Shafritz y Hyde. Clásicos de la Administración Pública. Estudio Introductorio

El presente libro recoge muestras representativas del pensamiento norteamericano acerca de la administración pública de ese mismo país, los Estados Unidos, publicadas a lo largo de un siglo y que conservan un valor duradero que las hace clásicas, a juicio de los autores. La selección de artículos y fragmentos de libros se ofrece en orden cronológico y dividida en seis capítulos que identifican periodos importantes de la historia estadounidense. Cada uno de estos apartados, se inicia con una introducción general y una cronología de hechos relevantes que sirven para situar las obras en su contexto. También se incluye una clasificación que permite la consulta de los textos conforme a los principales temas que comprende la administración pública actual.

 

Para hacer más breve estos comentarios, se tratarán de reseñar las selecciones incorporadas en esta antología administrativa de acuerdo a las corrientes o enfoques más relevantes, y no conforme a los seis periodos cronológicos que considera este libro de Shafritz y Hyde.

I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ORTODOXA.

Las dos primeras partes de la presente obra, I VOCES TEMPRANAS Y II ENTRE DOS GUERRAS MUNDIALES, comprenden autores que pueden ser incluidos dentro del periodo ortodoxo de la administración pública que según McCurdy (1) abarca de 1887 a 1944, o que Henderson (2) considera etapa de tesis 1887-1945.

El libro se inicia con el artículo de Woodrow Wilson (1856-1924) "El Estudio de la Administración" publicado en 1887, ya que es común dentro de la teoría norteamericana considerar a Wilson el fundador de la administración pública como disciplina académica, algunas veces, conjuntamente con Max Weber.

Lo cierto es que "quizás ningún suceso o individuo puede ser identificado con el origen de la administración pública"...(pero) "Wilson fue una de las primeras personas en plantear importantes cuestiones acerca del papel y la función propios de la administración en una democracia: ¿Cómo conciliar la administración pública experta y apolítica con el control popular sobre todos los aspectos del gobierno? ¿Quiénes deben ser los administradores? ¿ ¿Y cuales son, dentro del contexto de la democracia, los medios, objetivos y límites apropiados del gobierno administrativo?"(3)

En este sentido, es válido ubicar en la obra de Wilson, cuyas interrogantes siguen siendo actuales, el inicio del estudio moderno de la administración pública como una disciplina académica autónoma con pretensiones científicas en una sociedad compleja, democrática e industrial.

1. Los planteamientos básicos.

La práctica y las ideas acerca de la administración pública están conformadas por valores e instituciones políticos, económicos, sociales y culturales. En la realidad, es el contexto de la administración pública, más que su composición interna, el que determina su funcionamiento y sus potencialidades de transformación, ya que la administración pública comprende sólo un aspecto de la operación del sistema político.

Todo este contexto da contenido a los supuestos sobre el gobierno, el funcionamiento de las organizaciones y la naturaleza humanas implícitos siempre en la acción y reflexión administrativas. Lo mismo sucede en el planteamiento de los problemas y en la propuesta de soluciones que se perciben como asumibles por la administración pública en diferentes coyunturas históricas.

Así ocurre en el caso de Estados Unidos, lo mismo que en cualquier otro país. Desde esta perspectiva, el "Estudio de la Administración" de Wilson fue una respuesta a la irrupción de los partidos políticos en la administración pública. Desde la Independencia hasta el arribo al poder del Presidente Jackson, los puestos gubernamentales habían sido ocupados por la alta burguesía. Pero el surgimiento de los partidos y el fortalecimiento de valores igualitarios originaron la demanda de abrir el servicio público al hombre común, práctica que degeneró en la selección política y la constante rotación del personal público, así como en el uso partidista de licencias, franquicias, recursos, contratos y servicios públicos en la etapa conocida como de sistema de botín (1829 a 1883). (4)

Para ese entonces, después de las guerras con México, que le había dado a ganar extensos territorios, y de Secesión, que había privilegiado su desarrollo industrial, Estados Unidos alcanzó un profundo y rápido cambio económico y social, igual que una creciente influencia internacional que requerían de una administración pública más estable, profesional y eficaz para encauzar el desarrollo urbano, comercial e industrial, y asumir un papel más importante en las relaciones internacionales.

Asimismo, alrededor de 1870 se comenzaron a producir en gran escala cosas nunca antes hechas por la mano del hombre, como la electricidad. Ante el auge de las invenciones científicas y tecnológicas, fue natural que tuviera aceptación la fe en el progreso constante de la humanidad y en la ciencia que permitiría crear un mundo organizado en provecho del hombre, para lo cual se requería eficiencia en la utilización de todos los recursos, especialmente los naturales. Estas creencias positivistas cristalizaron en las aspiraciones de una administración pública manejada por funcionarios preparados que sirvieran a ciudadanos eficientes, capaces todos de cumplir con el mandato moral del "destino manifiesto".

Fue así posible que un movimiento cívico de reforma moral, encabezado por los Mugwumps y los Progresistas, entre los cuales se hallaba Wilson, adquiriera gran ímpetu después de que el Presidente Garfield fuera herido de muerte en 1881 por Guiteau, un burócrata frustrado, y lograra instaurar el mérito en la selección, permanencia y promoción de funcionarios, al margen tanto de la afiliación partidista como del origen social.  Se promulgó así, la Ley Pendleton que estableció el servicio civil en 1883.

Wilson creyó que se podía aprender administración de los regímenes autocráticos europeos sin contaminarse de sus principios políticos, por eso pretendió reconciliar la democracia con la administración: la política debía controlar a la administración, pero la voluntad popular y la administración eficiente podían corromperse si la política llegaba a ser demasiado partidista; por eso, el administrador político partidista tenía que transformarse en un administrador público profesional. Pero no bastaba separar a la administración pública de la política, la administración tenía que llegar a ser científica para aplicar principios técnicos a los asuntos del gobierno y legitimar la centralización de la autoridad en la rama ejecutiva. (5)

En la misma línea de pensamiento, Frank Goodnow (1859-1939), también un académico Progresista, conocedor de las ciencias camarales, del derecho administrativo y de las burocracias europeas no partidistas, recogió la dicotomía política-administración sugerida por Wilson para proponer una distinción funcional: la primera tenía que ver con las políticas o la expresión de la voluntad del estado, la segunda con su ejecución. Consideró que el control político era tan excesivo que sujetaba la voluntad popular a los intereses partidistas, a la vez que minaba la eficiencia administrativa, por lo que la democracia directa y las funciones administrativas no partidistas debían fortalecerse.(6)

En esa misma época, las primeras teorías modernas acerca de la administración surgieron a la luz de la experiencia adquirida en el manejo de las fábricas.  Se transitaba de la empresa manejada por sus propietarios a la organización en gran escala y corporativa. Asimismo, se comenzó a cambiar el enfoque cotidiano para solucionar contingencias por uno más general y a largo plazo. Se diseñaron controles que reemplazaban la supervisión visual del patrón y se intentaron sistemas administrativos integrales. (7) 

Fue en ese tiempo que Frederick Winslow Taylor (1856-1915) introdujo el método científico en el área del trabajo. La "administración científica" constituyó un nuevo enfoque al problema general del trabajo humano y su organización: "En el pasado, el primer lugar le ha correspondido al hombre; en el futuro, el primer lugar debe ocuparlo el sistema". (8)..."el hombre ordinario armado con paciencia metódica podía escarbar sistemática y previsiblemente las vetas más profundas del conocimiento... su radical enfoque positivista a la organización del trabajo...(hacía) que todos los problemas que pudieran estorbar el funcionamiento preciso y efectivo de la organización fabril...fueran afrontados y resueltos anticipadamente"...(9)

Taylor consideró que sus principios tenían validez universal y estuvo dispuesto a aplicarlos al gobierno, por lo que dio nuevo vigor a la idea de Wilson de llegar a constituir una disciplina científica cuyo objeto de conocimiento fuera la administración pública.

También un pensador francés influyó en la formación de lo que ahora se denomina la administración pública ortodoxa, y que desgraciadamente no se incluye en el presente libro: Henri Fayol (1841-1925). (10). Por primera vez, Fayol concibió a la administración como una función universal de las empresas, la cual comprendía un proceso dividido en las etapas de previsión, organización, dirección, coordinación y control. Formuló también catorce principios flexibles y susceptibles de adaptarse a todas las necesidades, aunque "el número de principios de la administración no tiene límite".(11) En contraste con Taylor, enfocó su interés en los puestos directivos de las empresas.  

Otro pensador no estadounidense sino alemán, Max Weber (1864-1920), está presente en esta obra por su reconocida influencia. Su obra llegó a los Estados Unidos vía los refugiados académicos de los años treinta. Weber aportó una concepción estructural al pensamiento sobre la administración pública: la burocracia. Su concepto de burocracia fue formulado como un tipo ideal, es decir, como una configuración de determinadas características que se construye al reunir las que se observan con más frecuencia, en este caso en las organizaciones. De este modo, la burocracia fue definida como una forma legal racional de organización, integrada jerárquicamente por especialistas que eran nombrados con base en su competencia, y que administraban reglas impersonales de la manera más eficiente para conseguir objetivos. Su precisión, firmeza, disciplina, rigor y confiabilidad sustentaban su mayor eficiencia técnica. Para Weber, dada la búsqueda constante de economía y eficiencia del capitalismo, la burocratización de la sociedad era indeseable por oponerse a la verdadera democracia, pero también irremediable.(12)

Esta conjunción de hombres, - contemporáneos entre sí, lo mismo que de Spencer, Edison y Ford - hechos, ideas y circunstancias estableció las principales concepciones del estudio de la administración pública que otra generación de autores llevaría a sus consecuencias lógicas en las décadas siguientes.

2. La culminación con el New Deal.

Entrado el siglo XX, la administración pública norteamericana continuó su expansión, acelerada por la I Guerra Mundial primero, y después para hacer frente a las necesidades de una población en ascenso y de la nueva sociedad urbana industrial de los años veinte.

El tema de la administración pública cobró de nuevo actualidad: Frente a la ola de gobiernos autoritarios aparentemente más eficaces, hubo duda de si la democracia era la mejor forma de gobierno, y de si la administración pública en un régimen democrático podría igualar a las eficientes burocracias del totalitarismo.

En la industria, los hallazgos de los experimentos de Hawthorne (1927-1932), dirigidos por Elton Mayo, corrigieron el enfoque de la "administración científica" de considerar al individuo como una unidad aislada. Encontraron que el nivel de la producción no estaba determinado por las capacidades fisiológicas del individuo sino establecido por normas sociales; que los premios y sanciones no económicos, afectaban significativamente la conducta de los trabajadores y limitaban el efecto de los incentivos económicos; y que los obreros reaccionaban como miembros de grupos. Asimismo, pusieron de relieve la importancia de la jefatura y de la participación de los trabajadores en las decisiones.(13) En este rumbo que conduciría años después a la llamada escuela de las RELACIONES HUMANAS, se encuentra el ensayo de Mary Parker Follet incluido en el presente libro.(14)

La depresión de 1929 trajo nuevas interpretaciones del papel del gobierno en la economía. Las virtudes de la autorrealización, frugalidad y trabajo duro ya no fueron vistas como la llave del éxito. La gente demandó seguridad al gobierno ante el futuro incierto y ante el fracaso de la economía de mercado. La idea de la planeación económica estatal como un medio para mantener la estabilidad y el crecimiento de la economía nacional ganó aceptación.

La crisis no detuvo el crecimiento de la administración pública, sino lo aceleró más porque el New Deal amplió las funciones regulatorias del Estado; estableció el compromiso de la búsqueda del empleo pleno y otorgó a la administración pública un papel activo e innovador en la lucha contra la depresión mediante una política fiscal que aumentaba la demanda total mediante déficits deliberados, particularmente en materia de obras públicas. Asimismo, movilizó y organizó nuevos grupos económicos para incorporarlos en la formulación y ejecución de la política pública.

Ante nuevas presiones de los partidos políticos, las leyes Hatch (1939-1940) limitaron más la actividad política del personal público federal, y del estatal y municipal empleado en proyectos financiados con fondos federales, a quienes se les prohibió la participación activa en puestos de mando partidista y en toda actividad de campaña. También quedaron prohibidos la presión partidista sobre los empleados públicos, el clientelismo y la aportación de fondos para los partidos de contratistas gubernamentales. Se consolidó así el sistema de personal basado en el mérito y se limpió el sistema electoral de campañas apoyadas desde el gobierno. (15) 

En lo interno, la administración pública  sufrió una creciente especialización, diversificación y profesionalización. Además, el New Deal requirió de la aplicación de los nuevos principios administrativos para mejorar la eficiencia gubernamental, como se consignó en el "Informe del Comité de Dirección Administrativa del Presidente" suscrito por Louis Brownlow, Charles E. Merriam y Gulick, que se incluye en esta obra.

En este contexto de los años treinta, pueden enmarcarse los trabajos de Leonard White, William F. Willoughby y Luther Gulick, incorporados al presente volumen de CLASICOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, quienes sobre los supuestos establecidos en el pasado, culminaron la corriente que se ha dado en llamar "administración pública ortodoxa".

En particular, White recuperó el rumbo que Wilson había sugerido cuando escribió el primer libro de texto de administración pública en 1926 (16), con un enfoque diferente al formalista y jurídico; Gulick recogió los principios de la "administración científica", fundamentalmente de Fayol para aplicarlos a las tareas del gobierno (17). Ambos, junto con muchos otros pensadores, lograron así constituir una disciplina capaz de ingresar a las aulas universitarias.

En resumen, la administración pública ortodoxa se basó en los siguientes supuestos principales:

a. La dicotomía política/ administración es una verdad autoevidente y deseable.

b. La administración debe ser neutral y estar bajo el control de la política mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos al proceso debido.

c. La administración pública constituye un campo con contenido propio. Su objeto se localiza en la burocracia gubernamental, específicamente en el Poder Ejecutivo.

d. El fin último de la administración pública es la eficiencia, entendida como el logro de objetivos con el menor gasto de recursos y mano de obra.

e. "Existen principios a los cuales se puede llegar inductivamente tomando como base la experiencia organizativa del hombre, que pueden servir para regir el ordenamiento de cualquier asociación humana, de cualquier tipo. Estos principios pueden estudiarse como un asunto técnico, sea cual fuere el propósito del organismo, el personal que lo constituye o la teoría constitucional, política o social sobre la cual se base".(18) 

f. La tarea del jefe ejecutivo es planificar, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, informar y presupuestar (en inglés POSDCORB).

g. La estructura de las organizaciones es formal y debe ser impersonal; constituye un asunto técnico aprovechar al máximo las ventajas de la especialización vertical y horizontal.

h. Formalizar las relaciones reduce la confusión y crea certidumbre y predecibilidad en el comportamiento de los trabajadores.

i. El método científico debe aplicarse en la clasificación de puestos, y en la selección, remuneración y promoción del personal público.

j. El rendimiento de los trabajadores es una forma de comportamiento social, resultado de su organización informal en grupos, por lo que la supervisión más efectiva es la que toma en cuenta la participación de los grupos y sus líderes informales.

k. El presupuesto es uno de los instrumentos principales de la planeación, coordinación, control e información.

l. La administración pública es un arte, pero es capaz de llegar a ser una ciencia libre de valores por su propio derecho. (19)

3. La divulgación a nivel mundial.

Estas ideas acerca de la administración pública ganaron aceptación inmediata y dieron origen a un gran número de textos y de acciones. Su sencillez y precisión estimularon su rápida divulgación nacional y en la postguerra dieron base a la asistencia técnica que las Naciones Unidas comenzó a prestar a los países en desarrollo. Hoy siguen vigentes en muchos de los libros que se escriben sobre la administración gubernamental y en muchas de las acciones que se emprenden para mejorar la actuación del gobierno. Ejemplo del vigor de estas ideas, es la reinterpretación del enfoque técnico que elabora Seckler-Hudson y que se presenta en este libro.

Los temas principales de la administración pública ortodoxa han sido la reforma administrativa, la economía y eficiencia, la estructura formal de las organizaciones, el personal, y el presupuesto.

Los propósitos de reforma parten del supuesto de que los procesos administrativos vigentes tienen que mejorarse; en este sentido, el estudio y la práctica de las reformas administrativas han sido pragmáticos y normativos. El fin de estas reformas han sido persistentemente la economía y la eficiencia, a pesar de la importancia de otros valores como una mayor respuesta a las necesidades del público, igualdad y trato justo, lucha contra la corrupción o participación ciudadana.  Asimismo, se ha mantenido la fe de que los males de la administración pueden curarse, al menos parcialmente, por la reorganización formal guiada por los "principios". En materia de personal se ha promovido fundamentalmente la "meritocracia": el mejor hombre en cada puesto mediante concursos abiertos y exámenes de competencia en el reclutamiento, selección y promoción. Además, se ha enfatizado la tecnificación del presupuesto como instrumento de programación, de economía y eficiencia, de control y evaluación. (20)

II. LAS TEORÍAS HETERODOXAS.

Durante las siguientes décadas, a partir de la administración pública ortodoxa" se desarrollaron críticas, enfoques distintos y nuevos campos de estudio de la tarea administrativa gubernamental con la ayuda de las más diversas disciplinas académicas, como se puede apreciar en las selecciones comprendidas en los apartados III PERIODO DE LA POSTGUERRA, IV LOS SESENTA Y V LOS SETENTA, del presente libro. 

En ese periodo, el auge económico estimuló el crecimiento y diversificación de las organizaciones empresariales y, obviamente, la aparición de necesidades administrativas inusitadas. Como respuesta, de la planeación se transitó con nuevas tecnologías complejas hacia las políticas y la planeación estratégica, más adecuada para tratar con la incertidumbre; la organización se transformó en teoría de la organización, que restó importancia a la estructura formal, a la diferenciación vertical y a la división del trabajo para propiciar la flexibilidad y la creatividad, los equipos y las decisiones descentralizadas; la administración de personal se reenfocó como recursos humanos para resaltar su carácter estratégico, y el trabajador se concibió, ya no como sujeto de control y disciplina, sino como ser humano dispuesto al despliegue de sus potencialidades en las misiones encomendadas según el ciclo laboral que correspondía a su edad; la dirección se convirtió en liderazgo, motivación y manejo de conductas de grupo; y con la aparición de la cibernética y de nuevas tecnologías, el control se redefinió como información para prevenir problemas, y medir, evaluar y corregir el desempeño.

La tecnología inventada para la guerra, como la Investigación de Operaciones OR y el surgimiento de las primeras computadoras renovaron los métodos cuantitativos que han ido conformando la actual CIENCIA DE LA ADMINISTRACION ("Management Science"). Asimismo, creció la conciencia de la importancia del ambiente en el manejo y éxito de las empresas, con el surgimiento de los "enfoques de sistemas" que enfatiza la interdependencia interna y externa, y "de contingencia" que aísla las variables de la situación que se enfrenta.

Bajo la influencia constante de las ideas y prácticas administrativas privadas, la administración pública siguió su expansión impulsada por un Estado que asumía la responsabilidad de enfrentar las adversidades y deficiencias que afectaban al ciudadano individual en la sociedad industrial, que se denominó "Estado de Bienestar".

En el campo de la política, se reconoció la responsabilidad del gobierno de mantener altos niveles de empleo y de actividad económica en 1946. El arribo a una sociedad plural y multicultural, originó la demanda de mayor igualdad y protección, el rechazo al autoritarismo, la exigencia de mayor democracia y la lucha contra todo tipo de discriminación. La nueva preocupación por los problemas de control y ética de los funcionarios fue producto del caso Watergate y de la renuncia de Nixon.

Los autores seleccionados en esta obra y que corresponden a este periodo,  pueden incluirse aun bajo riesgo de caer en simplificaciones, dentro de los siguientes desarrollos del pensamiento administrativo:

1. Teoría de la organización.

El problema de la gente y las organizaciones se presenta en dos niveles: micro de individuo y grupo, participación, decisión, liderazgo y motivación; macro de enfoques y modelos para explicar la interacción entre las organizaciones formal e informal o la organización como un sistema abierto.

Al primer nivel corresponden los trabajos de Maslow y McGregor que replantearon las concepciones iniciales acerca de la motivación, enfocadas originalmente en la utilidad y la ganancia individual por Taylor. Maslow formuló, con base en la experiencia clínica, la teoría de las necesidades humanas que considera que son las necesidades del individuo las motivaciones primarias en el trabajo y que sostiene que el hombre tiende más hacia la salud, la felicidad y la realización propia, que a los deseos negativos de fracaso y autodestrucción. En el mismo sentido, McGregor, de acuerdo con su Teoría Y, concluye que la mayoría de los seres humanos ejercen su autonomía, asumen su responsabilidad y despliegan su creatividad en busca de su autorrealización.

En el segundo nivel pueden ubicarse los trabajos de Barnard, Merton, Katz y Kahn, Downs, Bennis, Parkinson, Peter y Levine, que forman parte del presente libro.

A diferencia del pensamiento ortodoxo que había dedicado su atención a la estructura  y a la autoridad formales de las organizaciones como sistemas cerrados, Barnard sostuvo, en contra de Fayol, que toda autoridad organizacional fluye de la base a la cúspide mediante un sistema efectivo de comunicación; y Katz y Kuhn, al aplicar la teoría de sistemas, replantearon a las organizaciones como sistemas abiertos en constante interacción con un medio ambiente cada vez más dinámico.

Asimismo, los rasgos burocráticos implícitos en la administración ortodoxa fueron presentados en todas sus consecuencias negativas. Merton demostró cómo la excesiva rigidez, los trámites, el tratamiento impersonal y la resistencia al cambio tendían a desplazar los objetivos y a convertir a los medios en fines en sí mismos. En esa misma dirección se encontraron "leyes" y "principios", como la Ley de Parkinson ("el trabajo se alarga hasta llenar el tiempo disponible para su terminación"), la de Murphy ("si algo puede fallar, fallará”), la de Miles (“la posición u opinión depende del puesto que se ocupe”), el Principio de Peter ("en una jerarquía, cada empleado tiende a subir hasta su nivel de incompetencia") que testificaron las disfunciones señaladas por Merton. Downs halló que las burocracias experimentaban un ciclo de vida que determinaba su crecimiento y estancamiento, del cual dependían sus posibilidades de manejo.

En la medida que el cambio tecnológico se hizo más rápido, surgieron nuevas formas de organización: funcional, divisional, matriz, adhocracia, de red, por contrato, alianzas estratégicas, todas con tendencia a reducir niveles jerárquicos, con vida limitada y con una concepción orgánica, ya no mecánica como lo había propuesto la ortodoxia. Por eso, Bennis señaló que las organizaciones futuras requerirían de capacidad para el cambio, de la participación y del liderazgo democrático y promotor de la transformación.

Para hacer frente al medio ambiente dinámico, surgió el Desarrollo Organizacional DO, como la aplicación de técnicas de las ciencias sociales al manejo del cambio y de la adaptación de las organizaciones, a su dinámica interna y realidades externas  mediante procesos educacionales, enfocados en las relaciones interpersonales, como el trabajo en equipo, la comunicación y la solución colectiva de problemas con ayuda de métodos científicos. El propósito era enriquecer los recursos humanos como una manera de renovar la organización. (21)

Ya al final del periodo, cuando la administración pública detiene su crecimiento e inicia su retirada, Levine señaló cómo las organizaciones se llegan a adaptar ante la escasez de recursos.

2. La insoslayable política.

Desde los tiempos de la administración pública ortodoxa, distintos autores comenzaron a identificar el papel de la administración pública en diferentes funciones del sistema político, no solamente en la ejecución de la política pública. Este reconocimiento revivió el problema de cómo establecer una administración responsable ante la voluntad popular democrática y capaz de evitar la corrupción.

La participación activa de los funcionarios en la integración de intereses de los diferentes grupos, se descubrió que podía servir a diversos propósitos: para definir el interés público, como lo expuso Herrings, o como en el caso de la Tennessee Valley Authority,  para formular los planes y programas gubernamentales, según Lilienthal, o para cooptar elementos que amenazaban su estabilidad o existencia conforme a Selznick; pero esta participación política no sólo era un hecho, sino que para Appleby, además de ser necesaria para el funcionamiento administrativo, fortalecía el control de la discrecionalidad burocrática.

Long fue más allá al señalar lo imprescindible de esta participación política interna y externa en un medio competitivo y conflictivo, que la hacía necesaria para formar alianzas y coaliciones que acumularan el poder suficiente para sobrevivir y cumplir con las tareas encomendadas, para desarrollar intereses propios o servir los de otros.

Tradicionalmente, el pluralismo había sido apreciado como un medio de estabilización de los sistemas políticos y sociales porque en teoría origina un conjunto de fuerzas y presiones que actúan y reaccionan unas respecto a otras y hacen posible la "neutralidad" de los funcionarios, como propugnó la administración ortodoxa.

Sin embargo, la realidad mostró efectos diferentes del pluralismo. Por una parte, en materia de las relaciones intergubernamentales provoca el "leve caos" y las "grietas múltiples" a que se refirió Grodzins desde la perspectiva local; o bien,  la proliferación de centros decisorios separados pero funcionalmente interdependientes que se debaten en la confusión y en la competencia como señaló Kaufman. Por otra, como sostuvo Lowi, las dependencias burocráticas frecuentemente son "capturadas" por los mismos grupos que pretenden regular, de modo que se vuelven incapaces de distinguir entre el interés público y el interés de esos grupos. Lo que es bueno para el grupo se convierte en bueno para la Nación a los ojos de la burocracia. Asimismo, rara vez las dependencias encuentran grupos capaces de equilibrarse entre sí y normalmente están a merced de un sólo grupo importante.

También la concepción ortodoxa de un servicio civil neutral, racional, responsable y eficiente con base en el mérito, fue cuestionada por "la burocracia representativa" propuesta por Krislov, y que sostuvo que en la verdadera democracia, el servicio público debía reflejar la composición de la población. En contra también de la tradición ortodoxa, Krislov propuso que la burocracia sirviera tanto para proporcionar servicios públicos, como para aumentar la equidad social mediante la creación de empleo y el mejoramiento de las condiciones del público al que atiende. De otro modo difícilmente ganaría legitimidad y credibilidad públicas.

En otro aspecto, la corrupción manifiesta en el caso Watergate, impulsó a autores como Mosher a renovar el interés en una ética del sector público y en un código de conducta con normas más complejas y efectivas.

El pensamiento ortodoxo no otorgó un papel activo al ciudadano porque la administración fue considerada un asunto técnico. No obstante, la insatisfacción con los costos y el desempeño del gobierno hizo surgir una gran variedad de enfoques para la participación ciudadana como solución a una burocracia inefectiva y carente de respuesta a los problemas de la gente. (22) Así resurgió "la democracia participativa" que planteó el involucramiento directo de los ciudadanos en los procesos de formación de la política pública, en la realización de los programas y en la toma de decisiones administrativas.

Desde el marxismo, también se criticó a la administración pública ortodoxa: "El estado no se puede dividir en dos: una parte política y opresiva, y otra administrativa y neutral. El estado es un estado de clase, no sólo por lo que hace; no sólo por su actividad, sino en virtud de la forma organizativa de ésta. La naturaleza capitalista del estado se expresa en cada detalle de su organización...”la administración del estado es una parte integral de la lucha de clases...Es importante ver el significado político de la administración no sólo en términos del conflicto político declarado, sino en términos de la molienda administrativa cotidiana que reduce los problemas sociales a partículas tan pequeñas que parecen no tener ningún significado político..."(23).

3. El redescubrimiento de la política pública.

En este periodo, la política pública se constituyó como uno de los campos más importantes de la administración pública, para algunos la frontera con la ciencia política.  Dentro de este tema se pueden incluir a Simon, Lindblom y Dror, cuyos textos se presentan en esta obra.

La administración ortodoxa supuso la toma de decisiones racional; sin embargo, para Simon era imposible una conducta racional en el mundo real y aun una aproximación razonable a la racionalidad objetiva; el "hombre administrativo" se detenía en su búsqueda antes de encontrar "la mejor manera" de Taylor, porque la racionalidad estaba limitada no sólo por factores externos sino por la tendencia humana a ya no esforzarse más cuando ha encontrado una opción que considera suficientemente buena y entonces toma una decisión "satisfactoria". Por su parte, Lindblom describió las decisiones en la administración pública como incrementales, es decir, como un ajuste mútuo de los puntos de vista o intereses a partir de una situación existente, en donde quienes toman la decisión responden paso a paso a las propuestas de los otros protagonistas o a las consecuencias imprevistas de tales decisiones.

Para Dror, las ciencias contemporáneas eran inadecuadas para mejorar la formulación de las políticas, por lo que era necesaria una revolución científica para encontrar un nuevo paradigma: las ciencias de la política pública. Se trataba de estimular partes de las ciencias contemporáneas relevantes para la formulación de políticas públicas que mejoraran la utilización de los insumos científicos en esta formulación; así como de producir más conocimiento sobre los instrumentos y asuntos de la política pública.(24) En este marco se inscribe el artículo de Dror, incluido en este libro, acerca de la nueva profesión de analista de la política pública.

Así el análisis de la política pública se convirtió en un medio de investigar su calidad, pero su aplicación no ha sido sencilla, como lo señala el estudio de caso elaborado por Pressman y Wildavsky  que forma parte de este libro.

4. El presupuesto como instrumento de dirección.

En contraste con la ortodoxia, la técnica del presupuesto ha evolucionado de un sentido de control negativo a positivo y de un carácter neutral al reconocimiento de su naturaleza política. En el periodo comprendido, su desarrollo pasó por diferentes etapas(25): el presupuesto por objeto del gasto, tradicional y orientado al control (1921-1939); el presupuesto funcional, de desempeño o programático, con propósitos de dirección (1940-1960); el presupuesto por programas PPBS, destinado a la planeación económica (1961-1970; la administración por objetivos MBO, que enfatiza la descentralización presupuestal (1970-1976); y el presupuesto Base Cero ZBB, que resalta la jerarquización de prioridades (1976-1980). Se pasó así, de concebir al presupuesto como un medio de asegurar que el dinero se gastara conforme a lo aprobado, a considerarlo una herramienta de planeación y evaluación. En todas estas etapas, encontrar y desarrollar métodos  de análisis y medición de los efectos de las políticas y programas gubernamentales fue una preocupación constante.

En esta tendencia, pueden ubicarse la búsqueda de Key y de Lewis de bases teóricas; el análisis de Schick de las etapas de la reforma presupuestal; y el hallazgo por Wildavsky de procesos incrementalistas y políticos en la formulación del presupuesto; así como el estudio del mismo Wildavsky, que expone los problemas originados en el ambiente político de la evaluación de programas. Sobre la misma evaluación, se incluye en esta obra el trabajo de Carol H, Weiss.

5. Las limitaciones de la disciplina.

El carácter científico de la disciplina que propugnaba la ortodoxia fue cuestionado por la escasa solidez de sus principios que ni eran científicos como lo advirtió Simon cuando los calificó de proverbios, ni tenían un carácter universal como lo señaló Dahl, cuyo ensayo desgraciadamente no se incluye en esta obra.

Waldo fue más allá al plantear que el pensamiento norteamericano acerca de la administración pública estaba profundamente penetrado por las tendencias culturales y las condiciones políticas, económicas y sociales prevalecientes a finales del siglo pasado y principios del actual. El "evangelio de la eficiencia" había sustentado el intento de constituir una ciencia a partir de la experiencia, el sentido común y la recolección de datos.(26)   

Años más tarde, la preocupación de la administración pública ortodoxa por la eficiencia, la eficacia, el presupuesto y la tecnología administrativa fue cuestionado por una corriente que propuso la equidad social y demandó mayor interés en las teorías normativas, en la filosofía y en el activismo, en contra del conductismo imperante. Esta "nueva administración pública" trató de replantear la disciplina tradicional respecto a sus relaciones con la ciencia política y la administración de negocios. El trabajo de Frederickson, incorporado al presente volumen, resume los planteamientos.

También desde el marxismo, la disciplina fue cuestionada por su falta de perspectiva epistemológica e histórica: " Los norteamericanos estudian la administración pública como organización, gerencia, etc. y no como también es objetivamente ese fenómeno: la mediadora entre el estado y la sociedad...la administración pública como disciplina no puede ser analizada haciendo caso omiso de los intereses particulares de las clases dominantes y de las propias modalidades que adquiere el aparato administrativo respecto de sus intereses".(27)

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Segunda Parte

III. A partir de los ochenta.

1. La globalización.

Los últimos lustros se han caracterizado por la aceleración del desarrollo científico y tecnológico que ha impulsado la globalización de la economía, la revolución de las comunicaciones y el cambio constante en las organizaciones y roles sociales.

En el ámbito privado, las empresas se han reducido ante la competencia globalizada para responder mejor a sus clientes, ser más eficientes en la operación y adaptarse más rápido a los cambios de su medio ambiente. Las organizaciones tienen que responder con mayor flexibilidad y agilidad conducidas por ejecutivos capaces de hacer cambios masivos y "revolucionarios". De ahí, la popularidad de tecnologías como la de Calidad Total TQM que se enfocan en el consumidor, promueven el interés en el mejoramiento continuo en todo lo que la organización hace, tratan de medir sus logros con precisión y delegan poder de decisión a los trabajadores. Lo mismo que la Reingeniería que implica un cambio radical y mensurable en la organización para determinar nuevos procesos.

Los valores han cambiado: Las computadoras han permitido nuevas formas de organización y ubicación de los centros de trabajo, convertidos cada vez más en centros de información. La productividad y la eficiencia ya no son los valores que fueron, pero hacen posible salarios más altos, costos más bajos y la conquista y expansión de mercados. "Estados Unidos fundado por estoicos se convirtió en sociedad de epicúreos ".(28)

2. El neoliberalismo.

La adopción de políticas neoliberales ha significado la reducción de las estructuras del sector público, del ámbito de su función regulatoria y de la escala y composición de la red de bienestar social. Al mismo tiempo ha acentuado la mayor interpenetración con el sector privado y promovido la privatización de las funciones públicas.

Este cambio de rumbo ha sido consecuencia de la adopción de políticas económicas neoliberales. Desde la época de Roosevelt, las teorías keynesianas habían sustentado la política económica dirigida a mantener el máximo empleo, pero la inflación creciente promovió el viraje hacia el monetarismo que prometía reducir la inflación sin una política de ingresos, lo cual atrajo a líderes y votantes. El gobierno abjuró de su compromiso de enfrentar el desempleo.

"En Gran Bretaña, el monetarismo se convirtió en una doctrina política de dar prioridad al combate a la inflación por encima del desempleo, reducir el papel del estado en la economía privatizando empresas públicas, limitar el role de los sindicatos en la política y en el mercado de trabajo, reducir impuestos a los altos ingresos, disminuir el gasto público y hacer de los agregados monetarios el objetivo central de la política económica". (29)

Como consecuencia, el debate ha girado alrededor de los roles de las organizaciones públicas, privadas y no lucrativas, y los efectos de la retracción de la administración pública y la privatización. En este contexto puede ubicarse el trabajo de Naomi Caiden, sobre el nuevo ambiente político del presupuesto que forma parte de la presente antología.

Obviamente, muchos otros temas han merecido la atención permanente de los diversos autores. Así, el creciente interés en las políticas públicas ha convertido su análisis en un campo sólido de investigación y práctica administrativa, como lo testimonia el fragmento de Meltsner; y el poder y la responsabilidad de la burocracia, en especial a nivel local y en las relaciones intergubernamentales, así como la ética del personal público siguen siendo preocupación constante,  como se registra en los trabajos de Lipsky, Wright y Thompson, todos parte de esta antología.

3. La influencia de la administración de negocios.

a. "El gobierno como los negocios".

En el campo de las ideas administrativas, se ha renovado la creencia ortodoxa de que la efectividad en los asuntos públicos puede ser alcanzada siguiendo los principios y prácticas de los negocios privados, con lo cual se ha acentuado la transferencia de concepciones, enfoques y tecnologías empresariales al sector público. En esta temática puede ubicarse el trabajo de Graham T. Allison, acerca de lo público y lo privado, incorporado a este volumen.

La teoría de la economía de la decisión pública ha ganado presencia como un enfoque basado en la teoría microeconómica que percibe al ciudadano como un consumidor de los bienes y servicios gubernamentales, y que trata de maximizar la respuesta administrativa a las demandas de los ciudadanos mediante la creación de un sistema de mercado para las actividades gubernamentales, en el cual las agencias públicas competirían para proporcionar a los ciudadanos los bienes y servicios. Concluye esta teoría que como monopolio sujeto a la influencia de los grupos organizados, el gobierno es institucionalmente incapaz de representar las demandas de los ciudadanos individuales. La propuesta es la máxima aproximación al nivel de los ciudadanos para que puedan controlar la calidad de los servicios públicos en un ambiente de competencia e innovación.(30)

No todos han estado de acuerdo con la glorificación de la eficiencia privada. Downs y Larkey (31) han planteado que los gobiernos son más eficientes y la iniciativa privada menos eficiente de lo que se ha creído; que es imposible comparar con justicia la eficiencia en ambos tipos de organizaciones. Los objetivos gubernamentales pueden ser conflictivos y no se escogen conforme a lo que puede hacerse sino a lo que debe hacerse, por lo que es frecuente que se asuman tareas que nadie sabe cómo hacerlas. Asimismo, los organismos públicos están sujetos a la renovación democrática, lo que provoca falta de continuidad. Además, si la libertad de que gozan las empresas se otorgara a la burocracia del gobierno, se menguaría su responsabilidad y perdería la democracia; o dicho de otro modo, hay límites a la eficiencia que los organismos públicos pueden lograr en virtud de los tipos de problemas que se les encomiendan, de las limitaciones legales, de su escala organizacional y de las previsiones que se toman para impedir el abuso del poder. Dadas las diferencias, no existen soluciones para los males gubernamentales ya listas en las tecnologías del sector privado. Los métodos de los negocios son mucho menos apropiados para mejorar la eficiencia del gobierno de lo que popularmente se cree. Lo que se necesitan son diferentes métodos de administración.

En los noventa este debate ha continuado. El paradigma ortodoxo ha seguido siendo objetado por sus limitaciones, pero sobre todo en relación a la administración empresarial.

Para Barzelay (32), el antiguo paradigma solucionó el abuso partidista y fortaleció la responsabilidad democrática, pero suprimió la inteligencia y la creatividad porque requería de la misma  discrecionalidad que había permitido la corrupción. Por lo tanto, propone un nuevo paradigma que sustituya el anterior concepto general de interés público, por los resultados concretos que le importan al ciudadano; y que reemplace la ambigua noción de eficiencia, por los conceptos de producto o servicio, de calidad y de valor definidos desde la perspectiva del cliente. El personal debe organizarse de modo que pueda percibir su contribución a los objetivos, asumir su responsabilidad en el logro de resultados, y desplegar su creatividad y capacidad de innovación para cumplir misiones. Todo lo cual implica mayor flexibilidad en las reglas y en los sistemas administrativos, así como funciones ejecutivas muy diferentes al anterior POSDCORB. 

Otros autores han propuesto "reinventar el gobierno"(33), porque no basta crear nuevas burocracias o privatizar las existentes. Se requiere tomar del renovado espíritu empresarial (que no es exclusivo de la iniciativa privada) la competencia, la decisión del consumidor y otros mecanismos no burocráticos para actuar tan creativa y efectivamente como sea posible, sin olvidar que el gobierno no puede aspirar a las mismas eficiencias del mercado porque no puede diferenciar servicios, ni actuar a solas y a puerta cerrada. "Reagan habló como si se pudiera ir con un escalpelo simplemente a cortar desperdicio, fraude y abuso. El gobierno es como una gente cuando quiere adelgazar, debe comer menos y ejercitarse más, no cortarse dedos o manos... Los servicios pueden darse por contrato, pero el gobierno no...No necesitamos más o menos gobierno, sino un gobierno mejor".(34) Al efecto propusieron diez principios que amplifican el enfoque de calidad total TQM.

b. El gobierno por contrato o por mandato.

En la práctica de la administración pública, la separación y hasta oposición entre lo público y lo privado, implícitas en el pensamiento ortodoxo, se ha visto desdibujada por multitud de relaciones que hoy conectan las dependencias con los negocios privados por líneas de recíproca influencia.

Con el objeto de dar flexibilidad al sistema de personal e incrementar la capacidad de utilizar los servicios de expertos, ha surgido una "burocracia en la sombra"(35) compuesta por miles de trabajadores del sector privado de tiempo completo que depende directamente de los contratos gubernamentales, que funcionan como si pertenecieran al servicio público y que realizan tareas tanto altamente especializadas como no calificadas. Además, el personal público emigra hacia las industrias con las que ha tenido trato con salarios mucho más elevados y viceversa, sobre todo en las agencias regulatorias. Este extenso complejo de relaciones administración pública - iniciativa privada ha formado una gran variedad de arreglos financieros y legales para desempeñar las funciones públicas, así como nuevos instrumentos o herramientas que permanecen ocultas tras las ideologías que enfatizan el conflicto sector público-sector privado. (36)

Por otra parte, la neutralidad burocrática apreciada por la ortodoxia, se ve amenazada ante el asedio de miles de representantes de grupos de presión, en los ochenta más de cien mil concentrados sólo en los procesos de regulación, con los cuales los burócratas federales tienen relaciones de acomodación y cooperación, si no es que de colusión.(37)

Por eso, la burocracia ya no es una estructura formal de servidores civiles cuyo trabajo se hace en nombre de algún interés público general, como era el ideal ortodoxo, sino una estructura más extensa, en la cual mucho del trabajo es ejecutado por contrato. Las burocracias formal y "en la sombra" han alcanzado tal interdependencia que deben ser pensadas como un sistema único.

c. La privatización

La privatización se ha utilizado como un instrumento de política económica para incrementar la eficiencia y la competitividad, deshacerse de empresas públicas ineficientes, reestructurar las empresas y la economía nacional, atraer capital extranjero, o satisfacer demandas de deudores multilaterales. Sin embargo, la concentración de la propiedad en manos privadas puede menguar la equidad y también la eficiencia; los cambios concomitantes en el poder político y social apenas comienzan a observarse.

La privatización ha traído profundas consecuencias en el papel, funciones, personal y recursos de la administración pública. Dentro de esta problemática se encuentran los trabajos de Frederick C. Mosher sobre los problemas laborales provocados por la privatización y el de Ronald C. Moe, referido también a la privatización, que forman parte de la presente obra.

En esta materia, Wolf (38) ha resaltado los diferentes efectos que resultan del uso de medios públicos y privados. Wolf plantea las diferencias que resultan de utilizar mecanismos de mercado o públicos para la realización de objetivos gubernamentales:  Los sistemas de mercado tienden a ser más eficientes en el uso de recursos en un lapso dado y, a largo plazo, son más innovadores, flexibles, dinámicos y se expanden más; pero no garantizan la equidad en el sentido de igualdad de oportunidades, aunque si la imparcialidad del dinero, al margen del favoritismo, influencia o arbitrariedad, a los cuales son más susceptibles las burocracias gubernamentales. Entre más participación se otorgue al mercado, más se afrontarán sus riesgos y defectos,  y viceversa. Sin embargo, las fallas de las burocracias públicas pueden aminorarse mediante la introducción de algunos elementos de las fuerzas del mercado en las operaciones gubernamentales. Por eso considera Wolf que la decisión entre mercado o gobierno es una selección entre diferentes combinaciones de los dos y de los diferentes modos de uno y otro de asignar recursos. En el fondo existe una tensión entre la concentración y centralización del poder, necesario para garantizar el control político, y la toma de decisiones dispersas, indispensable para la eficiencia económica y el avance tecnológico.

4. Proliferación de teorías sin una teoría general.

Uno de los mayores problemas de la administración pública como disciplina radica en su carencia de un cuerpo sistemático de teoría. A lo largo de estos CLÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA pueden apreciarse conceptos y teorías que cubren aspectos parciales, pero no una teoría general.

Ciertamente se ha transitado de las concepciones simplistas o ideológicas y de las especulaciones inductivas a la investigación seria con el auxilio de las ideas, enfoques,  metodologías y técnicas de otras disciplinas; ha quedado claro también que la administración pública es resultado de un conjunto de factores políticos, económicos, sociales y culturales interrelacionados, por lo que es ingenuo e inútil enfocar técnica y aisladamente "la utilización efectiva de recursos humanos y materiales para alcanzar objetivos "; pero la dinámica de transformación del objeto de estudio mismo, la administración pública como quiera que se la defina, ha ido más rápido que la capacidad de análisis y teorización. En este marco es importante el artículo de Rosenbloom, que forma parte de la presente obra, en la discusión de los diferentes enfoques con que se ha abordado el estudio de la administración pública.

IV. LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA MEXICANA.

La administración pública en México, como país periférico, ha estado conformada fuertemente en sus ideas y prácticas por el exterior; de hecho, los fenómenos administrativos pueden explicarse como resultado de la aplicación de las ideas y prácticas administrativas extranjeras a la realidad mexicana  y de su confrontación con la misma. Aun los esfuerzos de reforma administrativa se han intentado también bajo la influencia internacional, más que por factores completamente endógenos.

1. La colonia.

Durante los siglos XVI y XVII los Habsburgos crearon la burocracia para ejercer soberanía y aumentar al máximo el acceso a los recursos coloniales. Se apoyaron en la Iglesia como aliado y socio para mantener el orden establecido como natural y dado por Dios. La burocracia fue el núcleo institucional del sistema político que equilibraba los intereses de la metrópoli con los de los diversos grupos de la sociedad colonial.

 

La política imperial estuvo basada en la desconfianza, otorgaba a la administración amplísimas atribuciones, pero en la práctica la autoridad estaba muy fragmentada; se daban instrucciones minuciosas y se pedían informes excesivamente meticulosos; además los actos jurídicos importantes necesitaban de la confirmación del Rey para su validez. Garantizar la lealtad al Rey y a la Madre Patria era el propósito básico de la selección del personal burocrático, siempre español. El gobierno del Virrey era personalista y por la propia seguridad se encargaba de los asuntos más nimios, sin delegarlos. Se consentía la comunicación directa del Rey con autoridades subordinadas. Había visitas de inspección y juicios de residencia para depurar responsabilidades, sobre todo en defensa de los intereses del fisco, rara vez de la población. 

Todo derecho de propiedad privada derivaba originariamente de la gracia o merced real. Desde la metrópoli se hacían las leyes con una tendencia uniformadora, casuista y de gran minuciosidad reglamentista, que elaboradas por moralistas y teólogos desconocedores de la realidad colonial, creaban un frecuente divorcio entre el derecho y el hecho. A los indios se les equiparó a los rústicos y menores del viejo derecho castellano.

La política económica fue mercantilista e intervencionista, con un proteccionismo manifiesto hacia las actividades mineras para fomentar el envío a España de metales preciosos. La colonia fue considerada mercado reservado a peninsulares, complementario de España,  que sólo debía producir lo que carecía España y nunca presentar competencia ruinosa para la península.

Durante la mayor parte de la época colonial, la recaudación de impuestos se daba en arriendo a particulares, a organizaciones privadas y a municipalidades para tener previsibilidad en los ingresos, a costa de la explotación del causante y sin reparar en el enriquecimiento personal del concesionario. Después se dio una tendencia hacia la centralización financiera en la burocracia regular.

Los oficios públicos eran una regalía de la Corona, otorgados en gran parte con base al favoritismo cortesano y al rango nobiliario. Los primeros nombramientos fueron vitalicios y hereditarios. Después fueron gracias o mercedes reales con carácter gratuito, por servicios del titular o su antepasado, o con carácter oneroso, lo que implicaba una compra encubierta. También se enajenaban en subasta pública oficios concejales y de pluma, pero cuando la naturaleza del cargo lo requería, se exigía capacidad profesional del presunto funcionario. Además se diferenciaba en algunos cargos los que eran de mérito y los que eran de beneficio. Los puestos vendibles conservaban el dominio directo de la Corona para que en caso de sustitución recayeran en las personas idóneas. No era rara la creación de puestos con la única finalidad de su venta.

La reforma borbónica profesionalizó a la burocracia, especialmente en materia fiscal, para eliminar la corrupción y recuperar el poder central para la monarquía. Se incrementaron así los ingresos y se sustituyó a los pocos criollos empleados en los puestos públicos por peninsulares.

A fines de la colonia, los títulos propietarios daban a los empleados derecho vitalicio al trabajo, los salarios permitían modesta seguridad económica, existían programas de pensión para viudas y huérfanos, y oportunidades de promoción.(39)

2. El primer siglo de independencia.

Después de la Independencia,  se mantuvieron muchas de las leyes coloniales en tanto no entraran en contradicción con la soberanía nacional y se desaparecieron los controles utilizados antes. La burocracia se politizó pero no por los partidos sino por los caudillos y la corrupción se generalizó en medio de guerras civiles e internacionales que redujeron el territorio a menos de la mitad. Hasta el triunfo de Juárez, con la separación de la iglesia y el estado, la administración pública pudo iniciar una nueva etapa de modernización.

Con la integración de México a la economía mundial como país exportador de productos agrícolas y minerales, Díaz fue capaz de consolidar una alianza entre la oligarquía local, el capital extranjero y los militares para establecer un gobierno ordenado y sistemático con marcado tinte militar, cuyo propósito fundamental era mantener condiciones favorables a la inversión y la explotación del capital extranjero mediante la estabilidad política y las obras de infraestructura. Se reestructuró y tecnificó la administración pública, sobre todo en el área financiera, y surgió una clase burocrática, "los científicos". Existieron intentos de selección racional conforme a un Catálogo de Puestos que trascendió a su época. Pero al margen de la ley, en todos los niveles persistía el contrabando, el cohecho y el soborno; en tanto que en la selección del personal influían considerablemente el nepotismo, la amistad y el paisanismo.

En el campo de las ideas, a partir de la independencia se denunciaron los vicios, como el "aspirantismo", "la parcialidad" y la "empleomanía", y bajo la natural influencia española primero, y después francesa, se sugirieron medidas para promover la aptitud de la burocracia, mejorar la organización administrativa y las finanzas; asimismo, no faltaron los manuales sobre todo a nivel municipal. Por eso se ha dicho que los estudios de la administración pública mexicana tienen tradición, "ha habido pensadores originales y aun las teorías y las instituciones importadas han adquirido indefectiblemente peculiaridades que las han separado de sus fuentes inspiradoras".(40)

 

3. La administración pública de la revolución.

La revolución concibió al Estado como un medio para alcanzar objetivos económicos y sociales. A partir del gobierno de Obregón se inició la vigorosa intervención del Estado en todos los ámbitos de la vida nacional y como consecuencia, la expansión de la administración pública mexicana que terminó hasta los ochenta con la nacionalización de la banca.

Se vio a la historia nacional como una larga lucha del pueblo por su libertad que arrancaba desde la prehistoria, reconocía el pasado indígena, consideraba a la colonia el crisol de la nacionalidad mestiza y exaltaba a la Independencia, a la Reforma y a la Revolución como las etapas culminantes de este proceso histórico que se dirigía a la democracia, a la justicia social y a la integración de todos los mexicanos; la élite gobernante reclamaba la unidad de las clases en un gran frente nacional para lograr un desarrollo nacionalista,  independiente y antiimperialista. 

Con fundamento en la legitimidad de la revolución triunfante se concentró el poder en el Ejecutivo y en la administración pública federales en detrimento de los niveles locales y los otros poderes, como un medio efectivo de promover el cambio al que se resistían las fuerzas conservadoras. 

Mediante un partido prácticamente único, y un sistema controlado de grupos de interés, la mayoría de los ciudadanos era movilizada políticamente por la burocracia y por los medios masivos de comunicación sujetos al gobierno. La participación política se realizaba principalmente a nivel parroquial con demandas personales y, con frecuencia, mediante intermediarios que, al contrario de la mayoría de la gente,  tenían influencia en los círculos del poder, lo cual reforzaba el corporativismo. La no reelección y la cooptación de los inconformes daba cierta apertura al reclutamiento político de las élites que tendía a mantenerse cerrado. Se pudo así proveer un clima seguro para la inversión sin represión abierta y sistemática de los disidentes.

La burocracia desempeñaba funciones de articulación y agregación de intereses, además de la ejecución de las políticas gubernamentales. Sus relaciones con la ciudadanía al igual que las del partido dominante, en buena medida eran de naturaleza patrón-cliente, dadas la persistente desigualdad social y la ineficacia de las organizaciones formales.

La administración pública creció, se diversificó y profesionalizó. Asimismo, formó mediante la expropiación (petróleo), la nacionalización (electricidad), la compra (teléfonos) o la propia creación, un conjunto de empresas públicas que casi llegó al millar, con el propósito de emprender nuevas actividades económicas, y sustituir, complementar e inducir hacia objetivos sociales, las realizadas por el sector privado, en lo que se denominó "economía mixta".

El país inició su transformación a partir de la reforma agraria que dio legitimidad al sistema entre los campesinos pobres, y la expropiación petrolera que colocó al Estado en posición de una intervención más efectiva en la economía y fortaleció los sentimientos nacionalistas, seguidas ambas de una política de sustitución de importaciones. Crecimiento económico y estabilidad política caracterizaron más de quince años de "desarrollo estabilizador" con alto crecimiento, baja inflación relativa, y elevación real de salarios. Se legitimó de este modo, ahora con resultados, un sistema político-administrativo que se creía sui géneris, pero eficaz en la construcción nacional y en la elevación del bienestar general. La democracia, se pensaba, llegaría como resultado de la modernización, del arribo a la sociedad urbana, de la industrialización, del incremento de los niveles educativos, entre otras variables sociales.  

La revolución excluyó el servicio civil para que "los trabajadores del Estado probasen su lealtad y adhesión a la causa de nuestro movimiento social, demostrasen su aptitud y honradez y se perfeccionaran en su vocación de servir a las instituciones".(41) Por eso, la burocracia se incorporó al partido dominante desde su fundación, y durante varias décadas se fue integrando el actual sistema de personal vigente, calificado como "servicio civil limitado o incipiente",(42) pues no incluyó a quienes ocupaban roles directivos por ser personal de "confianza", y que realmente integraban la burocracia gobernante. 

En general, el reclutamiento era resultado de una lucha continua entre las necesidades del sistema político y los requerimientos de personal técnicamente calificado.(43) Sin embargo, había evidencias de que los intereses personales, de grupo y familiares eran más importantes que el conocimiento, la capacidad o la experiencia, y aun más que la misma militancia partidista. (44) No obstante, el personal de "confianza" empleado en algunas actividades, como el servicio exterior, comenzó a sujetarse a leyes específicas que normaron su ingreso y promoción conforme a méritos y capacitación constante.

Desde 1930, las ideas de Taylor y Fayol se plasmaron en propuestas de reorganización gubernamental (45). En las siguientes décadas, la administración ortodoxa inspiró los primeros estudios de organización en el gobierno federal y entró a las aulas universitarias, como reflejo del esfuerzo de las Naciones Unidas por dar acceso a estos principios, procedimientos y métodos a los países subdesarrollados, ya que se consideró que los programas de desarrollo requerían de un aparato gubernamental basado en los mismos. Simultáneamente se creó la Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales en la UNAM para hacer frente a la necesidad de profesionalización de las nuevas actividades resultado de la expansión de las funciones del Estado. De igual modo, se fundó la sección mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas con sede en Bruselas, hoy INAP.

En los sesenta culminó el interés mundial por la administración pública impulsada por la ideología del desarrollo, que halló en el Estado la principal esperanza para guiar a las sociedades hacia su modernización. En el "Primer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo", el enfoque ortodoxo quedó expresado en el "MANUAL DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA" publicado en 1962. (46) Asimismo, las publicaciones, institutos y escuelas de administración pública proliferaron en el ámbito nacional e internacional.

Contra la creencia de que el uso de técnicas podía separarse esencialmente de las políticas y de su contexto, en 1962 surgió el Grupo de Administración Pública Comparada en Estados Unidos, que creía también en la posibilidad de manejar el cambio social por medio de la intervención de la administración pública, pero que consideraba que la reforma política debía preceder a la reforma administrativa y que ambas no podían desvincularse.(47)

El Grupo produjo una gran cantidad de investigaciones acerca de la administración pública en los países subdesarrollados, dentro de las que destacó la teoría de la "sociedad prismática" (48) de Riggs, una de las teorías en las que mejor se encuadra la administración pública mexicana y que desgraciadamente sólo ha sido traducida parcialmente al español.

El auge mundial de la búsqueda del desarrollo, de la planeación y su instrumento, la administración pública, no sólo comprendió a los países subdesarrollados, también provino de naciones capitalistas industriales como Francia que implantaron una planeación indicativa, sin considerar desde luego, el campo socialista cuyos planes quinquenales databan de los treinta.

En México, esta tendencia se manifestó primero en las juntas de programación organizadas por el partido en el poder y después en los planes de desarrollo. En 1965, se creó una secretaría orientada hacia la planeación y dentro de ella, una Comisión de Administración Pública, encargada del diagnóstico previo a la reforma administrativa primero y después de la conducción de la misma..." si el sector público debía asumir la delicada responsabilidad de ser el principal agente propulsor del desarrollo económico y social del país, requería que sus acciones tuvieran no sólo mayor coherencia sino también la misma eficacia y productividad, todo ello bajo el liderazgo inequívoco del gobierno". (49) Para 1976 se dispuso de un programa global de reestructuración de la administración pública. Los resultados fueron reformas legales y estructurales, la creación de unidades de organización y métodos, y la implantación del presupuesto por programas, entre otros. Asimismo, se acordó crear las bases para la instauración de un servicio civil de carrera.

Todos estos esfuerzos por encontrar y abrir caminos de una reforma administrativa profunda siempre se dieron en interacción constante con diferentes países en desarrollo, en particular los latinoamericanos, a través de las Naciones Unidas.

En suma, la administración pública mexicana pareció aspirar a convertirse en una "administración para el desarrollo", que mediante la "planeación democrática", enfatizara el compromiso político con los fines y objetivos del desarrollo, que usara el poder y la influencia del gobierno para darles legitimidad y que se constituyera en el centro de la política de cambio.   

4. Regreso al mercado.

Desde finales de los sesenta la sociedad se había convertido en urbana y de clase media con nuevos grupos que demandaban representación más amplia y más tolerancia al disenso y a la participación. Asimismo, era creciente la desigualdad y el retraso de las masas rurales. Con el objeto de asegurar la estabilidad en riesgo, a partir de la "apertura democrática" se iniciaron "reformas políticas" y se aumentó la inversión pública dirigida a impulsar el crecimiento y un gasto público de corte  "populista", que enfrentó al gobierno con los empresarios. Sin embargo, no se contuvo la irrupción creciente de nuevos actores políticos que elevaban el nivel de conflicto y el déficit fiscal crónico siguió su crecimiento ante la imposibilidad política de una reforma tributaria que pudiera enfrentarlo.

Se inició el periodo de crisis económicas crecientes. Tras el alivio del auge petrolero que hizo soñar con la "administración de la abundancia", para 1982 la bancarrota era virtual. Se tuvo que reprogramar, estabilizar y ajustar penosamente la economía. De acuerdo con la ola de conservadurismo que arrasaba el mundo, se buscó la liberalización del mercado por medio de un extenso programa de estabilización macroeconómica, la reconstrucción de una alianza estrecha entre el Estado y la élite empresarial y la normalización de las relaciones con acreedores externos. En 85 se comenzó la apertura comercial y la reducción de tarifas. En los 90 se aceleró la desregulación y la privatización. Para finales de 1994, tras la firma del TLC y pese a la rebelión del EZLN, parecía que el tremendo sacrificio de los niveles de bienestar había valido la pena ante la perspectiva de la recuperación. Sin embargo, no fue así, y el país se encuentra en una de las crisis mas profundas de su historia. 

En este contexto de crisis económica, a partir del "adelgazamiento del Estado", se cuestionó la dimensión de la administración pública y más por ideología que conforme a los hechos, se plantearon soluciones privadas a los males públicos, como si las empresas privadas no estuvieran también aquejadas de los mismos males de familismo, ineficiencia, personalismo, manipulación del cliente, burocratización,  baja productividad (50)  y demás, que sin evidencias suficientes se han tratado de identificar como exclusivos del gobierno.

El sistema político se percibe en "transición": parece avanzar hacia un sistema de partidos competitivos; algunos grupos de interés y medios masivos tratan de ganar autonomía del gobierno; y la ciudadanía más educada y mejor informada intenta mayores niveles de organización y de participación política especialmente en las áreas urbanas. La democratización, no la mera rotación de partidos, de lograrse implicaría cambios profundos en la administración pública. Pero estas tendencias democratizadoras no están generalizadas y nada garantiza que vayan en ascenso.

Las demandas de la población también se ven modificadas. La desigualdad exacerbada por la crisis, plantea serios problemas de mantenimiento del orden y de la paz pública, así como el crecimiento de la delincuencia, lo que hace adquirir mayor relevancia a la "administración de la violencia". Por otra parte, la pauperización de las clases medias estimula la saturación y el deterioro de servicios públicos, como la educación y la salud, servicios públicos que antes no necesariamente utilizaban.

La administración pública es otra. Desde finales de los setenta, el déficit comenzó a provocar recortes presupuestales que afectaron seriamente la cantidad y la calidad del personal; por su carácter uniforme y urgente, los recortes también deformaron las estructuras y programas. La desregulación y la privatización han reducido de manera importante el ámbito y las funciones consideradas públicas y, desde luego, sólo unas cuantas empresas paraestatales han sobrevivido. Su importancia en la estructura del poder y en la economía nacional lógicamente se ha menguado. Su status parece descender también al empuje de la ideología empresarial y de los escándalos y asesinatos políticos de los últimos años. La oposición continuamente denuncia el uso partidista de los recursos públicos que no era tan condenado en el régimen de partido dominante. En materia de personal, por un lado se limitaron las presiones partidistas sobre la burocracia durante las campañas; por el otro, no sólo no se creó el servicio civil, sino aun los sistemas profesionales como el servicio exterior se han visto rebasados sistemáticamente por nombramientos políticos.

La preocupación por la reforma administrativa ha perdido impulso al confiarse al mercado y a la empresa privada los objetivos de desarrollo y dejar de considerarse a la administración pública instrumento estratégico para el logro de este desarrollo anhelado. En realidad, "al concluir el sueño de la administración de la abundancia, se agotó la idea de que la modernización administrativa era necesaria y hasta urgente”. (51)  

V. ACTUALIDAD EN MÉXICO DE LOS TEMAS CLÁSICOS.

Se ha comentado el presente libro en referencia constante a la administración pública ortodoxa porque la mayoría de los autores mexicanos podrían ubicarse en esta línea de pensamiento (52), además de que es la más difundida y la que más aplicación ha tenido en la investigación y la práctica administrativas en México.

La presente obra no contempla autores que han realizado estudios sobre la administración pública en otros países y menos de la  periferia, como México. Por eso, debe tenerse en mente en su lectura, que el comportamiento de la administración pública y de los administradores es resultado, no de elementos aislados como la tecnología o el liderazgo administrativo, sino de la concurrencia de diversos factores políticos, económicos, sociales, tecnológicos y culturales, cuya conjunción en un momento dado estimula la responsabilidad, la eficiencia y la honradez, o promueve la arbitrariedad, el desperdicio y la corrupción. Identificar y estudiar estos "conjuntos" ha sido propósito de la Administración Pública Comparada que desgraciadamente es tema ajeno a esta antología.

Sin embargo, las nuevas condiciones políticas de México, han hecho actuales muchas de las cuestiones acerca de la administración pública planteadas en estos "CLÁSICOS": El carácter de las organizaciones públicas y privadas, cuyas fronteras parecen desvanecerse; la relación entre la administración pública, los administradores y los partidos políticos; las formas de reclutamiento, selección y permanencia de las élites burocráticas; las relaciones que guarda la administración pública con los otros poderes, los grupos de interés, los contratistas gubernamentales, los medios masivos y la ciudadanía; la formulación y evaluación de las políticas públicas; la transferencia de tecnologías de la empresa privada; la nueva administración pública en una economía regida por el mercado; los efectos de la privatización en el poder político y burocrático; por sólo citar algunos temas recientes o poco investigados en México.

Asimismo, por contraste con la experiencia norteamericana adquiere relevancia el problema de una cultura política, heredada de la colonia, que persiste en las tendencias al uso de puestos y recursos públicos como patrimonio propio, a la indiferencia frente a la opinión pública y el sentir popular, a la perpetuación de dinastías político-burocráticas, al manejo prebendario de presupuestos, concesiones y servicios; todas prácticas contrarias a la democracia y a una administración pública racional y eficiente.

Podrían seguirse enumerando muchas de las cuestiones que aparecen en la presente obra o que nacen de su comparación con México. He aquí una agenda para la investigación que parece surgir de la lectura de estos "CLÁSICOS" y de los cambios efectuados en la última década, cuyas consecuencias apenas comienzan a vislumbrarse.

Por otra parte, en estos "CLÁSICOS" pueden encontrarse paradigmas de lo que debe ser una administración pública en la sociedad democrática y en la economía de mercado. Pero sin ignorar que los valores administrativos son excluyentes o contradictorios entre sí. Por ejemplo, los valores de acceso democrático a los puestos públicos y de control partidista se contraponen con el mérito y la neutralidad política; la eficiencia, el racionalismo y la profesionalización con la equidad, la sensibilidad política y la "burocracia representativa". Por eso su significación es relativa a la situación y al propósito que se persigue. En una burocracia fuertemente tecnocrática podría ser valiosa la búsqueda de mayor control partidista, equidad y sensibilidad social; mientras que en una administración politizada y partidista puede ser una necesidad la eficiencia, la profesionalización y la neutralidad política. Lo importante es que la administración se desempeñe eficazmente conforme a la voluntad de la mayoría, hacer compatible, como lo propuso Wilson, la democracia y la eficiencia.

De cualquier manera, en un tiempo de búsqueda como el que parece vivir el país, la publicación de estos "CLÁSICOS" aporta elementos de inspiración para el estudio y debate acerca de la administración pública mexicana, no obstante que históricamente, el reto de México ha sido en esencia diferente al afrontado por los Estados Unidos: cómo construir una administración pública profesional, eficiente, sensible, responsable y honrada en una sociedad cuya desigualdad extrema es la fuente primaria del abuso, prodigalidad e ineficiencia de la burocracia.

 

N  o  t  a  s

1. McCurdy Howard E. PUBLIC ADMINISTRATION. A Bibliography. Washington DC. COLLEGE OF PUBLIC AFFAIRS, THE AMERICAN UNIVERSITY. 1972. p. 10-14

2. Henderson, K. EMERGING SYNTHESIS IN AMERICAN PUBLIC ADMINISTRATION. New York. ASIA PUBLISHING HOUSE. 1966. pp. 8-18

3. Rabin, Jack y Bowman, James. POLITICS AND ADMINISTRATION. Woodrow Wilson and American Public Administration. New York. MARCEL DEKKER INC. 1984. p. v.

4. Simmons y Dvorin. PUBLIC ADMINISTRATION. Values, Policy and Change. Los Angeles. ALFRED PUBLISHING CO. 1977. pp. 128-130

5. Rabin...Op. cit. p.3

6. Caiden, Gerald. THE DYNAMICS OF PUBLIC ADMINISTRATION. Guidelines to Current Transformations in Theory and Practice. New York. HOLT, RINEHART AND WINSTON, INC. 1971. p. 33-34

7. George, Claude s. Jr.  HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO. Madrid. DOSSAT. 1981. p. 84

8. Taylor, Frederick W. PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION CIENTIFICA / Fayol, Henry. ADMINISTRACION INDUSTRIAL Y GENERAL. México. HERRERO HERMANOS. 1961. p. 16

9. Kakar, Sudhir. FREDERICK TAYLOR. A study in Personality and Innovation. Cambridge. THE MIT PRESS. 1970. p. 189

10. Taylor. Op. cit. p. 125

11. Ibid. p.156

12. Jacoby, Henry. LA BUROCRATIZACION DEL MUNDO. México. SIGLO XXI. 1972. P.219

13. Etzioni, Amitai. ORGANIZACIONES MODERNAS. México. UTEHA. 1979. pp. 61-69

14. Follet, Mary Parker. ADMINISTRACIÓN DINAMICA. México. HERRERO HERMANOS. 1960. 348 PP.

15. Chandler Ralph C. y Plano Jack C. THE PUBLIC ADMINISTRATION DICTIONARY. New York. JOHN WILEY AND SONS. 1982. pp. 256-257

16. Existe una versión en español de la edición de 1954. White, Leonard. INTRODUCCION AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. México. COMPAÑIA GENERAL DE EDICIONES. 1964. 552 pp.

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18. Ibid., p. 49

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52. Lo que resulta natural, dado que el estudio actual de la administración pública en México se inició cuando esta corriente estaba en su apogeo, con autores que desde los cuarenta han tenido gran trascendencia como Gustavo Martínez Cabañas, Alvaro Rodríguez Reyes, Miguel F. Duhalt Krauss; y se prolonga hasta Ignacio Pichardo Pagaza, Alejandro Carrillo Castro, entre otros.

 

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Mario Martinez Silva. Investigador del INEP. Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.