabajo de la Fundación en general.
La Fundación Heinrich Böll es una fundación política verde alemana, vinculada ideológicamente al Partido Verde en Alemania y financiado por el gobierno federal alemán. Verde para nosotros significa mucho más que proteger el medio ambiente y luchar contra el cambio climático. Ser verde significa aspirar a la igualdad (de oportunidades y ante la ley), a la equidad (económica, social y de género) y a la seguridad; contribuir con la plena realización de los derechos humanos. Por eso, para la Fundación Heinrich Böll la democracia, en el sentido pleno descrito arriba —y sabiendo de los múltiples problemas del concepto—, sigue teniendo valor orientador y normativo. Es nuestra convicción que, en la práctica, la consecuencia de sus fallas no puede ser abandonar la idea de democracia ni como concepto ni como forma concreta de gobierno y organización del Estado, y hay que rescatar sus ideales y restituir su materialidad concreta. Consideramos la democracia tanto un orden liberal y político como una utopía y una promesa que va más allá. Contrario a lo que pensábamos muchos de nosotros al final del siglo XX y principios del nuevo milenio, la necesidad de defenderla, (re)conquistando el apoyo para ella, es más grande hoy que hace veinte años.
En reuniones y discusiones a partir de 2016 entre las entonces tres oficinas de la Fundación en la región para Brasil, México/Centroamérica y Cono Sur, y luego en conjunto con las oficinas nuevas para Centroamérica y Colombia, abiertas en el 2017, compartimos la observación y la inquietud sobre importantes procesos distorsionantes de la democracia. Analizamos que al lado de la enorme desigualdad social —y quizá vinculado a ella— en todos los países en los que trabajamos, las élites políticas, económicas y/o los grupos del crimen organizado cooptan o capturan al Estado, utilizándolo para sus intereses privados y vaciando la materialidad de la democracia que formal e institucionalmente existe, hoy por hoy, en la gran mayoría de los trece países latinoamericanos en los que está presente nuestra organización.
Decidimos entonces dedicar un proyecto regional a esta cuestión cuyos objetivos son:
• Ampliar el debate sobre el estado de la democracia en América Latina. Esto implica tanto contrarrestar la narrativa de que la “democracia no funciona”, como resaltar el ideal de funcionamiento democrático que buscamos, más allá de un concepto cerrado.
• Analizar y denunciar los mecanismos de cooptación/captura del Estado, la influencia de redes ilegales de poder que realizan la captura y en las cuales algunos elementos del Estado eventualmente participan, en el sentido de que distorsionan los procesos democráticos y dificultan o imposibilitan que el Estado trabaje en beneficio de las normas democráticas y, en consecuencia, de mejorar los pobres resultados en términos de bienestar, oportunidades y justicia en la región.
• Promover el intercambio de conocimientos entre organizaciones de la sociedad civil y actores clave —incluyendo a medios, la academia y representantes de los sistemas políticos y jurídicos— que buscan contener los retrocesos autoritarios en los respectivos países.
O sea, nuestra labor como fundación política va más allá del análisis; es claramente normativo, comprometido con los valores descritos y con los objetivos de nuestras contrapartes en la región.
En la Fundación entendemos por captura del Estado que grupos de interés que disponen de recursos políticos en forma de contactos personales, poder e influencia institucional, medios financieros y potencial de violencia, los empleen de forma ilegítima y, con frecuencia, ilegal para influenciar u obligar a las instituciones y a los representantes del sistema político formal a aplicar procedimientos políticos en favor de sus intereses particulares. Así se quebranta la promesa de orientación al bien común y de la adecuada representatividad por medio de procesos políticos transparentes que tienen en cuenta a las mayorías y minorías representadas y a los programas legitimados por las elecciones. Esto tiene como consecuencia que no se cumplen y se ponen en peligro los principios básicos de la democracia y sus procedimientos, aunque esta forma de gobierno no haya sido abolida formalmente.
Sin embargo, el caso mexicano nos ha llevado a entender mejor los límites de los conceptos de captura y cooptación. Ambos conceptos pertenecen al ideario liberal que presupone una separación clara de Estado, economía, política y, en algún momento, también de crimen organizado. Lo importante es entender que la separación nítida de dichas esferas no existe en la realidad, y que tampoco existe “el Estado”. Hay muchos Estados dentro del Estado, compitiendo y entrando en conflicto entre sí. El Estado es más un campo de relaciones sociales diverso que un monolito institucionalizado. No es algo estático ni homogéneo, ni pura y claramente separado de otros ámbitos de acumulación de poder, como la economía, los medios de comunicación, la cultura o el crimen. Es claro por el ejemplo mexicano que tener una institucionalidad e incluso funcionarios calificados no es automáticamente un signo de democracia. La atención a temas específicos puede ser muy discrecional; la institución puede actuar apenas para algunos mientras que para otros y para la opinión pública podrá fingir que está actuando. Por eso, la perspectiva mexicana ayudó mucho a entender que tanto la categoría de captura del Estado, como la de su cooptación, no es adecuada ni suficiente para entender la realidad en México y otros países.
En México, el concepto de poderes fácticos ya ha entrado en el vocabulario político habitual. Como ha demostrado la práctica de décadas, un gobierno en México es siempre un poder legal y constitucionalmente constituido y legitimado, y al mismo tiempo puede ser promotor y coactor de poderes fácticos que capturan, usurpan y cometen abusos con el Estado. En este sentido es también el Estado el que captura al Estado. El caso concreto presentado aquí del Estado mexicano de Coahuila lo demuestra claramente.
Con la finalidad de ayudar a organizaciones e individuos que intenten trabajar el tema de los poderes fácticos/captura en sus contextos, le pedimos a Luis Daniel que en una primera parte de su estudio problematizara estos conceptos. Aquí tengo que dejar claro que este estudio tiene una finalidad política en el sentido que a continuación explico. Investigado y escrito con todo el rigor académico, este trabajo es una contribución para quienes trabajan con el fenómeno desde una perspectiva de utilidad política, queriendo inducir cambios concretos. La literatura teórica sobre el Estado es inmensa. No ha sido la idea describirla o discutirla exhaustivamente, pero sí analizar alcances y límites de estos conceptos clave en el sentido de ahilar las categorías de percepción de nuestras realidades. La idea muy bien realizada de este texto es que se trata de un documento analítico y didáctico. Contiene un estudio de caso con una perspectiva diferenciada de una entidad de México sobre la cual ya se ha publicado bastante, y ofrece lecciones y orientaciones concretas aplicables para otros estudios en diversos contextos.
La demanda, por decirlo así, apenas está creciendo. Lo que observamos en América Latina es un fortalecimiento de los poderes fácticos que operan en cada país. El problema es que mientras el Estado tomado por poderes fácticos es disfuncional para las mayorías y para quienes no cuentan con poder, es funcional para esos poderes y sus intereses. Por tal razón, la toma del Estado tiende a ser estable y tiene una larga historia.
Esta historia, por supuesto, es diferenciada en cada contexto. Aunque en todos los casos hay una distorsión en la toma de decisiones y los procesos democráticos, el grupo que captura y la profundidad o amplitud del fenómeno produce resultados cualitativamente distintos. La captura del Estado por parte de una élite económica no necesariamente genera los mismos fenómenos que cuando lo hace la clase política o un grupo abiertamente criminal. Ello no quiere decir que una sea mejor que otra, pero la identificación de los grupos captores es importante para la comprensión de sus manifestaciones en cada país y para pensar en estrategias de debilitamiento de estos.
Estos poderes fácticos pueden ser actores legales como la Iglesia, los militares, el empresariado, la clase política (dominantes en Chile o Argentina), o ilegales como grupos del crimen organizado (maras en El Salvador, cárteles en México y Colombia, milicias en Brasil). Esto explica en parte los tipos y niveles de violencia que enfrenta cada sociedad. En el desarrollo de nuestro proyecto regional, se ha analizado en Brasil la captura del Estado en las dos ciudades más grandes del país, Río de Janeiro y São Paulo; la expansión del crimen organizado y el papel del Estado, con foco principal en el encarcelamiento masivo de los pobres y el sistema penitenciario; la privatización de la seguridad, y la guerra contra las drogas. En el Cono Sur los temas son la corrupción y el extractivismo (minería), un asunto que entra también en el análisis de este estudio. La oficina en El Salvador ya ha publicado estudios sobre redes de poder en el triángulo norte, sobre el rol de mujeres y pandillas, y sobre la cooptación criminal y legal del Estado en Honduras.
El problema se vuelve aún más complejo cuando observamos que actores legales e ilegales se conectan en redes. Este estudio ha optado por la metodología de análisis de redes sociales (social network analysis) o, en este caso, de redes de macrocriminalidad, ampliando la perspectiva de los poderes fácticos que analiza los individuos o grupos de individuos, pero no la interacción entre distintos poderes fácticos, diferenciando sus intereses y sus recursos políticos. La metodología de las redes tiene un enfoque relacional, o sea, identifica relaciones e interacciones y mide sus intensidades. Como se verá en las páginas siguientes, esta metodología nos ayuda a ir más allá del fenómeno de la captura e identificar puntos de acción para descapturar al Estado. En este sentido, el presente estudio también ofrece una valiosa metodología proveniente de las ciencias matemáticas y biológicas, que apenas hace poco tiempo se aplica en las ciencias sociales. Analizar sistemas complejos por medio de la teoría de redes permite, como explica el autor, “entender, modelar e incluso predecir comportamientos, con la finalidad de comprender el sistema y […] modificarlo de manera que se pueda disminuir el efecto devastador que ocasiona al Estado”.
Uno de los resultados más sorprendentes del estudio que presentamos aquí es que elementos clave del Estado son la parte más activa de la red, la instancia que la organiza, constituyendo sus nodos centrales. La descaptura tiene que empezar por el propio Estado. El caso de Coahuila, al norte de la federación mexicana, nos da una idea concreta de la magnitud y complejidad del problema que el México democrático enfrenta. Como fue dicho arriba, el interés de fondo en este proyecto regional es contribuir a encontrar elementos para mejor el funcionamiento democrático en los países de la región y, por lo tanto, disminuir la captura y la efectividad de las redes ilegales de poder. En su parte final, esta investigación nos da algunas pistas para México. Seguramente una de las preguntas más complicadas es que en la situación de un Estado actor en redes ilegales, las herramientas propias de la democracia —que el Estado tiene que aplicar— serían útiles para esta tarea. Al responder a esta pregunta con escepticismo, nace la idea de implementar instituciones de justicia transicional que daría a organizaciones de la sociedad civil y mecanismos internacionales independientes un papel importante, para controlar las entidades estatales que históricamente se han empeñado en apenas simular justicia. México cuenta con organizaciones de derechos humanos profesionales, fuertes y comprometidas; en el caso de los 43 estudiantes de Ayotzinapa víctimas de desaparición forzada en septiembre de 2014 ya hay una colaboración directa entre gobierno, sistema judicial y sociedad civil. Mecanismos de justicia tradicional han producido resultados positivos en diversos países de la región; los rechazos que recién se ha observado hacia los gobiernos de orientación autoritaria como en Guatemala son prueba de que esta herramienta puede funcionar.
Esto nos lleva directamente a otro problema grave, discutido por Luis Daniel en esta obra: una de las principales dificultades para descapturar al Estado es la falta de voluntad política del propio Estado. México es un ejemplo claro de eso en los niveles municipales, estatales y federal de gobierno. Entretanto, el nuevo gobierno federal mexicano electo en 2018 ha declarado explícitamente el combate a la corrupción y a la connivencia del Estado con el crimen y con actividades económicas ilícitas como una prioridad. Con referencia a esta declaración, entendemos y presentamos este estudio también como un subsidio para actores estatales con esta voluntad política de concebir estrategias para reconducir al Estado a su tarea. Si es muy difícil desmantelar redes de poder en las que el Estado está involucrado de manera sistémica, también es imposible hacerlo sin él. Ofrecemos, por lo tanto, este estudio a organizaciones de la sociedad civil, académicos y académicas, individuos interesados y representantes de los tres poderes del Estado.
Lo que se expone aquí es un work in progress y así lo entienden los autores. Por un lado, hay todavía otras fuentes secundarias que pueden ser consultadas. Pero, más importante, el estudio tenía una limitación inherente en su tema: la falta de seguridad. Una investigación de campo en el territorio del estado de Coahuila pondría en peligro la vida de los investigadores. De la misma manera, el riesgo no permite solicitar entrevistas a representantes de los poderes fácticos, así que las que se realizaron tuvieron que ser anonimizadas.
La introducción teórica se ha concentrado en distinguir y contextualizar los conceptos más importantes para el análisis de la situación en México. Pero hay otros que introducen aspectos interesantes para entender redes de poderes fácticos. Al lado de conceptos como neopatrimonialismo, sultanismo, Estado metastásico, mencionados por el autor, el concepto de “Estado profundo”, que se utiliza en Turquía para describir una red conspirativa entre militares, el servicio secreto, políticos, el sistema judicial, partes de la administración estatal, grupos de la (extrema) derecha y crimen organizado, puede enriquecer el análisis. Si el papel de los militares es clave para comprender la política turca, en México parece ser constantemente subestimado, y no se manifiesta en nuestra red de Coahuila, lo que no coincide con el rol central que el Ejército tiene en la “guerra” contra el narcotráfico.
Last but not least, en el seguimiento al trabajo sobre México es imperativo incluir también la perspectiva de género. Como Fundación trabajamos las diferencias que la violencia, la inseguridad, las desapariciones y también las desigualdades económicas y sociales —los efectos para los cuales la captura del Estado por redes ilegales de poder son corresponsables— producen sobre la vida de mujeres y hombres.
Para finalizar, quienes conformamos la Fundación Heinrich Böll en México agradecemos muchísimo a Luis Daniel Vázquez y su equipo de investigación por la cooperación intensa de los últimos dos años y por entregarse a una tarea que ha ido e irá más allá de un trabajo académico. Ahora, con el producto en mano, el objetivo es que impacte en procesos políticos y sociales.
Ciudad de México, 30 de septiembre de 2019.
Introducción
Origen y objetivos de la investigación
En el transcurso del siglo XX se han desarrollado fuertes poderes fácticos que violan derechos humanos. Ya sean grupos guerrilleros y paramilitares en Colombia; pandillas como la Mara Salvatrucha en El Salvador, Guatemala y Honduras; empresas dedicadas a la minería, la energía eólica o la hídrica que pasan por encima de los derechos de las comunidades indígenas y campesinas para implementar sus proyectos económicos; compañías en general que violentan de forma directa los derechos laborales de sus trabajadores en toda América Latina, y, de forma muy preocupante, las bandas del crimen organizado que son cada vez más violentas y que incrementan cada vez más su capacidad de control territorial. Estas últimas cobran mucho interés para el caso de México, en especial cuando se alían con la clase política y conforman redes de macrocriminalidad que capturan al Estado. En este tenor, los tres principales objetivos del texto son:
1) Analizar la formación de redes de macrocriminalidad integradas por estructuras empresariales, criminales y políticas.
2) Investigar de qué manera estas redes logran capturar al Estado.
3) Reflexionar sobre cómo podemos desmantelar esas redes y descapturar al Estado.
Uno de los aspectos centrales de esta investigación es observar la interacción entre estos poderes fácticos y el gobierno en el proceso que genera la violación a los derechos humanos, y el análisis se puede hacer en dos momentos: al realizarse la violación de los derechos humanos y después de que suceda. Para entender esta diferencia temporal vale la pena recuperar una de las cuatro obligaciones generales en materia de derechos humanos, a saber: respetar, garantizar, proteger y promover los derechos. La obligación que más nos interesa destacar es la de proteger. Se eligió esta obligación en especial porque, de forma técnico-jurídica, los particulares no violentan los derechos humanos. Por su construcción empírica y teórica, se ha reconocido al Estado —a cualquier representante gubernamental en el ejercicio de sus funciones— como único violador de estos derechos. Bajo esta lógica, desde el policía municipal del rincón más alejado hasta el presidente de un país pueden violar derechos humanos, pero no los actores privados mencionados.
Sin embargo, la obligación de protección de los derechos de las personas supone que el Estado debe prevenir las violaciones a derechos por parte tanto de particulares como de órganos estatales, así como tener mecanismos reforzados de protección cuando haya un riesgo real e inminente de que una persona o grupo en particular pueda sufrir una violación a sus derechos. Así, por ejemplo, el asesinato de una persona por una pandilla criminal o de varios integrantes de una comunidad indígena por una empresa minera no es —de forma directa— una violación a derechos humanos por parte del Estado, salvo que se hubieran tenido elementos previos para saber que existía el riesgo real e inminente de que esos homicidios sucedieran.
Demos otra vuelta de tuerca y profundicemos en la explicación. El problema que actualmente se observa en México es que no se trata del crimen organizado actuando solo, sino en connivencia con otros actores, y algunos pueden ser estatales. Esto sucede, por ejemplo, cuando el crimen organizado controla a la policía municipal. Dicho cuerpo policiaco detiene a una persona, pero en lugar de presentarla ante el juez cívico o el fiscal correspondiente, la lleva a una casa particular donde está la base del grupo criminal que domina la zona. Se tiene entonces a un cuerpo policiaco estatal capturado desarrollando actividades para el crimen organizado y violando derechos humanos en este proceso. En resumen, lo que se observa es la existencia de estructuras criminales, estatales y empresariales que colaboran para violar derechos humanos. A la actuación conjunta de estas tres estructuras la llamamos redes de macrocriminalidad. Aquí la violación de derechos humanos toma un rumbo distinto, porque ya hay actores estatales involucrados por lo que se puede generar, de forma directa, la responsabilidad en materia de derechos humanos.
Vayamos a la segunda parte de la obligación de proteger los derechos humanos. Si la violación se produce, el Estado debe investigarla, sancionar a los perpetradores tanto materiales como intelectuales y reparar integralmente a las víctimas. Sin embargo, en la medida en que las redes de macrocriminalidad incluyen actores estatales, hay una demanda explícita de impunidad, y cuando el gobierno municipal, estatal o federal reacciona a las necesidades y requerimientos de esas redes de macrocriminalidad, estaremos frente a la captura estatal. Este es el principal problema, lo que comienza a ser un patrón es que el Estado no cumple con las tareas básicas de seguridad y justicia porque se encuentra capturado; por lo que las violaciones graves a derechos humanos se mantienen en la impunidad.
El propósito de esta investigación es dilucidar cuál es la interacción que se da entre los poderes fácticos y los órganos estatales en la planificación y ejecución de las violaciones a los derechos humanos. A partir de esta pregunta principal, hay varios objetivos específicos que se pueden observar en estas preguntas secundarias:
• ¿Qué son los poderes fácticos? Existe toda una tradición de estudio de la incidencia de los poderes fácticos en las decisiones políticas vinculantes. ¿Este marco conceptual nos permite dar cuenta de las interacciones entre el Estado y los poderes fácticos para violar derechos humanos? ¿Para qué nos puede servir esta aproximación teórica y dónde están hoy sus principales limitaciones? Desarrollamos el análisis de lo que entendemos por el Estado como la teoría de los poderes fácticos en el capítulo 1.
• ¿Cuándo estamos frente a una red de dos o más poderes fácticos? Se puede dar el caso de que exista una relación entre una poderosa empresa minera y un gobierno municipal para violar los derechos de una comunidad indígena que se opone a la implementación de un proyecto económico en su territorio. Ahí el marco de los poderes fácticos puede ser útil. Pero si a esa interacción le sumamos las siguientes situaciones: un grupo del crimen organizado que da protección a la empresa y comete homicidios y desaparece personas; diversificamos los objetivos de la empresa minera para operar diferentes proyectos en una entidad federativa en distintas áreas del extractivismo; se multiplican los objetivos del crimen organizado en protección de la empresa a secuestros, extorsiones y distribución de drogas; se suman empresas que permiten lavar el dinero proveniente de la economía ilegal, y se agrega también al gobierno estatal que ofrece facilidades e impunidad tanto a las empresas como al crimen organizado a cambio de mantener ciertos límites en los municipios que gobierna, mayor violencia en los municipios gobernados por la oposición, y financiamiento ilegal para sus campañas; si sumamos todos estos actores e interacciones vemos que el marco analítico de los poderes fácticos es insuficiente, necesitamos echar mano del análisis de redes, por lo cual se desarrolla en esta obra qué es y cómo se analiza una red en los capítulos 2 y 7.
• ¿Qué es una red de macrocriminalidad? ¿Cuáles son las consecuencias de la existencia de redes de macrocriminalidad para la democracia? El principal problema con las redes de macrocriminalidad es que pueden capturar al Estado, desplazar cualquier idea de bien común para gobernar a partir de los intereses de la red y, en el peor de los casos, incluso disputar la soberanía del Estado, tener el control territorial del espacio de influencia de la red de macrocriminalidad. De aquí que tenga sentido preguntarse cuándo una red de macrocriminalidad captura al Estado o genera disputas de soberanía estatal y por qué esta disputa debilita nuestras democracias. Todos estos puntos se desarrollan en el capítulo tercero y octavo.
• ¿Qué acciones puede realizar el gobierno para fortalecer la democracia por medio del control, disminución o desaparición de la incidencia de los poderes fácticos o de las redes de macrocriminalidad; de la captura o cooptación estatal de estos poderes y redes, y de la disputa por la soberanía? Estas son las preguntas que nos planteamos en el capítulo octavo.
Analizamos la conformación de redes de macrocriminalidad y la captura estatal a partir de lo sucedido en la entidad federativa de Coahuila entre 2007 y 2017. Este estado se encuentra al norte de México, colindante con los Estados Unidos. Tiene una posición geográfica privilegiada no solo por ser fronteriza, sino porque cuenta con dos carreteras que conectan a su principal ciudad comercial, Torreón, con otras dos ciudades fronterizas, El Paso y Laredo, lo que genera un triángulo que incluye más de la mitad de la frontera de México con Estados Unidos. Además, en Coahuila existe una rica zona carbonífera, por lo que hay fuertes empresas mineras y productoras estatales de electricidad que juegan roles relevantes en las decisiones políticas locales.
Su situación geográfica estratégica y la zona carbonífera han permitido que Coahuila no sea una entidad federativa pobre (como Guerrero, Chiapas o Oaxaca), más bien lo contrario, ha mantenido cierto crecimiento del PIB. Tampoco se caracteriza por ser la entidad más violenta, no es donde tenemos el mayor número ni de desaparecidos ni de homicidios ni de desplazados. La otra característica relevante de Coahuila es que no ha tenido una transición democrática, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) ha mantenido el gobierno de la entidad desde 1929 hasta ahora, incluyendo la última elección de gobernador celebrada en el 2017.
Si bien la zona ha sido disputada por diversos cárteles de las drogas, en el periodo que nos interesa analizar el cártel dominante fue el de los Zetas. Las interacciones se dieron especialmente con dos gobernadores, los hermanos Humberto y Rubén Moreira, con un pequeño interinato de Jorge Torres López entre enero y noviembre de 2011, momento en el que ocurrió la conocida masacre de Allende. Es especialmente llamativo el caso por el nivel de control territorial que los Zetas lograron en esa entidad, ya sea capturando a las policías, a las procuradurías e, incluso, operando desde —y con el control de— los reclusorios como el de Piedras Negras.
Coahuila ha sido una de las entidades federativas que más ha llamado la atención para analizar la relación entre el gobierno y el crimen organizado. Todo esto ha sido documentado por diversas investigaciones en México y en el extranjero (Aguayo, 2016; Aguayo y Dayan, 2018; Ansolabehere, 2018; poder, 2017 y 2018; FIDH, 2016a y 2016b; Grupo Autónomo de Trabajo de Coahuila, 2012 y 2014; Human Rights Clinic, 2017; Observatorio sobre Desaparición e Impunidad, 2017 y 2018; Open Society Justice Initiative, 2016 y 2018). Asimismo, diversas personas relacionadas con estos crímenes ya han sido sometidas a juicio en España y en Estados Unidos (Juicio 01-13), lo que ha dado más datos sobre la manera de operar de esta red de macrocriminalidad. No conocemos con certeza las razones por las cuales se han realizado tal cantidad de estudios, pero podemos inferir algunas como que el PRI siga gobernando; que se trate del cártel de los Zetas, que adquirió visibilidad por la estrategia sustentada en el férreo control territorial por medio de la violencia; por el tipo de violaciones a los derechos humanos; o por la evidente relación entre el crimen organizado y el gobierno que se observa por medio de hechos tan lamentables como la masacre de Allende o el uso de los reclusorios locales como centros de operación y con un control absoluto del crimen organizado, que incluía que grupos de presos podían salir libremente a delinquir, o que personas desaparecidas fueran llevadas al reclusorio.
De hecho, otra de las razones por las cuales decidimos trabajar con el caso Coahuila es precisamente porque es uno de los que más se ha documentado en México. Considerando que el tipo de actores y violaciones a derechos humanos que se observan en Coahuila nos hablan del nivel de violencia y peligrosidad de este tipo de estudios, preferimos trabajar con fuentes secundarias como los informes mencionados y los testimonios prestados por distintos actores en los juicios de Texas. Pese a lo anterior, realizamos seis entrevistas a distintos actores especializados en el tema, pero los mantenemos en total anonimato. En relación con estas fuentes, tenemos un marcado sesgo de la información en torno a las violaciones graves a los derechos humanos; se cuenta también con informes sobre la operación de la minería y las violaciones a los derechos de los trabajadores y, por suerte, contamos con la mirada de los perpetradores de las violaciones a derechos humanos a partir de las actas de los juicios en Texas. Las condiciones del campo no proporcionan más información. Algunos datos más de los informes, entrevistados y documentos legales se encuentran en los anexos al final del texto.
El periodo que se eligió trabajar va del año 2007 al 2017. Si bien el gobernador Humberto Moreira comenzó su administración el 1 de diciembre de 2005, y la red de macrocriminalidad en Coahuila se conformó desde tiempo atrás, elegimos el año 2007 pues es el inicio de la guerra contra el narcotráfico declarada por el entonces presidente Felipe Calderón, lo que modificó las pautas de interacción y violencia que se observaban en el país. Por ejemplo, en el ciclo de elecciones subnacionales 2000-2006, los intentos del crimen organizado para intervenir en las elecciones fueron poco fructíferos y se concentraron en nueve entidades del país. En el ciclo 2007-2012, las tentativas y el éxito aumentaron. Sobresale Tamaulipas con intentos en 50% de los municipios, así como Veracruz, Sinaloa y Colima con intentos que fueron del 25 al 50% de los municipios (Loza, 2016). Más aún, los datos de las fuentes públicas sobre la red de macrocriminalidad en Coahuila se centran en la operación de la red en esos años. Las particularidades geográficas, sociales, económicas y políticas de Coahuila se desarrollan en el capítulo cuarto. Las redes de macrocriminalidad vinculadas con las violaciones a derechos humanos y con la minería se abordan en los capítulos quinto y sexto, y en el capítulo séptimo se analiza la red de macrocriminalidad en todos sus aspectos.
Como se observa en las preguntas principal y secundarias de la investigación, los objetivos específicos y en la estructura del texto, en esta obra se construye un marco conceptual que funciona como herramienta analítica (con una lógica muy empírica) para identificar la coyuntura y definir estrategias de incidencia. Es decir, se propone al lector una investigación que genere teoría para la acción. Esta intención trasciende el caso de Coahuila, que sirve para ejemplificar la aplicación de los marcos analíticos, obtener algunas conclusiones iniciales y pensar acerca de mecanismos de recuperación de la autonomía estatal. De aquí que el estudio tenga una metapregunta que da cuenta de esta intención de incidencia: ¿cómo se puede recuperar o reconstruir el Estado democrático y social de derecho y aminorar la capacidad de incidencia de las redes de macrocriminalidad?
Mantenemos una reflexión dirigida a pensar la posible solución a dicha pregunta, a la par que se generan algunos insumos que detonan ideas en torno a los puntos de partida factibles. De entrada, adelantamos que esto dependerá de cada caso, forma de captura, red de macrocriminalidad o proceso de soberanía en disputa, y esto incluye analizar:
• el tipo de poderes fácticos,
• los recursos políticos que ostentan,
• su historia,
• el tipo de red que hayan construido,
• las conexiones con la clase política,
• las áreas estatales que hayan sido capturadas por los poderes fácticos,
• la construcción y fortaleza o debilidad del Estado en cuestión.
Además, el Estado puede estar capturado por distintas redes desde diferentes espacios o arenas de política pública, por lo que la recuperación supondrá desmontar no una, sino varias redes en diferentes áreas. En cualquier caso, las claves más específicas de acción requieren de un segundo momento de aplicación de esta propuesta conceptual y metodológica, donde se reúna la información empírica suficiente y pertinente para identificar la red que capturó al Estado, sus características y los puntos por medio de los cuales se puede comenzar a construir una estrategia de recuperación.
La complejidad del texto: teoría para la acción
De las preguntas que surgen en el desarrollo del texto se infiere la complejidad de la empresa que conlleva este documento, pues cada una de ellas pertenece o se ha desarrollado en marcos teóricos distintos:
• La definición de Estado proviene de una larga tradición de reflexiones que se pueden agrupar en la teoría del Estado. Echaremos mano de esta literatura para explicar qué se entiende por Estado en términos concretos, con el fin de construir características observables para analizar el proceso de captura estatal y reflexionar sobre posibles estrategias de incidencia.
• El estudio de los poderes fácticos se ha desarrollado sobre todo desde la teoría liberal, en específico desde el análisis del pluralismo, con una tendencia más estructural.
• En cambio, la teoría de redes ha crecido de forma reciente como una reacción a los límites explicativos de las teorías estructurales como el pluralismo o el marxismo.
• El concepto de macrocriminalidad ha prosperado en el ámbito penal internacional. No obstante, este es el menos útil para la observación empírica del fenómeno. Por ende, daremos prioridad a la actual convergencia entre los estudios de macrocriminalidad y la teoría de redes. Este tipo de literatura es nueva y escasa, conjunta un área de estudio (la macrocriminalidad) y un método analítico (el análisis de redes).
• Los conceptos de captura y cooptación se explican desde los estudios sobre corrupción, ya que fue en este marco analítico donde se generaron. Sin embargo, consideramos que estos conceptos son insuficientes para comprender los fenómenos que hoy vemos en América Latina, por lo que los vamos a profundizar y reelaborar a partir de la literatura antropológica proveniente de los estudios del Estado que se pregunta: ¿quién manda en territorios específicos?, ¿con qué prácticas se logra poner orden?, ¿quién y cómo detenta autoridad?, ¿en qué estructuras se encuentra el orden y la organización? Bajo estos últimos criterios, lo que tenemos es algo más que la captura estatal, es una red de macrocriminalidad que disputa la soberanía.
La siguiente figura representa el conjunto de teorías de donde se desprenden los conceptos utilizados en este documento. En el medio, está el principal objetivo del marco conceptual, pensar cómo recuperamos a un Estado capturado.
El problema al que nos enfrentamos es que además de tratarse de diversas teorías cada una de ellas tiene diferentes precondiciones, axiomas y niveles analíticos. En la medida que interesa utilizar solo algunos de estos conceptos para crear un marco que sirva de herramienta analítica para detonar una teoría para la acción, es decir, para la incidencia, se le propone al lector considerar esta interacción de teorías y de conceptos de forma pragmática y no como ultima ratio. Nada más se recuperan los conceptos de cada una de estas teorías que funcionan como herramientas analíticas, para observar aspectos específicos del fenómeno social y las distintas interacciones que se incluyen, sin considerar las últimas consecuencias de las teorías de donde se desprenden dichos conceptos.
El objetivo de esta obra es servir como documento de consulta para otros equipos, ya sea de universidades, instituciones formativas y académicas u organizaciones no gubernamentales que toman forma de centros de investigación aplicada. Por ende, se desarrollan algunas directrices para analizar la forma en que los poderes fácticos repercuten en las decisiones políticas vinculantes, forman redes de macrocriminalidad, en algunos casos capturan o cooptan al Estado y, en el peor de los escenarios, disputan la soberanía estatal. El documento es lo suficientemente amplio para permitir analizar los poderes fácticos en realidades geográficas muy distintas de América Latina, por ejemplo: la guerrilla o los paramilitares en Colombia, las pandillas en El Salvador, el crimen organizado en México o las empresas que explotan recursos naturales en toda América Latina en el marco del modelo económico neoextractivista. Pero, al mismo tiempo, es tan específico que sirve como una primera reflexión teórica y conceptual y, al mismo tiempo, para especificar una serie de preguntas relevantes y pasos a seguir en el proceso de investigación.
A fin de cumplir con los objetivos mencionados, a lo largo del texto el lector encontrará recuadros con información de tres tipos:
• Con preguntas clave que los equipos de investigación deben hacerse al echar a andar su investigación.
• Con algunas directrices para que la investigación llegue a buen término.
• Con ejemplos prácticos.
Método deductivo, hallazgos inesperados y reconstrucción teórica
El método que utilizamos para el estudio del caso fue la teoría de redes. Sin embargo, a continuación se advierte al lector sobre la lógica de la construcción de conocimiento con la que se trabaja en el libro. Utilizamos un método deductivo, partiendo de las teorías más generales como las que se mencionan en el acápite anterior para recuperar algunos de los conceptos, problematizarlos y, con ellos, construir el marco teórico para hacer el análisis de redes y el impacto de las de macrocriminalidad en la captura estatal y la disputa por la soberanía. Cuando desarrollamos el marco teórico, aún no conocíamos la forma que tomaría la red de macrocriminalidad de Coahuila. En especial, no sabíamos que los nodos centrales de esa red serían —contrariamente a lo esperado— políticos, y no criminales.
Esto gestó un nuevo problema teórico. Si los principales nodos de la red de macrocriminalidad pertenecen a la clase política y no al crimen organizado, ¿podemos hablar de captura estatal? ¿Se trata de una lucha por la soberanía o no lo es porque sigue siendo la misma clase política electa quien controla la red y tiene el poder gubernamental? Esto nos llevó a discutir con diversos grupos de especialistas si la captura estatal se puede dar incluso por la propia clase política; cuando dicha clase se apropia del Estado y lo utiliza para sus propios objetivos, y no para generar algún bienestar común.
Concluimos que la disputa a la soberanía implica dos entes diferenciados: un poder fáctico y un ente estatal, en donde la disputa supone el desplazamiento —con éxito— del Estado por parte del poder fáctico. En cambio, sí podemos hablar de captura estatal pese a que esta la realice la clase política, o una red de macrocriminalidad que incluya a parte de la clase política. De hecho, uno de los principales hallazgos del libro es que miramos estos dos fenómenos en dos niveles distintos. Si ponemos el foco en lo municipal, como en la masacre de Allende o en lo sucedido en el reclusorio de Piedras Negras lo que se observa es una disputa por la soberanía en donde los grupos del crimen organizado desplazan de manera clara a las autoridades municipales. En cambio, si aumentamos el zoom y miramos las interacciones incluyendo los actores de la entidad federativa (como los gobernadores) y los federales, ya no estamos frente a un fenómeno de disputa por la soberanía, sino de captura por la red de macrocriminalidad en donde los entes estatales tienen mayor participación en la captura y capacidad de administración de la red.
A partir del hallazgo de la relevancia de la clase política en la red de macrocriminalidad, y de estos dos niveles de interacción entre los poderes fácticos y los entes estatales, recuperamos y problematizamos el fenómeno de la captura estatal y de la disputa por la soberanía a partir de otros conceptos ya conocidos como el neopatrimonialismo y el autoritarismo subnacional. Esta reflexión la presentamos en las conclusiones y, sin duda, dista de ser un punto final.
Estructura del texto
El libro está conformado por ocho capítulos. En el primer acápite se explica lo que entendemos por Estado y por poderes fácticos. En el segundo, damos paso al análisis de redes a la par que explicamos lo que es una red de macrocriminalidad. En el tercer acápite complejizamos lo que entendemos por captura estatal realizada por una red de macrocriminalidad, así como por el concepto que proponemos: disputa de la soberanía. El cuarto capítulo lo dedicamos a analizar el contexto territorial, socioeconómico y político de Coahuila. En el quinto y sexto se estudian las estructuras de las redes de macrocriminalidad relacionadas con las violaciones graves a los derechos humanos y con la actividad minera. En el séptimo sumamos ambas redes para mirar la integralidad de la red de macrocriminalidad de Coahuila. El último capítulo lo dedicamos a las acciones que puede realizar el gobierno para “descapturar” al Estado. […]
1. ¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO DECIMOS ESTADO Y PODERES FÁCTICOS?
Las redes de macrocriminalidad están conformadas por tres estructuras: gobierno, empresas y crimen organizado. El principal problema en México es que esas redes capturan al Estado y, por ende, gobiernan amplias regiones del país. Por eso decidimos comenzar el trabajo definiendo cómo se ha estudiado y qué vamos a entender por Estado y por poderes fácticos (empresas y crimen organizado). No haremos un análisis profundo e integral sobre las teorías del Estado y de los poderes fácticos. Simplemente recuperaremos a algunos de los autores principales y construiremos una definición operativa para el análisis de las redes de macrocriminalidad, la captura estatal y la disputa por la soberanía.
¿Qué es el Estado?
Las distintas formas que cobra el Estado
Desde la ciencia política se suele diferenciar entre Estado, régimen y gobierno. En el lenguaje menos especializado, se utiliza el concepto Estado para referirse a las tres cosas. El gobierno está conformado por el conjunto de personas que ocupan posiciones donde se toman las decisiones políticas vinculantes. Es importante diferenciar al gobierno de la burocracia (Cotta, 1995). El gobierno toma decisiones, la burocracia las ejecuta (Panebianco, 1996). El gobierno está compuesto por todos los lugares en donde se toman decisiones: Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como por entes autónomos. De esta forma, las bancadas en las cámaras de diputados y senadores, los ministros de una corte suprema, el presidente, su gabinete, los subsecretarios y, probablemente, incluso los directores generales, los presidentes, consejeros o comisionados de los órganos autónomos, todos ellos constituyen al gobierno.
El régimen es el conjunto de instituciones formales e informales por medio de las cuales se accede y se ejerce al poder político formal (Levi, 1991; O’Donnell, 2015). Puede haber un régimen democrático, monárquico o dictatorial. Y dentro del régimen democrático puede haber uno que sea parlamentario, presidencial o semipresidencial. Aquí también se encuentran todas las discusiones sobre los sistemas electorales.
Finalmente, el Estado es el conjunto de relaciones económicas, políticas y sociales de carácter macro que constituyen las reglas de distribución económica, reconocimiento político e inclusión social de un determinado territorio. Esta es la mirada más abstracta para reflexionar en torno al Estado. Ejemplos de este tipo de discusión los encontramos en la disputa entre Wright Mills (1956) y Robert Dahl (1961) sobre la estructura del poder político en Estados Unidos o en la disputa entre Nicos Poulantzas (1968) y Ralph Miliband (1969) sobre la conformación del Estado en la sociedad capitalista.
Para este trabajo, el concepto de Estado hace referencia al gobierno, a todas las organizaciones, personas, instituciones y cargos que toman decisiones políticas vinculantes. Esta decisión conlleva consecuencias, se trata de una mirada menos estructural, pero que permite observar acciones específicas de actores concretos, lo que ayuda a analizar los nodos estatales que integran una red. Además, nos permite acercarnos al Estado de forma fragmentada, para poder abarcar el análisis de los cientos o incluso miles de actores que lo integran, con las distintas interacciones que lo conforman. Por último, permite aclarar que el Estado (a nivel de gobierno) ni actúa al unísono ni está libre de incongruencias. Se pueden encontrar actores que tengan relaciones de cooperación, pero también otros que tengan relaciones de indiferencia y, en el peor de los casos, de conflicto. En este último caso, se pueden dar actos de sabotaje, actores estatales que formulan una política, por ejemplo, que propicia violaciones a derechos humanos, y otros actores también estatales que buscan contrarrestar dicha política por estar encargados de la defensa de esos derechos.
Discusiones en torno al Estado
En la medida que el objetivo de esta sección no es la reflexión en torno a la construcción de un orden social y políticamente justo, sino uno más cercano a la relación realmente existente entre el Estado y las personas, elegimos un análisis del Estado desde el estudio de la dominación política y de su ejercicio. Esta tendencia tiene su origen en el derecho público alemán del siglo XIX, cuyo interés principal fue la constitución del orden político y las formas de ejercer la dominación para mantenerlo y se observa con claridad en el desarrollo de la investigación acerca de la dominación hecha por Max Weber (2004). Desde esta perspectiva, la acción política es dominación y el orden político se mantiene a través de este ejercicio y no de la voluntad de los ciudadanos.
La imagen prototípica del Estado es la de un centro desde el que se ejerce la dominación política mediante diversas estrategias: el uso de la fuerza, el derecho, las políticas públicas, la construcción de identidad, entre otras. En esta clave de reflexión, se evalúa al Estado según su capacidad para ejercer la dominación. Un claro ejemplo de esta forma de análisis es la noción de Estado fallido. Un Estado con este adjetivo es aquel que no puede ejercer de manera adecuada su función de dominación.
Aquí un primer punto interesante para problematizar. Dijimos líneas arriba que el Estado está fragmentado, integrado por múltiples actores con relaciones de cooperación, indiferencia y conflicto. Pero, al mismo tiempo, hay una pretensión de que el Estado pueda ejercer —con éxito— la dominación. La dificultad está en lograr ese objetivo pese a la fragmentación. En otras palabras, cómo, pese a la fragmentación, se pueden consolidar determinadas órdenes y formas de poder estatal (Agudo, 2014, p. 23). Es importante pensar esto para el caso de México, ya que aquí lo que parece consolidarse es un Estado regionalmente gobernado por redes de macrocriminalidad en un marco de lo que he denominado democracia a la mexicana —este concepto se desarrolla en el capítulo 8— (Vázquez, 2016, 2018a y 2018b), integrada por cinco procesos: clientelismo, negación, simulación, corrupción e impunidad; que ahora se ve complejizada por un alto nivel de violencia y violaciones graves a derechos humanos a partir de asesinatos, desapariciones, y desplazamientos forzados. El punto que me interesa resaltar es que, de la misma forma que el Estado es fragmentario, los procesos y lógicas de la dominación también pueden ser fragmentadas y diferenciadas a lo largo del territorio nacional pese a tener algunos marcos más generales, como la democracia a la mexicana.
El Estado ha sido un objeto de estudio central en las ciencias sociales y el derecho, la formación del Estado, los procesos de formación de la ciudadanía, la distribución de recursos, los modelos de desarrollo, entre otros son algunos de los temas que estuvieron en la agenda. De hecho, también podríamos incluir en este debate el cuestionamiento de esta forma centralizada de ejercicio de la autoridad en oposición a formas de organización que valorizan la coordinación espontánea (no inducida) como el mercado o el autogobierno (Holloway, 1992; Santos, 1998).
Para lograr una aproximación rápida y resumida al Estado, decidimos agrupar las distintas discusiones contemporáneas a partir de tres enfoques que nos permiten hacer una comparación. No tenemos dudas de que la discusión podría tener muchas más aristas, pero este es un punto de partida suficiente y adecuado para los objetivos de este libro:
• El Estado como problema por considerar el tipo de dominación propuesta como injusta por expresar los intereses de los poderosos.
• El Estado como solución a los problemas de orden social.
• Los enfoques relacionales sobre el Estado que lo consideran fragmentado, incoherente, combinación de múltiples partes que no se ensamblan de forma armónica cuya autoridad está en disputa permanente.
A continuación realizamos una rápida aproximación a cada una de estas tres perspectivas.
El Estado como problema
Este cuerpo de literatura, de raigambre marxista en sus diferentes versiones, considera al Estado como problema por la forma en que se ejerce la dominación y lo que esto significa. La crítica que se realiza al Estado es la de ejercer dominación en detrimento de los grupos económica y culturalmente en desventaja. Es una mirada que contempla al Estado como expresión de los clivajes de distribución de poder y recursos sociales, por lo cual asume que el ejercicio de la autoridad estatal expresa estos clivajes y es, estructuralmente, excluyente e inequitativa.
Los dos textos en donde Carlos Marx (2015, 2003) presenta el análisis del Estado son La lucha de clases en Francia de 1848 a 1850 conformado por una serie de artículos donde se analizan las revueltas de 1848 en Francia, en especial la confrontación entre los bloques de la propia burguesía y la interacción de ambos bandos con el Estado, y El 18 brumario de Luis Bonaparte donde explica que el golpe de Estado de Luis Bonaparte en diciembre de 1851 en Francia se debe a la lucha de clases y las condiciones materiales del contexto específico. En particular, el concepto clave de esta segunda obra es la autonomía relativa del Estado que logra el gobierno de Luis Bonaparte. A diferencia de la expectativa liberal en donde esta autonomía es inherente al Estado, para Marx el Estado es siempre un instrumento de la burguesía, pero en determinadas circunstancias —como la Francia de 1851— el Estado puede lograr cierta autonomía relativa para administrar el conflicto entre las facciones que integran la burguesía. Estos elementos son centrales para comprender el posterior desarrollo de la idea de hegemonía en Gramsci. Probablemente las ideas más acabadas del Estado como dominación y, por ende, como problema desde la lógica marxista las encontramos en la disputa entre la mirada más funcionalista de Ralph Miliband (1969) en su obra El Estado en la sociedad capitalista, y el acercamiento más estructuralista de Nicos Poulantzas (1968), en Poder político y clases sociales en el Estado capitalista.
Frente a este diagnóstico se observan dos tipos de respuestas. El primero considera que las desigualdades estructurales de los Estados en América Latina se expresan en las desigualdades culturales y proponen un rediseño de las estructuras estatales para que, en efecto, encarnen proyectos interculturales que reconozcan el pluralismo jurídico y las diferentes cosmovisiones sobre la autoridad (Santos, 2008). El segundo tipo de respuesta supone una crítica radical a la forma del ejercicio de la dominación estatal y propone experiencias autonómicas con diferente grado de dependencia del Estado. Las mismas significan una búsqueda de ejercicio de las decisiones políticas desde la idea de autogobierno o de construcción de poder sin pensar en la toma del Estado (Holloway, 2002).
Desde este punto de vista, la solución al ejercicio de la dominación política no es limitarla, sino concebirla desde otras bases, las cuales cuestionan la autoridad centralizada y proponen experiencias que rebaten la homogeneidad de la cultura y la centralidad de la autoridad.
El Estado como solución
Vinculada con la idea liberal del Estado como mal necesario, la perspectiva de este como solución no pone en cuestión la dominación, su preocupación es poner límites para evitar que la dotación de discrecionalidad que hay en todo acto político (e incluso en todo acto de interpretación jurídica y aplicación de la norma) se convierta en arbitrariedad en el ejercicio del poder político.
La noción de Estado de derecho (Tamanaha, 2004), en su acepción de límites al gobierno y garantía de derechos (O’Donnell, 2005), es una clara expresión de estas preocupaciones. El problema desde esta perspectiva no es el ejercicio de la dominación, sino que los sistemas de límites del poder funcionen adecuadamente.
Con la extensión del ideal democrático como la mejor forma de gobierno en el mundo y la consideración de la prioridad del mercado, no es extraño que la promoción de las instituciones del Estado de derecho sea parte de la agenda de los organismos reformadores como el Banco Mundial o las agencias de cooperación como USAID, condición necesaria para el buen funcionamiento de la economía y de la democracia. Aunque es evidente el sesgo que tienen las propuestas provenientes de este tipo de órganos.
En esta línea, la preocupación por los mecanismos de rendición de cuentas de los gobiernos democráticos son expresiones de esta aproximación al Estado. No se cuestiona el ejercicio de la autoridad sino la forma en la que se ejecuta, a la par de que se proponen mecanismos de control para evitar su arbitrariedad. La ya clásica distinción de O’Donnell entre accountability horizontal y vertical (O’Donnell, Iazzetta y Cullel, 2003) o la accountability societal propuesta por Peruzzotti y Smulovitz (2006), son claros ejemplos de esta tendencia. Los individuos mediante el voto, los grupos con sus mecanismos de incidencia sobre las decisiones públicas o la división de poderes por medio del funcionamiento adecuado de los sistemas de frenos y contrapesos son las alternativas propuestas para controlar el ejercicio de la dominación.
De manera similar, la literatura sobre innovación democrática, interfaces socioestatales e intermediación política hace más complejos los alcances y límites de los mecanismos de control y de la relación entre el Estado y la sociedad. Esta literatura analiza los efectos de la representación política, y las formas emergentes con que se enriquece la relación entre los grupos y las instituciones de gobierno (Gurza Lavalle y Zaremberg, 2014; Zaremberg, 2017).
Desde esta perspectiva, estaremos ante un mejor Estado cuando más controlado esté el ejercicio de la autoridad.
Perspectivas relacionales para analizar al Estado
El tercer grupo de aproximaciones son las que ponen en cuestión la definición canónica de Estado: una autoridad que se ejerce sobre una población en un territorio determinado. Cuestionan, incluso, la idea de monopolio clásica del concepto weberiano: “Por Estado debe entenderse un instituto político de actividad continuada, cuando y en la medida que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente” (Weber, 2004, p. 43-44).
Por ejemplo, para Joel Migdal (2001), la aproximación weberiana al Estado es poco adecuada porque genera muchos límites analíticos. Él propone pensar al Estado a partir de imágenes y prácticas. Mientras que las imágenes son las representaciones de las instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad y la dominación (Migdal, 2001, p. 16); las prácticas son las rutinas de los actores estatales y agentes que refuerzan las imágenes (Migdal, 2001, p. 18). La representación geográfica de los Estados a través de mapas es un ejemplo de las imágenes, con lo que se construye una idea de control territorial. Mientras que las prácticas de esa imagen serían los controles migratorios o la emisión de pasaportes. Si las imágenes homologan a todos los Estados (como sucede con las fronteras territoriales), las prácticas los diversifican, aunque puedan existir patrones comparables. El tercer componente de la propuesta teórica de Migdal es el concepto de campo de Bourdieu. Para el autor, la construcción de la dominación a partir de la relación entre las imágenes y las prácticas se da en el marco de un campo en disputa en donde los elementos simbólicos cobran tanta relevancia como los materiales. En el caso del Estado, esta disputa proviene de la tensión inherente al Estado, por un lado, la necesidad de mostrar un poder y organización unificado, y, por el otro, las prácticas que se encuentran siempre fragmentadas. Con esta propuesta, tenemos varios de los elementos constitutivos de la teoría relacional del Estado: se centra en la construcción de la dominación estatal, lo mira a partir de las prácticas estatales (la construcción estatal desde la lógica cotidiana), y tiene como punto de partida la fragmentación estatal.
De esta forma, lo que propone la tendencia relacional de análisis del Estado es partir del reconocimiento del carácter polimórfico, policontextual y desordenado de esa relación social que queremos expresar con esta noción; aunque algunas aproximaciones aceptarían que, dentro de la diversificación, la idea es que haya algún orden monopólico que puede ser de la violencia, de la capacidad de extracción de riqueza (impuestos) o de aspectos que podrían considerarse intrascendentes, como los métodos de medición (Vera, 2014, p. 58-59). Es decir, estas perspectivas reconocen una paradoja entre la unidad y la diversidad del Estado. Al tiempo que asumen la incoherencia y diversidad de instituciones y relaciones, también reconocen la necesidad de generación de una idea de unidad simbólica (Jessop, 2010).
Un aspecto en el cual se suele poner mucha atención en esta perspectiva analítica es en los mecanismos que construyen la dominación: “las prácticas de representación e interpretación mediante las cuales el Estado es culturalmente constituido” (Agudo, 2014, p. 11). Es por ello que muchos de estos estudios miran casos concretos de construcción de un orden en diversas áreas: los métodos de medición, la política educativa, ambiental o urbana (Agudo y Estrada, 2014), a la par que suelen analizar esa construcción desde las personas en su cotidianidad, por lo que el uso de la etnografía cobra relevancia (Lanzagorta, 2014).
Todavía desde la lógica relacional se recupera y relanza el enfoque de las capacidades de Amartya Sen y Martha Nussbaum para mirar los efectos no solo individuales, sino también colectivos e —incluso— socioestatales (Hincapié, 2017). Desde esta perspectiva, se define la capacidad socioestatal como: “el conjunto de innovaciones institucionales formales o informales, resultado de la acción colectiva de la sociedad civil que ha logrado vincular a organizaciones y agentes estatales, y que proporcionan oportunidades efectivas para la búsqueda de funcionalidades definidas previamente como objetivo de la acción definida” (Hincapié, 2017, p. 76).
No hay duda de que el desarrollo de las capacidades individuales siempre dependerá de las condiciones sociales, del contexto social. En este ámbito, la violencia cobra interés analítico en dos sentidos: el conflicto violento siempre será un desafío para las acciones colectivas que buscan desarrollar las capacidades individuales; a la par que en los conflictos violentos lo que suele predominar es el análisis de las relaciones estratégicas de los actores armados, dejando de lado a las comunidades que sufren esos conflictos (Hincapié, 2017, p. 75). Es relevante preguntarnos por las capacidades socioestatales construidas por y desde las comunidades que sufren los conflictos violentos; esto nos permitirá observar los casos exitosos e identificar dónde están las limitaciones o problemas en aquellas experiencias que no cumplieron los objetivos esperados. En nuestro caso, cuando se analizan las violaciones graves a derechos humanos en Coahuila, se presenta la acción contenciosa desarrollada desde las organizaciones que protegen estos derechos. En las conclusiones, se comparan los recursos de estas organizaciones con los de la red de macrocriminalidad y se explican sus posibilidades y sus límites.
¿Qué diferencias tienen con las anteriores aproximaciones? Respecto del Estado como solución, desafían la idea de autoridad centralizada y la noción de que la dominación política se ejerce de una sola manera. En su lugar admite que en un territorio y sobre una población se pueden ejercer múltiples formas de dominación política y también pueden existir diferentes formas de interacción entre grupos de interés, ciudadanos e instituciones específicas del Estado. En pocas palabras, se puede pensar que los organismos de regulación de las telecomunicaciones, por ejemplo, ejercen la dominación y se vinculan con los grupos de interés de una manera diferente a como lo hacen las instituciones de seguridad del Estado o las de derechos humanos (Jessop, 2016); reconocen la idea de soberanías fragmentadas (Sieder, 2017) o bien de la existencia de márgenes del estado en que el ejercicio de la autoridad estatal convive con otras autoridades (Das y Poole, 2004).
Por otra parte, respecto de las perspectivas que ven al Estado como problema, se distancian tanto en la forma de concebirlo, como en el reconocimiento de que en este pueden convivir diferentes principios de organización social, por ejemplo: el Estado de derecho, el bienestar social, el combate al crimen y la forma de organización capitalista.
Desde este punto de vista, el Estado tiene muchas formas y cumple con numerosas funciones, pero, sobre todo, su autoridad y las estructuras de dominación se manifiestan de múltiples maneras, a la par que está en formación permanente porque es una arena en constante disputa. Las capacidades del Estado no son uniformes, ni en su facultad de control territorial, ni en su forma de controlar a la población. Desde esta perspectiva, la autoridad del Estado no es omnipresente, es diversa y es desafiada permanentemente.
Daremos prioridad a esta perspectiva en el análisis tanto de la captura o cooptación estatal como de las disputas por la soberanía. Como mencionamos líneas arriba, analizamos al Estado como gobierno, veremos la figura del Estado en los múltiples actores que lo encarnan, con sus diferentes relaciones de cooperación, indiferencia y conflicto; es decir, pensamos al Estado de manera fragmentada. Sin embargo, hay que tener mucho cuidado en el análisis de la construcción estatal a partir de la estructura de dominación más cotidiana cuando estamos frente a Estados capturados por redes de macrocriminalidad. Podemos cometer el error de argumentar que esas redes de macrocriminalidad simple y sencillamente son el Estado y, aunque se trate de bandas del crimen organizado que desaparecen personas, asesinan, tienen redes de trata, tanto sexuales como de trabajo esclavo, y realizan todas estas actividades en total impunidad, no hay que confundir los conceptos. Sin duda, sería un grave error priorizar un marco teórico que nos permita un sólido análisis empírico, pero que finalice con una conclusión como esa y quedarnos conformes. Es importante problematizar si ahí donde el Estado es capturado por una red de macrocriminalidad, se puede seguir hablando de un orden estatal.
En los términos anteriores, cobra relevancia entender que las miradas normativas no son el punto de partida, sino el de llegada. De esta forma, la perspectiva relacional de análisis del Estado nos da un marco conceptual que nos permite examinar con mayor precisión lo que sucede en la construcción estatal, para generar un diagnóstico empírico sólido (Hincapié, 2014). Mientras que la mirada normativa —como podría ser la teoría liberal que supone la existencia de autonomía del Estado y, con ella, la construcción de una idea mínima de bienestar general en su funcionamiento— nos indica hacia dónde deberíamos modificar esa realidad. No es necesario preferir una o la otra, sino combinar las fortalezas empíricas de una para construir un buen diagnóstico, con la expectativa de futuro de la otra. Eso es lo que haremos.
Los papeles que puede jugar el Estado
La literatura identifica tres posibles papeles o roles del Estado: actor, arena y árbitro. El Estado asume la primera función cuando tiene capacidad suficiente para generar una plataforma política propia y para echarla a andar, independientemente de las demandas y los recursos políticos de los factores reales de poder. Lo cierto es que la formulación de esta plataforma nunca se realizará si están ausentes algunas demandas de la sociedad. Por el contrario, el principal desafío de los gobiernos en una sociedad democrática será articular las demandas sociales —y, por ende, de los poderes fácticos— más relevantes que le permitan mantener un cierto grado de legitimidad política y sostenerse en el poder.
La función del Estado como actor es el punto más importante para este documento por dos razones. Primero, porque el punto de partida es una teoría normativa, para la cual el Estado siempre debería tener autonomía, y figurar en todo momento como actor. De hecho, lo que Uno de los pilares de la expectativa por la autonomía proviene de la conformación de una clase política profesional. La principal característica del gobierno representativo interesa en esta investigación es contrarrestar la captura o cooptación estatal, mantener alguna autonomía del Estado con los incentivos necesarios y adecuados para generar una idea mínima de bienestar general. Segundo, porque la autonomía del Estado es un problema de grado —es decir, no es algo que se tiene o no se tiene, sino que se puede tener mucho o muy poco—, y que se construye a partir de las capacidades estatales y el tipo de relaciones con otros actores. Contrario al deber ser, el Estado muchas veces no cuenta con la autonomía esperada, sino que en campos específicos (arenas de política) se encuentra sometido a los intereses de los grupos más poderosos de cada distinta arena (Lowi, 1996). La pregunta en estos casos es: ¿cómo recuperar la autonomía estatal?
Para que un Estado pueda funcionar con autonomía como actor, no solo requiere de la voluntad política de quienes lo encabecen en un momento determinado, necesita tener también capacidades suficientes que sustenten esa autonomía. Por ejemplo, para Theda Skocpol (1985) únicamente puede haber autonomía estatal si el aparato burocrático no fue reclutado de la clase dominante y mientras se mantenga una relación personal y económica alejada entre la clase dominante y los altos oficiales del Estado, y, aun así, la autonomía estatal no necesariamente es una parte estructural del sistema estatal, puede perderse y recuperarse en mayor o menor grado porque depende de su contexto. Para estudiar la autonomía política del Estado debe observarse la integridad estatal y la estabilidad administrativa y militar que supone el control del territorio como precondición para la implementación de la política en cuestión. Pero más importante aún, debe observarse la capacidad de autogeneración de recursos económicos propios que suponen la posibilidad de organización estatal, de emplear personal, de subsidiar empresas económicas y fundar programas sociales. La dependencia frente a este punto por parte de los Estados es evidente que menguará su autonomía política.
es la división política del trabajo entre gobernantes y gobernados. Esta división del trabajo permite que haya un grupo de personas que se especialicen en la lucha (democrática) por el poder político y en la toma de decisiones: la clase política. Esto dotaría de autonomía a esa clase política para desvincularse de los deseos momentáneos del pueblo, independientemente de que esos consistan en demandas populares o de un grupo de empresarios. Lo cierto es que la división política del trabajo no aseguró ni la profesionalización de la clase política (en términos de capacidades para gobernar) ni la desvinculación de los poderes fácticos más fuertes.
Los otros dos papeles del Estado no serán trabajados en este documento. Baste decir que el Estado funciona como árbitro y como arena cuando poderes fácticos con intereses encontrados acuden a órganos jurisdiccionales, legislativos o de política pública para resolver un conflicto por medio de las instancias estatales: una sentencia, una legislación o una regulación reglamentaria o de política pública. Si el Estado tiene autonomía suficiente para articular las demandas sociales que más se acercan a su plataforma gubernamental, aquí el Estado actúa como árbitro. En cambio, si el conflicto simplemente se soluciona a partir de los mayores recursos políticos de uno de los poderes fácticos, desaparece el arbitraje y el Estado funcionó simplemente como arena.
Cómo proponemos analizar al Estado
En la medida en que recuperamos la teoría relacional del Estado, lo pensaremos como un espacio fragmentado, con asimetrías de poder entre sus componentes y acciones incoherentes (Jessop, 2010). Lo que veremos son las relaciones que se dan tanto al interior del Estado entre los distintos entes gubernamentales que lo conforman como las que se instauran con los poderes fácticos, las redes y las redes de macrocriminalidad frente a fenómenos de incidencia, captura o cooptación o disputa de la soberanía: la estructura de dominación funcionando en lo cotidiano. Además, al cuestionar la idea de Estado monolítico y unificado, esta mirada también objeta la idea del Estado como principal centro de poder, y lo ubica en relación con otros poderes tanto nacionales como internacionales. El Estado es una diversidad de centros que se vinculan con otros centros de poder.
También analizaremos al Estado en su nivel de gobierno. En este sentido, el Estado está conformado por un conjunto de entes, de unidades que pueden tener distintas relaciones entre sí, relaciones de cooperación, de indiferencia, pero también de conflicto. Desde esta perspectiva, nunca tendremos al Estado actuando, sino a diferentes unidades que conforman una parte de él (del gobierno), algunas de ellas con objetivos y metas específicas que pueden chocar no solo con los poderes fácticos sino incluso con otros entes estatales. Por esto es tan fácil resolver las falsas descalificaciones como aquellas que inquieren: “por qué el Estado va a investigar al propio Estado”, o “por qué el Estado va a sancionar las violaciones de derechos humanos perpetradas por el propio Estado”. A lo que podría contestarse: porque no existe el Estado sino diversas entidades, algunas con la suficiente autonomía para llevar a cabo este tipo de actividades, otras capturadas, y algunas más en disputa de la soberanía estatal.
Esta decisión de mirar al Estado desde una perspectiva relacional, de gobierno, y como un ente que debería contar con autonomía política tiene como principal objetivo operacionalizar al Estado de forma muy acotada a fin de generar una teoría para la acción, identificar qué es lo que ha sido capturado y reflexionar sobre cómo se podría recuperar. Todo ejercicio que se haga en este sentido es especialmente práctico, por lo que el equipo de investigación que esté interesado en analizar la captura del Estado puede iniciar con las siguientes preguntas:
Mapear el espacio del Estado
Para identificar el espacio estatal hay que tener en cuenta que el Estado está fragmentado, es incoherente y está compuesto por múltiples agentes, con numerosos recursos. A fin de identificar la parte, los agentes, los recursos y las relaciones con los poderes fácticos, hay que tener en cuenta los siguientes puntos:
a) el área de política pública involucrada;
b) las agencias estatales, dependencia, etcétera, vinculada con la misma. En este sentido es importante recalcar que cuanto más concreta sea la elección más precisa podrá ser la investigación;
c) los tipos de agentes estatales pertinentes y sus características;
d) la clase de recursos de los que disponen y en qué medida cuentan con ellos, y
e) el grado de presión que reciben de los poderes fácticos y la modalidad de la relación que mantienen.
Para poder realizar este mapeo es relevante analizar diferentes fuentes de información: el marco normativo, la cobertura de prensa, entrevistas, grupos focales, entre otras.
El espacio estatal
1) ¿Qué área o arena de política pública está involucrada en la investigación que se quiere realizar?
2) ¿Cuáles son las agencias estatales, dependencia, etcétera, vinculadas con la misma?
3) ¿Cuáles son los tipos de agentes estatales que pertenecen a esa área o arena, y qué características tienen?
4) ¿Con qué recursos cuentan esos agentes estatales?
5) ¿Cuál es el tipo de interacción que esos agentes estatales tienen con los poderes fácticos?
¿Qué son los poderes fácticos y sus recursos políticos?
¿Qué son los poderes fácticos?
La discusión en torno a los poderes fácticos comenzó a principios del siglo XX con el libro The process of government publicado en 1908 por Arthur F. Bentley. Desde el pluralismo, esta discusión se mantuvo con los textos de David Truman, Jean Meynaud, Harry H. Eckstein, Orlando Key y Jacqueline de Celis. Pero el más reconocido de estos autores es Robert A. Dahl.
Lo cierto es que esta preocupación por los actores con capacidad de movilizar diferentes recursos de poder e incidir en la esfera política para obtener acciones u omisiones que los benefician no es exclusiva de la perspectiva pluralista de la política. Los estudios marxistas (Miliband, 1969), elitistas (Mills, 1956) y estratégico relacionales de la política también dan cuenta de la influencia de diferentes poderes fácticos en los procesos de toma de decisión y en las dinámicas en los diferentes organismos del Estado. La diferencia está en la forma en que piensan la estructura social. Para los pluralistas, hay distintos poderes fácticos que, si tienen una dispersión de recursos políticos, pueden generar algún tipo de equilibrio social. Para las perspectivas marxista y elitista todos esos poderes fácticos están interconectados, por criterios de clase en el marxismo, o por condiciones sociales en el elitismo. La principal diferencia es que mientras para los pluralistas no hay una, sino diversas élites compitiendo por el poder; para los marxistas y los elitistas se trata de una sola élite (incluidos los actores estatales) que construye patrones de hegemonía política. Si acaso, lo que hay son facciones o bloques dentro de la estructura dominante.
La literatura pluralista ha identificado a los factores reales de poder o poderes fácticos como grupos de presión. Jean Meynaud comienza explicando lo que es un grupo: “conjunto de individuos que poseen una o varias características comunes” (Meynaud, 1960, p. 9). Este se constituye como un grupo de interés cuando “defiende ventajas materiales o salvaguarda valores morales” (Meynaud, 1960, p. 11). Y, finalmente, se constituye como grupo de presión en el momento en que “los responsables actúan sobre el mecanismo gubernamental para imponer sus aspiraciones o reivindicaciones” (Meynaud, 1960, p. 11). Así, el grupo de presión “evoca las luchas emprendidas para que las decisiones de los poderes públicos se conformen a los intereses o a las ideas de una categoría social dada” (Meynaud, 1960, p. 5). Por su parte, Jacqueline de Celis nos dice que no es suficiente que los individuos que componen un grupo de interés tengan ciertas características comunes, “sino que han de saber que las poseen y han de sentirse lo bastante ligados por ellos para adaptar, a partir de las mismas, una posición concreta y dinámica capaz de afectar a la vida social… reservando la expresión de grupo de presión al grupo de interés que ha entrado en acción política” (Celis, 1963, p. 47-48).
Un análisis más profundo acerca de las prácticas de los poderes fácticos desafía el hecho de que la actividad definitoria sea la presión. Los poderes fácticos no necesariamente actúan, no necesariamente presionan. El poder puede ejercerse con persuasión o, solo, mantener una omisión (Vázquez, 2008). Asimismo, no basta la presión, el ejercicio de un recurso político, para identificar a un factor real de poder, es necesario que dicho recurso sea coronado con el éxito, que en verdad tenga poder, ya que puede haber grupos de presión cuyos recursos políticos sean tan inferiores que su influencia en la toma de decisiones sea mínima o directamente inexistente. Así, todos los factores reales de poder son grupos de presión, pero no todos los grupos de presión serían factores reales de poder.
Factores reales de poder
Lo que se puede analizar desde esta propuesta teórica son decisiones políticas vinculantes específicas o, en su caso, un conjunto de decisiones que constituyen una arena de política pública. Por ende, es importante que el grupo de investigación tenga clara la arena de política pública que quiera analizar (salud, medio ambiente, política energética, política social) teniendo en cuenta que el Estado es diverso y no tiene una racionalidad o un interés monolítico. La arena puede estar conformada por un área de política amplia, como puede ser la política social, o por espacios de política mucho más acotados, como un programa específico de política pública o una licitación. Lo importante es que el equipo de investigación tenga en mente dos cosas:
• Este marco teórico no permite analizar la captura —en su totalidad— del Estado. Son pocos los marcos que trabajan sobre estos niveles macro, como puede ser la teoría de la hegemonía de corte gramsciano. Por ende, es importante que, desde el inicio de la investigación, el equipo de trabajo tenga claro cuál es la delimitación de la decisión (o conjunto de decisiones) políticas vinculantes que constituyen la arena de política pública que le interesa analizar.
• Si bien puede parecer que este nivel meso de análisis tiene menos impacto que uno con características macro, lo importante de mantenerlo en este nivel es que genera una teoría práctica, para la acción, que diseña estrategias de incidencia para neutralizar los recursos políticos de los poderes fácticos y, con ello, un proceso de recuperación estatal al menos en la arena de política pública donde se plantea la incidencia.
Factores reales de poder
1) ¿Cuál es la decisión o conjunto de decisiones políticas vinculantes que nos interesa analizar?
2) ¿Qué arena de política se constituye por medio de esas decisiones: salud, medio ambiente, vivienda, seguridad, otra?
3) ¿Quiénes son los factores reales de poder que están más interesados en esa arena de política?
4) ¿Qué tipo de vínculo tienen esos factores reales de poder con el Estado?
Con estos antecedentes, conceptualizamos los factores reales de poder como aquellas fuerzas sociales organizadas que tienen la capacidad de influir en la toma de decisiones a partir del ejercicio o de la amenaza de ejercer sus recursos políticos. Los recursos políticos son los mecanismos para influir en la toma de decisiones gubernamentales que implican una presión al Estado.
La literatura sobre poderes fácticos da por hecho que el Estado se mantiene con cierta autonomía, por lo que se le puede diferenciar de los poderes fácticos. Hay, por un lado, empresarios, movimientos sociales, sindicatos, por mencionar algunos, que buscan influir. Hay, por otro, congresos, partidos políticos, secretarios de Estado, presidentes que podrían ser influenciados. Sin embargo, lo que se observa con procesos como la captura estatal y el fenómeno que se puede apreciar en México es que esta división se hace gris y porosa. En la captura estatal los poderes fácticos ya no solo buscan influir en las decisiones, sino que directamente gobiernan o cogobiernan con los agentes estatales. Cuando llegamos a las redes de macrocriminalidad, ya no solo estamos frente a esa captura estatal ni solo se trata de decisiones políticas vinculantes como puede ser el contenido de una ley o de una política pública, sino el desarrollo de todo tipo de procedimientos administrativos, legislativos o jurisdiccionales cooptados por las redes de macrocriminalidad.
¿Qué son los recursos políticos de los poderes fácticos?
En la medida que los factores reales de poder pueden ser cualquier fuerza social, en ellos cabe: un movimiento social, una empresa transnacional, un grupo de empresarios nacionales, un gobierno extranjero, la Iglesia, el crimen organizado, etc. Lo que hace diferentes a unos de otros son los recursos políticos que ostentan. Definiremos un recurso político como el mecanismo para influir en la toma de decisiones gubernamentales que implican diferentes niveles de interacción con el Estado. Podemos clasificar los recursos políticos en cuatro grandes categorías:
1) Los que provienen de la capacidad económica legal, como la inversión.
2) Los que surgen de la solvencia económica ilegal, como el pago de sobornos.
3) Los que emanan de los repertorios modulares y conforman la acción colectiva: marchas, mítines, ocupaciones, huelgas.
4) Los que resultan de la violencia: amenazas, desaparición, asesinato.
Algunos factores reales de poder tendrán determinados recursos políticos, y ciertos poderes fácticos contarán con otros. Por ejemplo, los movimientos sociales tienden a utilizar los repertorios modulares; los grupos empresariales cuentan principalmente con la inversión económica como recurso político; el crimen organizado suele utilizar la violencia. Esto no quiere decir que un mismo grupo no pueda utilizar diversos recursos. Por ejemplo, un cártel que tenga una fuerte base y legitimidad social, así como un poder económico puede utilizar los cuatro tipos de recursos políticos que mencionamos.
La inversión como recurso político
Las empresas (especialmente las transnacionales) son las que tienen una mayor capacidad de utilizar la inversión como recurso político. Con la amenaza de invertir, parar el flujo de inversión o salir de una región o país, lo que hacen es enviar una señal muy clara a un gobierno: “esa decisión política vinculante nos gustó o no nos gustó”. Con ello también inciden.
El ejercicio del recurso político no se agota en la inversión, sino que —en un marco capitalista en general y neoliberal en particular— se manifiesta en los impactos que el capital tiene tanto en la vida pública como en la privada. Esto conlleva dos aspectos: las empresas poseen un recurso político muy importante en las democracias capitalistas y estos recursos son estructurales porque son inherentes a las democracias capitalistas.
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Dependencia estatal al capital |
Dependencia social al capital |
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Crecimiento del PIB. |
Desempleo. |
Ejemplos de usos políticos de los recursos inherentes al mercado los podemos encontrar en Argentina, en la crisis de 2001, así como en las limitaciones que llevaron al entonces presidente Néstor Kirchner a pactar con la facción industrial de la burguesía argentina (Vázquez, 2008). El aspecto central es que cualquier gobierno de cualquier país se ve obligado a mantener la estructura capitalista en general, y un arreglo de inversión con, al menos, una facción de la burguesía.
La violencia como recurso político
Uno de los factores reales de poder más importantes hoy en México es el crimen organizado. A los recursos políticos que en la actualidad se consideran legales e incluso estructurales del capitalismo (como la inversión) o de la democracia (como la protesta) se suman una serie de recursos políticos que, pese a su ilegalidad, son cada vez más usuales. Nos referimos no solo al pago de sobornos, sino a mecanismos abiertamente violentos que hacen más difícil —a veces imposible— que los servidores públicos se resistan: “estos grupos pueden acudir a procedimientos distintos al soborno, como la amenaza y el asesinato que, de hecho, son más efectivos y persuasivos en el corto plazo, así como a la asociación o formación de partidos políticos y otras instituciones en una perspectiva del largo plazo. Así, es de prever que la naturaleza y alcances de la captura del Estado cambian sustancialmente en la medida en que el agente captor sea un grupo ilegal que cuenta con ejércitos privados altamente entrenados en técnicas homicidas” (Garay, 2008, p. 11).
Los casos más claros en México provienen de la forma de operar tanto del cártel de los Zetas, como del cártel Jalisco Nueva Generación. A partir del ingreso de las fuerzas especiales del ejército a los cárteles, estos entes cobraron una nueva forma de organización y una mayor lógica militar. Una de las primeras características fue el férreo control territorial. Lo segundo fue el uso de la violencia para mantener ese control sobre el territorio. Estos dos puntos los llevaron a diversificar sus actividades, como el pago de extorsiones a pequeños empresarios locales, y el control de muchas de las actividades del crimen y la trata de personas.
Además de los diferentes tipos de recursos políticos de diferentes poderes fácticos, deben también considerarse las estrategias desplegadas respecto al Estado. No es lo mismo realizar lobby para que se incluyan reivindicaciones de un poder fáctico en una ley, que incidir en la distribución de recursos de una política pública o bien controlar a una policía municipal o a un órgano de regulación. De esta manera, además de los tipos de recursos deben considerarse las estrategias de relación y los resultados de estas.
Es importante identificar cuáles son los recursos políticos y las estrategias en la relación con el Estado que ostenta un factor real de poder porque, dependiendo del recurso que tengan será el tipo de estrategia que se debe desarrollar para neutralizarlos. Por ejemplo, la estrategia para neutralizar los recursos políticos provenientes de la capacidad económica legal (la inversión) que utiliza su poder disuasivo para orientar las políticas económicas será distinta a la que pretende neutralizar un movimiento social utilizando un repertorio modular para impulsar la visibilización de una causa específica, o a un grupo del crimen organizado que utiliza la violencia y controla a una policía municipal, o a un grupo empresarial que usa sobornos para ganar licitaciones.
Recursos políticos
No basta con conocer las decisiones, cuál es la arena y quiénes fungen como factores reales de poder para llevar a cabo un análisis. Es especialmente importante que también sepamos:
• ¿Cuáles son los intereses políticos de los poderes fácticos involucrados, cuál es la demanda precisa?
• ¿Qué recursos políticos ostentan los distintos factores reales de poder implicados? Hay que recordar que no es necesario que dichos recursos políticos se echen a andar, basta con la amenaza de saber que los tienen y que los pueden utilizar.
• ¿Cuáles son las estrategias del poder fáctico en el uso de sus recursos?
• ¿Qué relaciones tienen con el Estado? Para saber el grado de involucramiento entre ambas esferas.
• ¿Cuáles son las consecuencias de la aplicación de los recursos y las estrategias?
Los puntos anteriores permitirán reflexionar sobre las posibilidades y límites de la neutralización de los recursos políticos de los poderes fácticos de acuerdo con su nivel de involucramiento con el Estado. Por ejemplo, si los recursos políticos son estructurales, como sucede con la libertad de inversión con respecto al modelo económico, la neutralización es más complicada, pero no imposible. Obtener toda esta información no es sencillo por lo que se recomienda:
• Iniciar con una revisión hemerográfica.
• Si la decisión política que se analiza es legislativa, revisar actas de comisiones y diarios de debates.
• Si la decisión política que se investiga es judicial, revisar las grabaciones de las sesiones donde se discutió la sentencia.
• Si la decisión política que se estudia es reglamentaria, proviene del poder ejecutivo, revisar si hubo procesos de participación, comisiones o cualquier otro documento que pueda dar información sobre poderes fácticos, intereses y recursos políticos.
• Identificar actores clave que puedan ser entrevistados.
• Investigar sobre procedencias y trayectorias de los actores clave.
La conversión del poder público en poder privado: una mirada normativa
Uno de los principales reparos frente a los poderes fácticos con recursos políticos que inciden en las estructuras estatales es que conlleva la conversión del poder público en poder privado y, con ello, la pérdida de la construcción de una idea mínima de bienestar general. Esta afirmación tiene dos problemas que es importante explicitar. El primero es que detrás de esa afirmación hay una mirada normativa de la construcción del poder público y del Estado que supone dos condiciones previas:
• El Estado está conformado por entes autónomos del resto de los poderes sociales (autonomía relativa del Estado). La literatura que analizamos para presentar a los poderes fácticos los concibe como instancias que presionan al Estado para satisfacer sus intereses, lo que supone que los miembros de los poderes fácticos y los representantes políticos o tomadores de decisiones específicos pertenecen a dos espacios diferentes: el estatal y el no estatal. En pocas palabras, las intersecciones entre estos tipos de actores no están consideradas, a diferencia de lo que hace la mirada marxista y la elitista.
• Existe una moral pública constitutiva de las personas que conforman al Estado que los llevan a crear una acción dirigida rumbo a una idea mínima de bienestar general.
La principal limitación con este punto de partida es que ambas precondiciones son empíricamente falsas como se identificará más adelante en algunos ejemplos. Pese a la evidencia acerca de que esto es así, ambos postulados operan como un horizonte de referencia acerca de qué se puede esperar y qué no respecto al poder público y del Estado, ya que nos permite pensar qué debemos hacer —en términos de acción política— para lograr que el Estado tenga algún grado de autonomía con respecto a los poderes fácticos y que genere decisiones políticas vinculantes que permitan una idea mínima de bienestar general. De hecho, justo esa es la metapregunta que guía el trasfondo político de este documento.
El segundo problema es que no siempre es mal visto que haya poderes fácticos que incidan sobre las decisiones del Estado. Por el contrario, cuando se trata de poderes fácticos que utilizan recursos políticos legales, entre ellos demandas de diferentes grupos subordinados, su ejercicio es un elemento inherente a la democracia.
Un fenómeno político-social totalmente distinto se da cuando ya no estamos frente a un poder fáctico que busca generar incidencia sobre una decisión política vinculante, sino cuando lo que se observa es una red de macrocriminalidad que disputa algunas funciones de la soberanía del Estado. Ahí ya no se trata de un mecanismo de accountability social, de control sobre el gobierno, sino de captura o abierto desplazamiento del gobierno por la red de macrocriminalidad. Sobre estos puntos versarán las siguientes líneas.
Índice
Prólogo. Rematerializar la democracia: captura de Estado y redes de poder en América Latina (un proyecto de la Fundación Heinrich Böll)
Introducción
1. ¿De qué hablamos cuando decimos Estado y poderes fácticos?
2. Cuándo estamos frente a una red de dos o más poderes fácticos y qué es una red de macrocriminalidad
3. Disputas de soberanía estatal por red(es) de macrocriminalidad
4. Coahuila en su contexto
5. Redes de macrocriminalidad relacionadas con las violaciones a los derechos humanos
6. Redes de macrocriminalidad relacionadas con la actividad minera
7. La red de macrocriminalidad en Coahuila
8. ¿Se puede descapturar al Estado?
Conclusiones. De la captura estatal a la disputa por la soberanía
Fuentes de consulta
Anexo 1. Fuentes analizadas para hacer la red
Anexo 2. Fuentes utilizadas para la construcción de la red