XIV Congreso Internacional del Comité Latinoamericano de Administración para el Desarrollo sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Salvador de Bahía, Brasil.
27 al 30 de octubre de 2009
Área temática: Hacia el mérito profesional y la flexibilidad de gestión en los sistemas de función pública. Servicio civil.
Panel: Hacia el rediseño meritorio, flexible y competitivo de la función pública en las sociedades abiertas y democráticas.
Ponencia: La evaluación en el desempeño de la función pública contemporánea.
Ponente: Roberto Salcedo Aquino
1. El hito histórico
La gestión del capital humano en la historia reciente de la administración pública puede ubicarse en tres grandes épocas: la primera se da en el siglo XVI en la Europa occidental, donde los nuevos estados territoriales requerían dejar atrás el diletantismo de sus funcionarios así como la venalidad de los cargos, ante la creciente competencia de los emergentes estado-naciones.
La segunda se gestó en el siglo XIX, mediante el establecimiento de un sistema legal-racional producto de la modernización de la administración pública; a medida que la sociedad se racionaliza –el siglo XIX es el siglo de la diosa razón-, se produce una especialización de funciones que exige el desarrollo de reglas formales y de una estructura jerárquica, con el fin de imponer esas reglas y gobernar un mundo que exigía cálculo y certidumbre. Esta época concluye convencionalmente con la puesta en marcha del New Deal.
La tercera aparece en el último cuarto del siglo XX, ante la demanda, por parte de la sociedad civil, de mayor eficacia, eficiencia y economía en el gobierno; se realizan ejercicios de benchmarking para encontrar las mejores prácticas gubernamentales; se construyen instituciones flexibles y autónomas; se exige racionalidad en la asignación de recursos y atención precisa y específica de las demandas y expectativas ciudadanas.
El hito histórico puede compendiarse de esta manera: del diletantismo y la venalidad de los cargos a la búsqueda del talento; de lo difuso e incierto a la especialización y predecibilidad; del control y jerarquización a la autonomía de gestión y flexibilidad en la acción.
1.1 De la venalidad de los cargos a la busca del talento
A partir del siglo XVI, la transición de la Edad Media al Renacimiento se acelera mediante cuatro cambios: primero, el descubrimiento de nuevas fuentes de riqueza más allá del Mediterráneo; segundo, el desarrollo de las finanzas internacionales; tercero, la revolución tecnológica en la agricultura y, por tanto, en las leyes de la propiedad privada sobre la tierra; y cuarto, la reforma y la contrarreforma.
Los estado-naciones europeos comenzaron su carrera imperial al descubrir nuevas tierras y explotar sus riquezas. La rápida expansión del comercio no podía adaptarse al sistema económico del feudalismo, y un nuevo sistema bancario internacional comenzó a desarrollarse para satisfacer las crecientes demandas de capital por parte del sector comercio; se enriquecieron los banqueros y comerciantes; en cada estado-nación surgió una nueva clase: los burgueses, que no eran aristócratas ni campesinos ni artesanos; era una nueva clase que no cabía más en el mundo feudal.
La burguesía estaba esencialmente constituida por las clases adineradas; controlaban los medios de intercambio, financiaba las campañas militares de los reyes y sus barcos navegaban en todas direcciones; exigían, por lo tanto, una administración pública diferente que desterrara a los diletantes y neófitos. La búsqueda de talentos fue una respuesta creativa en una época radicalmente nueva, necesitada de predecibilidad, orden y precisión.
Inglaterra, Francia, Prusia y los Habsburgo –afirma Friedrich (1946:374)- estuvieron dispuestos a recoger el talento donde quiera que podían encontrarlos. Inglaterra fue el más práctico de esos países; la corona dispuso en todo momento de títulos de nobleza que concedió liberalmente en reconocimiento del mérito. Cuando los talentos escasearon, se crearon sistemas educativos con el objetivo de conseguir personal preparado; al hacerlo así, se siguió el ejemplo de las iglesias, fundadoras de monasterios y claustros académicos para formar sus propios cuadros.
Durante los siglos XV, XVI, XVII y XVIII Francia y España vendían los cargos de recaudadores de impuestos, pues consideraban que la administración privada era más eficiente.
Francia, en el siglo XVIII, se enfrentaba con el dilema de decidir entre sufrir una seria pérdida de ingresos si eliminaba la venalidad en el ejercicio del cargo público, o mantenerla y aceptar la ineficiencia y corrupción. Se decidió por la primera opción, contrató a personas caracterizadas por su capacidad y talento para realizar las tareas, y no por su posibilidad de comprar el cargo. LaPalombara (1970:181) relata el último paso de este drama; cuenta que, en la memorable sesión del 4 de agosto de 1789, los tres estados: la nobleza, el clero y el estado llano, movidos por un espíritu de generosidad y de unidad nacional, sacrificaron algunos de sus privilegios por el bien de la nación. El estado llano, constituido por los representantes de las clases más ricas de la burguesía, ofreció como contribución la abolición de la venalidad en los cargos públicos. A pesar de que, cuando se tomó esta decisión, se la consideró como el sacrificio de un privilegio, se adecuó, lógicamente, al desarrollo total de los intereses del estado llano, porque con esto se sometió la administración estatal a los principios de racionalidad y de orientación adquisitiva que prevalecieron durante el siglo XIX. Y fue la burguesía, más que cualquier otro grupo social, la que ocupó los puestos de mayor responsabilidad, debido a su competencia. A partir de ese momento, en lo general, la gestión del capital humano se ha orientado hacia el talento, y constituye lo que hoy conocemos como la cultura de la meritocracia.
1.2 De lo difuso e impreciso a la diferenciación y especialización
La administración pública legal-racional significa fundamentalmente el ejercicio del control sobre la base del conocimiento; se interpreta como el control de los expertos, hombres con habilidad y con las calificaciones necesarias para manejar con pericia y destreza la maquinaria gubernamental, de tal forma que generen la previsibilidad de la función pública gracias al respeto de la ley y al comportamiento disciplinado en línea jerárquica. Ello debe generar estabilidad en las expectativas y certidumbre en los plazos de actuación.
Tres son las características estructurales de la administración legal-racional: la jerarquización, la especialización y una actuación regida por normas; y una es la característica del mérito profesional en este sistema: la idoneidad.
La jerarquización tiene por objetivo proveer dirección, cohesión y continuidad a la administración. La jerarquía es probablemente el rasgo más importante en una administración legal-racional, porque se asocia de manera estrecha con el esfuerzo por aplicar la racionalidad a las tareas administrativas. La jerarquía entraña principios y niveles de autoridad graduados que aseguran un sistema de supraordinación y de subordinación firmemente dispuesto, en el cual los funcionarios superiores controlan a los inferiores y se determinan en forma ordenada las relaciones entre ellos. La jerarquización impele a construir una estructura de control que implica la existencia de un centro de mando del cual dependen, jerárquicamente, las instancias subordinadas; con ello se busca alcanzar dos objetivos: la garantía de que las órdenes emitidas desde el centro se obedezcan puntualmente; y la posibilidad de que las varias ramas de la administración, precisamente por las evidentes delimitaciones de sus competencias, colaboren entre ellas.
La especialización en la administración pública es resultado de la división del trabajo, lo cual, a su vez, es un requisito para que el esfuerzo humano cooperativo domine el medio y alcance objetivos complejos. La asignación de tareas especializadas implica diferencias dentro de la administración, a las que los sociólogos denominan roles; la estructura de la administración debe otorgar una relación funcional a dichos roles. La especialización obliga a una gestión del capital humano basada en el conocimiento profundo de un área de operación de la administración; se sustenta en el principio de “saber mucho de poco”, y se contrapone al principio generalista de “saber poco pero de todo”. Por lo que se genera una estructura rígida donde son difíciles los movimientos horizontales del personal según las necesidades del servicio; esto hace, además, que el personal sólo mire hacia arriba, hacia los movimientos de ascensos, de tal manera que se vuelve rígido el manejo del personal; a cambio, se obtiene un manejo experto en áreas concretas de la administración. Es necesario recalcar que cuando los servidores públicos sólo miran hacia arriba, se generan problemas a la hora de la implementación de las políticas públicas porque no hay coordinación ni cooperación intersectorial.
Las reglas y las normas técnicas gobiernan el funcionamiento de la administración pública legal-racional. La administración se convierte en racional por estar vinculada estrechamente con reglas analizables por deducción. Las actividades de los expertos están gobernadas por reglas generales, abstractas y claramente definidas, que impiden la necesidad de emitir instrucciones específicas para cada caso. La generalidad de las reglas exige el uso constante de una catalogación, por la cual quedan clasificados todos los problemas y casos individuales sobre la base de normas designadas y con tratados en consecuencia.
La idoneidad, en la administración pública legal-racional, comprende tres aspectos: las cualidades morales, las competencias profesionales y la evaluación del desempeño en sus dos aspectos: capacitación y experiencia. El índice que conjuga los tres aspectos se denomina mérito profesional.
Las cualidades morales son: objetividad, que es la capacidad de desprenderse de situaciones en las que se está implicado personalmente, para examinar los hechos con base en la evidencia y en la razón, y no en el prejuicio o la emoción, es la actuación sin predisposiciones; eficacia, que se define como la cualidad de alcanzar los objetivos y metas propuestos; precisión, que suele utilizarse como sinónimo de exactitud, opuesto a vaguedad, difusión; congruencia, como cualidad de coherencia y relación lógica entre el ejercicio de un proceso; discreción, tanto en su significado de sensatez para formar juicio y tacto para hablar u obrar, como en su significado de reserva, prudencia y circunspección; disciplina, como el atributo de cumplir con exactitud y racionalidad las órdenes, así como acatar las normas que regulan la actuación; responsabilidad, como la calidad del individuo para reconocer y aceptar las consecuencias de sus acciones.
La mayoría de los autores considera que las cualificaciones de la idoneidad respecto de las competencias profesionales son tres: un conocimiento especializado, competencia para decidir y actuar, y habilidades técnicas para instrumentar decisiones. La primera es producto de la capacitación y de la formación universitaria profesional; la segunda es adquirida por la experiencia, es el resultado del hacer y produce el saber hacer; la tercera es la aptitud para utilizar los instrumentos de la tecnología vigente o de punta, se adquiere por la instrucción y por el manejo asiduo de los instrumentos.
En el proceso de evaluación del desempeño, los exámenes han sido hasta ahora el medio para evaluar el conocimiento, la capacidad y la preparación técnica; pero los exámenes no pueden evaluar la experiencia, pues ésta es el saber profesional, acumulado a lo largo de las rutas de profesionalización. El profesor García Olvera (2005:18) describe así la experiencia: cuando un individuo se enfrenta a un fenómeno, está en peira, término griego que significa estar en acción frente al acontecer del mundo; estar frente al mundo es estar en empeiria, que en español se dice empiría. Empírico es lo que pertenece a la empiría. Cuando se está fuera de la peira –de la transformación del mundo-, se está ek peira, en ekpeiria, situación llamada por los latinos experentia, y que en español se dice experiencia. La experiencia es lo que queda en uno de la empiría. La vida profesional es una continua empiría y la experiencia se acumula a lo largo de la vida.
Si los conocimientos pueden evaluarse mediante los exámenes, la experiencia –rutas de profesionalización- tiene que evaluarse mediante la hoja de servicios, estructurada de tal manera que permita valorar cualitativa y cuantitativamente la peira y ponderar con justeza la empiría para conocer la experiencia que el sustentante adquiere como valor agregado a lo largo de su vida profesional. El dominio de un piloto se mide en términos de cantidad de horas de vuelo y por la cantidad de accidentes e incidentes superados, o no; el de un artista de teatro, en la cantidad de obras puestas en escena, por sus éxitos en taquilla y por la crítica especializada, por lo que se dice de ellos que “tienen muchas tablas”; el de un auditor, por la cantidad de auditorías realizadas y por los impactos de éstas; el de un juez, por la cantidad de juicios resueltos y por la imparcialidad mostrada en cada uno de ellos. Del mismo modo, podría medirse la maestría de Beethoven: si hubiera escrito tres sinfonías en lugar de nueve –cuestión de simple cantidad-, no habría alcanzado el dominio siempre creciente de las otras seis. Si no hubiera adquirido la experiencia en la estructuración de las primeras ocho sinfonías, la maestría de la Novena Sinfonía no se habría logrado nunca.
La experiencia no se puede dar en cursos de capacitación; se adquiere al hacer lo que se tiene que hacer; se desarrolla en el transcurso de años y años de ejercer una función: el escritor, escribiendo; el músico, componiendo; el pintor, pintando; el aviador, volando; el administrador, administrando.
En síntesis, para evaluar la idoneidad del personal en la administración racional-legal se han construido dos pilares: para las rutas de capacitación, los exámenes; para las rutas de profesionalización –experiencia-, las hojas de servicio. La evaluación del desempeño del servidor público está, pues, en la conjugación de la calidad moral, de las competencias profesionales, de la capacitación y de la experiencia adquirida; el índice que pondera todo ello se denomina mérito profesional.
1.3 De la jerarquización y control a la autonomía de gestión y flexibilidad en la acción
La etapa actual se caracteriza por retomar con mayor énfasis la idoneidad de los servidores públicos para ejercer un cargo; este acento conduce a una administración pública meritocrática con rutas de capacitación mediante una academia rigurosa, con rutas de profesionalización que evalúen la empiría de los servidores públicos y consignen, en la hoja de servicios, la experiencia adquirida. La evaluación del desempeño se condensa en un índice que vincula capacitación con experiencia.
Además, se retoma el primer principio de la administración: “la especialización aumenta la eficacia administrativa”; así, se conjuga la idoneidad meritocrática con el logro de mayor eficacia en los propósitos gubernamentales; pero se modifica el principio administrativo de que “la jerarquización aumenta la eficacia administrativa”, pues se propone autonomía de gestión para responder a las particularidades y especificidades de los problemas públicos, las respuestas estándar pierden vigencia. Se pretende una administración que permita que cada decisión se tome en un punto de la organización que más pericia posee en el tema.
La administración regida por normas del periodo legal-racional se diluye; se privilegian los resultados sobre una actuación dogmática y ortodoxa del deber ser de los manuales y procedimientos. Se erige el principio: “si para alcanzar los objetivos y tener resultados positivos, la norma te horma, rompe la norma”. Todo lo anterior está encaminado hacia una administración enfocada en resultados, centrada en la satisfacción del ciudadano usuario o ciudadano beneficiario. Resultados y ciudadanos son los dos conceptos claves de esta etapa; por lo que el principio administrativo de que el control racional aumenta la eficacia administrativa se modifica para postular que la eficacia administrativa se logra con una administración con visión clara de su misión y con objetivos precisos que son alcanzados mediante una administración autónoma, descentralizada y regida por metas y resultados más que por normas. En el periodo legal-racional, el control era el alma de una administración eficaz, se le consideraba tan vital que siempre que algo fallaba se reforzaban los controles y se centralizaban las decisiones. Ahora se propone flexibilidad en la normativa, mayor autonomía de gestión y confianza en que los expertos alcanzarán los resultados propuestos. El paradigma ha cambiado.
La actual postura representa, en muy alto grado, un intento consciente y deliberado de adaptar la estructura y el personal de la organización al logro más eficaz de los fines propuestos democráticamente. Se privilegia el sentido de eficacia, eficiencia, economía y el enfoque en el ciudadano con el que debe trabajar la administración pública. Se trata de generar eficacia y eficiencia que redunden en el cumplimiento óptimo de los objetivos institucionales, como respuesta a las demandas ciudadanas que el gobierno recibe por conducto de su aparato administrativo.
La nueva concepción del servicio civil propicia insertarlo en una administración pública eficaz basada en el mérito, defensora del interés público y orientada hacia el ciudadano. Las recomendaciones de la OCDE sobre este tenor son las siguientes (OCDE:1995):
a) Establecer un servicio civil profesional y políticamente neutral, que provea servicios públicos en forma oportuna y eficiente, que responda a las necesidades de la nación de manera imparcial, libre de corrupción y de abusos de poder y, sobre todo, que sea funcional, acorde con los requerimientos del gobierno.
b) Definir las instituciones autorizadas para administrar y evaluar el desempeño de los servidores públicos, o bien monitorear su gestión cuando dicha administración es llevada a cabo por las dependencias gubernamentales.
c) Establecer los mecanismos de selección de personal con base en el mérito propio y en una competencia justa y abierta.
d) Fomentar la igualdad de oportunidades para el ingreso y la promoción en el servicio civil, así como para el desarrollo de una carrera dentro de éste.
e) Crear un régimen de obligaciones para los servidores públicos dirigido a fomentar la calidad, continuidad, imparcialidad y responsabilidad en el desempeño de sus funciones.
f) Garantizar una gama de derechos, beneficios y otras condiciones laborales que resulten atractivas para los servidores públicos, cuyo desempeño sea de la más alta calidad.
En la misma dirección de la OCDE, la declaración de Shafritz (1999:960) sobre una administración centrada en la eficacia, eficiencia y orientada al ciudadano-cliente, propone los siguientes postulados:
§ Una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades y perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en las necesidades y las perspectivas de éste.
§ Una dependencia burocrática se enfoca en las funciones y las responsabilidades de sus partes. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en ayudar a que toda la organización funcione como equipo; el paradigma es un gobierno horizontal y la creación de redes.
§ Una dependencia burocrática se define tanto por la cantidad de recursos que controla como por las tareas que desempeña. Una dependencia impulsada por el cliente se define por los resultados que logra en beneficio de sus clientes.
§ Una dependencia burocrática controla los costos. Una dependencia impulsada por el cliente crea un valor neto de costo; se orienta por el análisis costo-beneficio.
§ Una dependencia burocrática se aferra a la rutina. Una dependencia impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a las demandas cambiantes de sus servicios.
§ Una dependencia burocrática lucha por ganar terreno. Una dependencia impulsada por el cliente compite por obtener más negocio.
§ Una dependencia burocrática insiste en seguir los procedimientos normales. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la opción en sus sistemas operativos, y al hacerlo cumple un propósito.
§ Una dependencia burocrática anuncia políticas y planes. Una dependencia impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comunicación en ambos sentidos, con el objetivo de evaluar y revisar su estrategia operativa.
§ Una dependencia burocrática separa el trabajo de pensar del trabajo de hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga a los empleados operativos la autoridad de emitir juicios sobre el modo de mejorar tanto el servicio al cliente como su valor.
La autonomía de gestión y la flexibilidad en la acción de la actual etapa de la administración pública impelen a disertar sobre tres puntos torales: la flexibilidad de la gestión, la idoneidad del servidor público medida por el mérito profesional y la evaluación del desempeño.
2. La flexibilidad de la gestión
Una necesidad básica de todo Estado es que la maquinaria gubernamental desempeñe las funciones públicas con eficacia; para ello se requiere un gobierno enfocado en resultados, personal con alta pericia técnica y flexibilidad para que los ejecutores sorteen con éxito las contingencias que conlleva toda ejecución.
La flexibilidad debe entenderse como la creación de una administración autónoma que aumente la capacidad de ejecución. La autonomía, a su vez, implica: descentralización de responsabilidades; establecimiento de objetivos y metas por alcanzar; reducción de la normativa y los controles a su mínima expresión; definición de estándares básicos de actuación; elaboración de guías sobre las mejores prácticas gubernamentales; manejo flexible del presupuesto; sistemas de capacitación y desarrollo destinados a fortalecer habilidades, competencias y responsabilidades en la fuerza de trabajo.
Un desempeño basado en normas y controles olvida los fines últimos de la organización. Se considera que no infringir la norma es alcanzar el objetivo institucional, por lo que se entra en un círculo vicioso: el actuar mediante el cumplimiento de las normas conlleva a centrarse en procesos burocráticos inerciales, y la inercia dificulta elevar la mira hacia los propósitos institucionales. Romper este círculo vicioso significa sacudir los espacios de confort de la burocracia y enfrentar las resistencias al cambio. Dahl (1971:269) establece cinco obstáculos para que una institución rompa el círculo vicioso: 1) los especialistas, no siempre fáciles de reemplazar, están en una fuerte posición de negociar y, por ende, pueden resistir el cambio; 2) las reglas y las reglamentaciones pueden volverse a menudo contra el superior demasiado severo; 3) quienes ocupan el nivel máximo de la jerarquía con frecuencia no son ajenos a las recompensas que proporciona la estabilidad; 4) los superiores que se habitúan a operar con reglas y reglamentos pueden perder la necesaria severidad; 5) la jerarquía y el sistema de estatus resultante produce problemas en la comunicación entre escalones y, por lo tanto, los subordinados pueden ser incapaces de convencer a los superiores de que el cambio se justifica, así como éstos pueden ser incapaces de justificarlo en términos comprensibles para los subordinados.
Los cambios deseados para instaurar la flexibilidad en la gestión inciden en tres ámbitos: en la cultura de las normas; en la cultura del control; y en la cultura de la centralización-descentralización.
· La cultura de las normas
Una organización es producto del espíritu de cooperación de sus miembros; y la cooperación sólo es posible merced a las normas generadoras de la inordinación de todos a un fin común. El asunto de las normas plantea una antinomia: sólo es posible obtener resultados positivos si se ejecuta el trabajo de conformidad con ellas; pero en ocasiones, la realidad exige excepciones y es muy común que los ejecutores caigan en el error de negarse a realizar ajustes en las normas, incluso cuando su aplicación es a todas luces irrazonable. Esa antinomia se resuelve en el justo equilibrio entre un actuar observante de las normas, pero con la flexibilidad necesaria para realizar las excepciones que se requieren dadas las circunstancias de la ejecución. Cuando se generaba un conflicto de esta naturaleza en la administración colonial española de los siglos XVI a XIX, el ejecutor podía resolverla mediante la divisa: “obedézcase, pero no se cumpla”.
Un buen ejecutor tiene que atenerse, en la mayor parte de los casos, a las reglas; si hace excepciones con demasiada facilidad, en especial en las normas que han sido formuladas teniendo presentes otras normas sobre las cuales no ejerce control, es muy probable que se produzca una confusión que alcance a toda la institución.
Ninguna organización que pretenda administrar o resolver problemas complejos puede emitir reglas cuya pretensión sea abarcar todas las circunstancias, todos los casos y todos los contextos. Por consiguiente, otra manera de superar la antinomia planteada es que las reglas debieran ser criterios racionales de actuación, más que prescripciones puntuales para cada caso y para todos ellos.
Cuando se pretende dar normas para cada caso y para todos ellos, sucede lo que comenta Al Gore (1995:26): en un solo tema –cómo llevar un formulario estándar para notificar una acción referente al personal- el Manual de Personal Federal de los E.E.U.U. contiene 900 páginas de instrucciones. Y pone otro ejemplo, el de la Secretaría de Agricultura, donde todo el cúmulo de leyes, reglamentos, mandatos, jurisprudencia y guías utilizadas pesa 493.5 Kg. Todo ello es producto de una vieja práctica: siempre que las cosas salen mal, se responde con un bombardeo de nuevos reglamentos.
Por lo tanto, es necesario virar de las administraciones orientadas por normas hacia las administraciones impulsadas por una misión; éstas son más eficientes, más eficaces, más innovadoras, más flexibles y poseen una moral más alta.
· La cultura del control
Las organizaciones burocráticas se caracterizan por una cadena más o menos larga de controladores y subordinados; el control está escalonado de manera que cada controlador es a su vez subordinado de otro controlador. Por ello, se afirma que las burocracias son piramidales, pues se posibilita que un número relativamente pequeño de personas ubicadas en la cima pueda controlar, mediante una cadena de mando, en forma más o menos completa, a un número relativamente amplio de personas que están por debajo de aquélla.
En esa cadena de mando y control, la discrecionalidad de cada subordinado y de cada controlador está habitualmente prescrita y limitada; el rango de alternativa que cada individuo y cada unidad pueden propiamente considerar al formular las decisiones, está definido en forma más o menos explícita por un conjunto de prescripciones.
Es precisamente el punto de equilibrio entre control y facultad discrecional el que ordena la acción institucional y el que produce, mediante la especialización y experiencia, por la ejecución de acuerdo con la norma o por medio de la excepción de la misma, la eficacia y los buenos resultados.
Una organización sana y eficaz establece la jerarquía –quién manda y hasta dónde- mediante reglas y reglamentos. En ellos, se establece lo que debe hacer el subordinado y lo que debe hacer el superior. Reglas y reglamentos son para inordinar, coordinar, subordinar y supraordenar las acciones de una multiplicidad de actores, para que todos cooperen para el logro del fin común, en este sentido, son una virtud institucional. Pero puede devenir vicio cuando las reglas y los reglamentos llevan a la organización a una rutina formalista: “un perfecto observante de las normas, sin rumbo ni propósito”.
La rutina formalista que obedece ciegamente a las normas degenera en una organización irracional; los fines institucionales se pierden y lo que queda es un esfuerzo por lograr estatus y control en una maquinaria que se mueve amorfa y arrítmica. Este vicio, cuando es llevado al extremo, se expresa en el cultivo fatuo de las reglas y los reglamentos, y predispone a una patología institucional: la atención se concentra sobre las prescripciones que limitan necesariamente la discrecionalidad de cada uno, se pierden los fines y se sobreestima el actuar autómata conforme al tiempo, reglas y movimientos.
Toda esta patología está descrita en Los empleados, de Honoré de Balzac (1968:1329 ss). Rafael Cansinos Assens, al presentar la obra, describe así la patología: “… esta obra nos introduce en ese mundillo pintoresco y curioso de las covachuelas del Estado, donde anidan unos hombres rutinarios, embrutecidos por el ambiente sin horizonte de la oficina y el trato cotidiano con el papel sellado y el balduque. Los empleados es un estudio social de los hombres encargados de hacer funcionar esa maquinaria complicada y costosa y que, en su mayoría son seres vulgares, sin más horizonte que el de sus covachuelas, que pierden el tiempo en cotorreos sin trascendencia, en hacer chistes sin más preocupación que la del ascenso y cumplir los años de servicio reglamentario para jubilarse con el máximo de pensión”.
Balzac sitúa su novela en un momento culminante de las oficinas, cuando se va a morir un jefe y los escalafones están a punto de moverse; nos refiere los enredos y artimañas que ponen en juego los aspirantes principales a la vacante que va a producirse, lucha en la que, como era previsible, triunfa el más inepto, pero el que ha sabido armarse de más influencias.
Osborne (1992:49) nos pinta la segunda parte de la obra de Balzac: “La gran tarea que emprendió la sociedad fue dificultar el robo al erario público, pero tantos controles hicieron imposible la administración; al exigir exámenes escritos calificados hasta el tercer punto decimal para controlar a burócratas, se introdujo la mediocridad en la fuerza de trabajo; al imposibilitar el despido de personas que no se desempeñan bien, se convirtió la mediocridad en una carga; al tratar de controlar todos los procesos, se olvidaron los resultados. Se construyó de esta manera una maquinaria lenta, ineficiente y depredadora”.
En conclusión, el equilibro entre el binomio normas-control y facultades discrecionales encaminadas hacia resultados puede vacunar a las burocracias contra las patologías descritas.
· La cultura de la centralización-descentralización
El dilema común entre la toma de decisiones descentralizada y la coordinación centralizada está en la discusión de qué forma aporta más eficacia al esfuerzo colectivo. El dilema es muy sencillo: si se delega se puede perder el control, la inordinación y la sincronía del movimiento colectivo; si no se delega, la sobrecarga de trabajo en las áreas de decisión detendrá la maquinaria institucional y romperá la coordinación entre las partes del sistema. Sólo la experiencia de las jerarquías puede acertar en qué punto debe trazarse la línea.
Dahl (1971:270) describe psicológicamente el asunto de esta manera: “Cuando después de una lucha despiadada uno logra llegar al liderazgo máximo de una organización mediante la confianza que tiene en su propio juicio, probablemente no esté predispuesto a otorgar gran crédito al juicio de aquellos que no pudieron llegar a su nivel. Inversamente, algunos individuos surgen a la cima después de años en que han sido subordinados y no pueden despojarse de su habitual interés por detalles que resultan ahora insignificantes. Y desde esa cima tan elevada uno no pude dejar de notar cuántas cosas más hay en el mundo de las que quizá puedan ver los pigmeos que habitan en los valles y colinas, allá abajo. Es evidente, además, que algunas personas sienten amenazado su estatus si los subordinados comienzan a tomar decisiones importantes”.
En esta era de la información, la presión para la toma de decisiones acelerada se enfrenta al aumento de la complejidad y lo desconocido del entorno sobre el que se han de tomar decisiones. Toffler(1978: XVII-XVIII) describe dos posibles respuestas: “Una fórmula es intentar reforzar más el centro de gobierno, añadiendo cada vez más políticos, burócratas, expertos y ordenadores, en un intento desesperado por superar la aceleración de la complejidad; la otra es empezar a reducir la carga de decisión compartiéndola con más personas, permitiendo que se tomen más decisiones desde ‘abajo’ o desde la ‘periferia’, en lugar de concentrarlas en un centro que ya está estresado y que funciona mal”. Los burócratas tradicionales buscan instintivamente la primera fórmula; los burócratas racionales con orientación en resultados, se inclinan por la descentralización hacia abajo y hacia la periferia, pues saben que las instituciones descentralizadas son mucho más flexibles, responden con mayor rapidez a las circunstancias cambiantes; son más eficaces puesto que los trabajadores ubicados en la vanguardia están cercanos a las raíces de los problemas, saben lo que realmente sucede día a día y hora tras hora y, si tienen apoyo, son los que pueden plantear las mejores soluciones; son mucho más innovadores, pues las buenas ideas surgen de los trabajadores que están en el frente de batalla; generan una alta moral, pues saben que se les otorga responsabilidad por el reconocimiento de su actuación.
La descentralización es el esfuerzo racional por otorgar a los trabajadores de línea la responsabilidad de hacer lo correcto; para ello, se requiere generar confianza entre superiores y subordinados e invertir mucho en la formación de estos últimos. Cuanto mayor es el margen de confianza que se otorga al subordinado, mayor es el grado de iniciativa y responsabilidad. El personal trabaja con más ahínco e invierte más creatividad cuando se le otorga confianza, se invierte en su capacitación y se le entrega la responsabilidad de controlar su propia labor. Pero también existe el riesgo de que la delegación de funciones influya en la discrecionalidad de la actuación.
3. El mérito profesional
La calidad del capital humano está en relación directa con la capacidad de realización gubernamental; la inexperiencia y las limitaciones de los funcionarios públicos restringen las posibilidades de desarrollo de los gobiernos. El busilis de la gestión del capital humano es la eficacia. A medida que el gobierno se hizo más complejo, se produjo la necesidad imperativa de una mayor diferenciación de funciones y, por ende, se requirieron especialistas que supieran manejar los problemas –como afirmó Max Weber- con precisión, confiabilidad y eficacia. Por lo tanto, el principal mérito del capital humano es su eficacia técnica que se traduce en precisión, rapidez, control experto, continuidad, discreción, confianza y rendimiento óptimo.
El concepto de eficacia técnica se asocia con el de especialista; éste, por formación o experiencia, domina un ámbito de problemas gubernamentales y posee una alta competencia para proponer y ejecutar las medidas para administrar o resolver los problemas planteados en su ámbito de acción. Como el rasgo característico del especialista es, en principio, limitarse al campo de su saber, la experiencia adquirida lo convierte en experto, que es la conjunción de saber y hacer.
Frente al especialista, los gobiernos requieren también funcionarios de alta capacidad técnica para manejar problemas difusos y multisectoriales que requieren ser abordados con una perspectiva global y con criterios generales sobre eficacia y mejores prácticas. Nacen de esta manera los generalistas. Así, los problemas específicos son encargados a especialistas y pueden crearse unidades descentralizadas para una gestión autónoma; los problemas difusos son del ámbito de actuación de los generalistas quienes, a menudo, centralizan las funciones para ordenar y generar la cooperación de las distintas áreas de la administración pública que tienen que ver con el problema.
Frente a la necesidad de capital humano altamente calificado, Dror (1990:110) afirma que: “… las funciones y las responsabilidades gubernamentales están aumentando, mientras que sus capacidades para manejar problemas decrecen. En cierto nivel de agregación, uno de los puntos críticos que se deben tratar consiste en reconocer si es conveniente la tasa de recursos humanos calificados que se desplazan hacia el gobierno […] Existe el peligro de que los gobiernos experimenten cierto desgaste futuro debido a un insumo inadecuado de personal altamente calificado. Destaca por tanto, la necesidad de asegurar un flujo proporcional de los mejor dotados hacia el gobierno, ya sea por medio de un reclutamiento adecuado, de una promoción acelerada de los mejores o de otros medios. Pero no tengo sugerencia alguna que hacer sobre cómo alentar a los mejores cuadros para participar en el sector público”.
El principal y legítimo principio de selección, actualmente, es el mérito probado en el campo de acción; la pregunta clave es qué ha realizado, no cuántos diplomas trae; el sector público requiere saber y hacer; en suma saber hacer, entendida esta frase como ciencia y experiencia.
Para la selección con base en méritos es necesario responder algunas preguntas: ¿qué atributos se consideran deseables?, ¿qué mecanismos son aceptables para reclutar a los candidatos que se necesitan?, ¿cómo puede atraerse a los candidatos aptos?, ¿quién nombra?, ¿entre quienes es posible nombrar?, ¿cómo se nombra?
Los expertos recomiendan –salvo para el primer peldaño del escalafón- que la selección se realice primordialmente por la experiencia, por los “éxitos alcanzados”. Por supuesto que la dificultad principal es definir qué se entiende por mérito y qué se entiende por éxito. Simmel (1964:294), con un alto grado de escepticismo, afirma que la aristocracia de mérito no podría realizarse empíricamente. La razón: no se ha visto ningún procedimiento por el cual, “el mejor” pudiera reconocerse con seguridad y, así, conferirle los cargos de importancia. Tampoco se posee el método a priori para educar a una clase administrativa ni el método a posteriori de la selección natural por contienda libre, buscando la mejor posición, ni tampoco el método intermedio de elegir a las personas, bien desde abajo o bien desde arriba, que hubieran demostrado su eficacia.
A pesar de las dificultades para seleccionar a los mejores o idóneos, en ejercicios de ensayo y error, se ha procedido a reclutarlos por cuatro procedimientos distintos: a) la formación universitaria; b) los exámenes; c) la preparación interna desde el primer peldaño; y d) la preparación ex profeso en institutos ad hoc.
El mérito para ingresar al servicio público es una educación universitaria a la que comúnmente se le añade el entrenamiento postuniversitario. De entre ellos, por el método de exámenes, se selecciona a los de más altas calificaciones. Pero en realidad, el sustento del mérito es la educación universitaria. Esta modalidad presenta ventajas considerables, aunque el anverso de la medalla es que el beneficio de la enseñanza superior es un privilegio de clase, por lo tanto, la composición social de la alta administración es marcadamente discriminatoria y atenta contra el principio de igualdad de oportunidades. Sin embargo, habrá que subrayar que se debe privilegiar el mérito, que no corresponde a los sistemas civiles de carrera fomentar y trabajar por el acceso de los estratos bajos a la educación universitaria; ésta, que es una tarea de justicia social, corresponde a las autoridades educativas del país. Al servicio civil sólo le corresponde seleccionar el mejor.
El procedimiento de reclutamiento de funcionarios en países industrializados –Reino Unido, Francia, E.E.U.U.- consiste en un examen de ingreso con normas centralizadas, formalmente estandarizadas y con frecuencia con un alto grado de dificultad. Pero la experiencia indica serias deficiencias de este método de selección, pues los méritos que se buscan difícilmente se pueden reflejar en un examen. Se ha encontrado que quienes responden con excelencia los exámenes, no siempre son los mejores servidores públicos; e incluso, hay ejemplos de reprobados que demostraron más adelante ser de alta calidad en su desempeño profesional.
Friedrich (1946:380) es un autor decepcionado de este método de selección; afirma: “Los exámenes de admisión bordean el ridículo por la falta de atención prestada a las cuestiones que tienen importancia. Los instructores encargados de preparar a los futuros funcionarios públicos no tienen de ordinario acceso a los exámenes, que están considerados como secretos oficiales celosamente guardados. Si leyeran los exámenes, se encontraría que son inútiles”.
Sin embargo, el examen es el método más socorrido por la mayoría de los sistemas civiles de carrera tanto para el ingreso como para la promoción.
Bonnin (2004:118) delineó la preparación interna desde el primer peldaño de la pirámide. Dedujo que nada sería más favorable para garantizar las virtudes y los talentos de los empleados públicos para prevenir las ambiciones, las intrigas y las cábalas, que iniciar a los servidores públicos en los cargos inferiores de la administración, antes de acceder a los empleos superiores. Esta fórmula, afirma, desanimaría a las personas intrigantes y frenaría la corrupción. Los empleos públicos serían ejercidos por quienes tuvieran los talentos necesarios y fueran los más idóneos para éstos, pues aquellos destinados a ocupar los primeros cargos del Estado estarían convencidos de que su nombramiento se debió al escrutinio de su conducta pasada, su moralidad y sus conocimientos de los asuntos administrativos. Se establecería así, una ruta de profesionalización basada en la concepción de que todo puesto público es un tripuesto: se requiere saber lo que sucede en el peldaño anterior y suplir omisiones y ausencias de los subordinados; desempeñar con eficacia el peldaño donde se encuentra; y prepararse para asumir mayores responsabilidades. Esto haría que todos los cargos estuvieran desempeñados por hombres capaces de ocuparlos y que gozaran de la estima y la confianza públicas. Consiguientemente, el gobierno y el público tendrían la garantía del mérito y de los saberes de los agentes de la administración, pues no podrían acceder, sino por rangos, a los primeros empleos y siempre mediante la ruta de profesionalización.
Bonnin piensa que la carrera administrativa es inherentemente progresiva, es decir, un incentivo perpetuo de la promoción, pues, además de que cualquiera que sea la naturaleza de las funciones del administrador, como hombre público que es, siempre debe tender a volverse superior al puesto que ocupa merced a la amplitud de sus conocimientos logrados por recorrer las rutas de profesionalización y de capacitación que le tocan. De esta forma se conjuga el saber con el hacer. Sólo así sería realmente capaz de ocuparlo, porque “quien no sabe más de lo que hay que saber para ejercer el empleo al que se le destina, es necesariamente inferior a su empleo”.
En la vertiente de la preparación ex profeso en institutos ad hoc, Francia es el modelo a seguir. Mayntz (1985:167) lo describe de manera sucinta: “En Francia, donde el acceso a la función pública se hace mediante exámenes de admisión, se da un tipo especial de selectividad merced a la combinación del principio de las pruebas competitivas con la capacitación centralizada en materias administrativas. Antes de 1945, los distintos ministerios franceses y otros organismos convocaban sus propios exámenes de admisión para los aspirantes a niveles administrativos superiores. Con la fundación de la Escuela Nacional de Administración (ENA) se vieron privados de este derecho, y desde 1945 el acceso a estos cargos se realiza únicamente tras haber pasado con éxito por dicha escuela. Ésta, a su vez, recluta sus estudiantes mediante dos tipos de examen de admisión, uno para titulados superiores del sistema educativo y otro para personal procedente de la función pública que aspira a un ascenso. Sin embargo, el examen de ingreso en la ENA es de tal profundidad, que exige una preparación especial. Esta preparación se imparte principalmente en los Institutos de Estudios Políticos (IEP) regionales, los cuales monopolizan de hecho el acceso a la ENA. Este riguroso proceso de selección implica que sólo los titulados de los IEP tienen de hecho la oportunidad de ingresar en la ENA, y sólo los que superan con éxito la ENA tienen acceso a los altos puestos de la administración. Este sistema contribuye a crear una especial conciencia elitista y cerrada entre los candidatos que al fin consiguen superar con éxito todas las pruebas”.
Los cuatro procedimientos descritos para el reclutamiento sobre la base del mérito tienen pros y contras. Personalmente, considero que el método Bonnin y el método francés ofrecen ventajas significativas para encontrar con mayor certeza el mérito en los candidatos al servicio civil; en ambos el rango de error es menor.
Algunas consideraciones sobre la promoción. En muchos sistemas administrativos, la promoción se otorga al comprobar los méritos universitarios –titulación sobre todo- y estar en posición administrativa para asumir un cargo superior, lo que constituye un método rudimentario de comprobar el mérito del funcionario. En algunos casos, los superiores realizan regularmente informes acerca de sus colaboradores que, sin embargo, se refieren sustancialmente a su rendimiento en la posición que se ocupa y sólo indirectamente a su aptitud para suplir a sus subordinados o a su aptitud para un cargo más elevado. Es inevitable que en tales informes desempeñen un papel preponderante criterios subjetivos e influyan también otras apreciaciones relacionadas con la vida social y afectiva. Por lo tanto, es pertinente preguntarse si las promociones se realizan sobre criterios racionales y objetivos y prevalece el mérito como la consideración superior para éstas.
La experiencia inglesa justifica la observación de que no hay problema tan difícil y enojoso en el servicio civil como el de las promociones. La base más sencilla y fácil para que asciendan los servidores públicos es la antigüedad, pero ésta, según los psicólogos y sociólogos, puede representar dos fenómenos: simplemente vejez, entendida como acumulación de años; o antigüedad, como suma de conocimientos y experiencia. Se dice en el lenguaje popular que lo viejo se va al desván y lo antiguo –suma de arte y calidad- se va al museo. Como es difícil a veces discernir entre lo viejo y lo antiguo, se han instaurado los exámenes de promoción; pero si bien tienden a dar las mismas oportunidades a todos y suponen otras ventajas, la experiencia general indica lo deficiente de este método para su objetivo inmediato, que es seleccionar a los que poseen los méritos; los méritos que se buscan para el ascenso rara vez se manifiestan mediante los procesos de los exámenes. Por consiguiente, se ha tratado de estructurar una hoja de servicios que condense los méritos de la ruta de capacitación y los méritos de la ruta de profesionalización. La primera califica la actualización del conocimiento del servidor público; y la segunda pondera la experiencia adquirida en el ejercicio del cargo, tanto del nivel que se desempeña como del cuidado del nivel anterior y los ejercicios para acceder al escalón superior. El índice que pondera ambas calificaciones puede constituir un criterio objetivo para las promociones. Hasta ahora, sólo se han realizado ejercicios académicos y ejercicios aislados en algunas áreas del sector público como en seguridad pública, el servicio exterior y en los tribunales jurisdiccionales. Sería deseable extender los ejercicios a otras áreas del sector público. El mérito quedaría como prioridad.
4. La Evaluación del Desempeño
La evaluación del desempeño de los servidores públicos es un asunto abstruso y de difícil solución; conlleva el síndrome de la madrastra de Blancanieves: la evaluación es correcta y objetiva y no hay objeciones mientras el espejo mágico diga que uno es la encarnación de la belleza; pero cuando el espejo es objetivo y nos dice que no somos ni los mejores ni los más bellos, ni los más eficaces, entonces confrontamos lo dicho por el espejo y emprendemos una campaña de desprestigio contra los sistemas de evaluación.
Se debe partir del principio de que “lo que no se puede medir no se puede mejorar”. Por lo tanto, la evaluación del desempeño del servidor público deberá realizarse aunque sea por el método de aproximaciones sucesivas. Entonces, ¿cuáles serán los criterios generalmente aceptados para la evaluación?, se responde: combinaciones de indicadores cuantitativos y cualitativos, y combinaciones de factores individuales y de cooperación en grupos de trabajo.
Los indicadores cuantitativos indicarán la parte de la eficiencia: número de días laborados, número de días con asistencia puntual, cumplimiento de tareas ordenadas. Pero la calidad del trabajo tiene que ser medida mediante indicadores cualitativos de satisfacción del superior y de los ciudadanos usuarios o beneficiarios; se trataría de medidas de percepción. Las medidas de eficacia laboral individual serían relativamente manejables si los procesos en que se labora establecieran controles documentales que midieran la contribución de cada quien para el trabajo colectivo. Y las medidas de cooperación social en el trabajo colectivo tendrían que ser una mezcla entre la percepción de los pares y el juicio del superior.
Los cuatro factores: indicadores cuantitativos, cualitativos, evaluación individual y evaluación del trabajo en equipo deben estar orientados a medir el cumplimiento de la misión, de los objetivos institucionales de mediano y largo plazos y de las metas de corto plazo. El paradigma de la evaluación debe valorar los esfuerzos de los administradores públicos por producir estados de cosas en que los servidores públicos se sientan responsables de alcanzar los resultados deseados.
La evaluación racional debe centrar sus indicadores en términos tales que midan si se logró el mejor resultado posible, tomando en cuenta tanto la intención subyacente tras las reglas, la complejidad y la ambigüedad de la situación, como la habilidad para lograr el apoyo de quienes implantan las normas. De esta forma, la evaluación debe centrarse en medir la capacidad para solucionar problemas, en vez del seguimiento de rutinas burocráticas.
La evaluación racional centrada en la medición del cumplimiento de objetivos y metas, mediante la solución de problemas que acaecen de continuo en el accionar administrativo, tiene que satisfacer varios objetivos: cumplir objetivos y metas; elevar la productividad; establecer estímulos al esfuerzo del personal; y elevar la cultura institucional de calidad y cumplimiento de la misión. Todo ello puede resumirse en un solo objetivo: mejorar el desempeño de los individuos y de las instituciones.
Para que las formas de medir el desempeño puedan ser tomadas con seriedad, es preciso que los administradores dispongan de autoridad para cesar a los trabajadores que no se desempeñen con la calidad y el estándar requeridos. Aunque normalmente sí se puede despedir a un trabajador mediocre, hacerlo exige demasiado esfuerzo y tiempo; esto lesiona la buena administración y reduce los incentivos para que los trabajadores incrementen su calidad.
La evaluación del desempeño mediante indicadores estratégicos de logros de objetivos y metas tiene que resolver algunas cuestiones claves: a) precisar la misión, objetivos y metas de la institución, de tal modo que no se permitan interpretaciones multívocas o ambiguas de lo que se pretende lograr; b) precisar las responsabilidades individuales y grupales para clarificar las responsabilidades y evitar responsabilidades difusas o de múltiples manos; precisar los indicadores estratégicos que deslinden quién hizo qué, cómo y cuándo, y con ello exigir las responsabilidades correspondientes.
Las instituciones públicas deben fundir los esfuerzos individuales en un esfuerzo común. Cada servidor público contribuye con su actuar a algo concreto, pero todos ellos deben contribuir al logro del objetivo institucional.
Puesto que no se evalúan los resultados, los gobiernos tradicionales –dice Osborne (1992:209)- rara vez alcanzan sus metas. Gastan cada vez más en educación pública, pero las calificaciones de los exámenes y los índices de deserción escolar apenas mejoran. Desembolsan sumas siempre crecientes en capacitación laboral para los beneficiarios del sistema de bienestar social, pero las nóminas de éste continúan aumentando. Invierten cada vez más en policías y prisiones, pero los índices de delincuencia continúan elevándose. Como cuentan con tan poca información sobre los resultados, los gobiernos retribuyen a sus empleados con base en otras cosas: su longevidad, el monto del presupuesto, el personal a su cargo, su grado de autoridad.
Por otra parte, existe una tendencia a centrarse en los procesos. Los administradores evalúan lo que hacen sus agencias y, en las organizaciones regidas por las reglas, la gente considera que sus empleos siguen ciertos procesos establecidos por los reglamentos. Si los siguen fielmente y producen el volumen de producción esperado, cumplen con su trabajo. Rara vez –dice Osborne (1992:488)- piensan en los resultados. No obstante, un proceso ejecutado a la perfección es una pérdida de tiempo y de dinero si no se alcanzan los resultados adecuados.
Uno de los indicadores estratégicos fundamentales para evaluar la calidad del desempeño de los servidores públicos es la satisfacción en el cumplimiento de la misión. La psicología del trabajo ha buscado establecer el vínculo entre la productividad y la satisfacción laboral. La cooperación voluntaria y entusiasta de los trabajadores para el logro de los objetivos institucionales está ligada con la percepción sobre la importancia de la misión institucional. La hipótesis está basada en el sentido común de que es más factible que un individuo sea eficaz en su trabajo si éste le agrada y le parece un desafío importante para su vida profesional.
Se ha estudiado que los trabajos desafiantes, con retos de importancia por sus consecuencias, contienen factores motivadores que hacen surgir un élan vital, un estrés feliz, un esfuerzo extra en los administradores que llevan a un desempeño superior del trabajo.
Wright Mills (1956:215) argumenta: el trabajo puede ser una mera fuente de subsistencia o la parte más importante de la vida interior de uno; puede ser experimentado como expiación, o como una expresión de extrema fecundidad del yo; como un deber indispensable, o como el desarrollo de la naturaleza universal del hombre. Por consiguiente, es necesario evaluar la satisfacción en el trabajo porque esa satisfacción genera mayor eficacia y hace converger los intereses individuales con los institucionales sobre el supuesto de que una organización está compuesta de equipos cooperativos que están organizados para alcanzar objetivos comunes.
Si la administración se enfoca en resultados, es imprescindible que la confianza, la descentralización y la flexibilidad de los cuerpos normativos, lleven a fortalecer la capacidad de tomar decisiones en el ámbito de competencia de cada servidor público. Finalmente, la acción del servidor público está enfocada en resolver problemas, por lo tanto, se debe asumir el riesgo de tomar decisiones y se debe capacitar para que esas decisiones se realicen con prudencia y eficacia. Según los psicólogos laborales, la decidofobia -esa enfermedad que consiste en el terror de tomar decisiones- es una de las patologías más nefastas en las burocracias, pues detiene el movimiento de la maquinaria gubernamental mientras se consulta qué se debe hacer. También aquí la prudencia y la sabiduría intervienen; ¿cuándo preguntar? y ¿cuándo asumir el riesgo de la decisión? Teóricamente parecerá muy sencillo, si es de tu incumbencia, decide y asume la responsabilidad; si es ambigua la incumbencia, “para qué adivinar, si se puede preguntar”. Por ser de vital importancia esta facultad, es necesario evaluar de manera constante la capacidad de decisión de los individuos y de los grupos para asumir los riesgos de la toma de decisiones.
El famoso cuento de Gogol, La capa, se refiere a la promoción del protagonista, un copista del gobierno que había desempeñado su cargo durante muchos años, hacia una posición en que al copiar debía tomar decisiones menores acerca de cambios en la ortografía, la puntuación y la sintaxis. El protagonista resulta totalmente incapaz de sobrellevar la nueva y pesada carga.
Otro asunto para evaluar es la capacidad de trabajo en equipo. El desempeño efectivo se ve afectado no sólo por los atributos personales de cada quien, sino también por los atributos de los colegas y el carácter preciso de las relaciones con ellos. Es necesario considerar que el trabajo en equipo es medido por la disposición de los componentes del equipo en cooperar para alcanzar objetivos comunes. Los comandos militares son el paradigma del trabajo en equipo: cada quien sabe qué le toca hacer en lo individual y cuándo debe actuar en concierto con los otros. Por supuesto, la evaluación tiene que ser colectiva y tomar en cuenta las puntuaciones de todos.
Por lo tanto, la evaluación del desempeño puede lograrse por la ponderación de dos indicadores clave: la capacitación como actualización del conocimiento en la esfera de competencia; profesionalización como la conjunción de indicadores cualitativos sobre la capacidad del trabajo en equipo, la capacidad de solucionar problemas, la satisfacción en el cumplimiento de la misión, la capacidad de tomar decisiones y asumir el riesgo. Ambos indicadores deben manifestar si se cumplieron los objetivos y metas institucionales y si se orientó la actuación de conformidad con la misión.
5.- Consideraciones finales.
La gestión del capital humano se ha orientado hacia el talento y constituye lo que actualmente conocemos como la cultura de la meritocracia.
El busilis de la gestión del capital humano es la eficacia obtenida por la capacidad de realización que genera la idoneidad en el cargo. El principal y legítimo principio de la evaluación de la idoneidad es el mérito probado en el campo de la acción; la pregunta clave en la evaluación de la idoneidad es: ¿qué ha realizado? , no cuántos diplomas trae. El sector público requiere saber y hacer; en suma: saber hacer, entendida esta frase como ciencia y experiencia.
La idoneidad es la justa ponderación entre tres equilibrios: a) entre un actuar observante de las normas, pero con la flexibilidad necesaria para realizar las excepciones que se requieran dadas las circunstancias de la ejecución; b) entre un ejercicio sometido a controles, pero con la facultad discrecional que permita alcanzar objetivos y metas; c) entre la centralización necesaria para lograr la inordinación y la sincronía del movimiento efectivo, pero con la descentralización amplia y autónoma que posibiliten enfrentar las sobrecargas de trabajo en las áreas de decisión que podrían detener la marcha de la maquinaria institucional y romper la coordinación entre las partes del sistema. Sólo la experiencia de las jerarquías permitirá lograr esos tres equilibrios y acertar en qué punto debe trazarse la línea.
La principal característica del mérito profesional es la idoneidad; ésta comprende tres tópicos: a) las cualidades morales, b) las competencias profesionales y c) la evaluación del desempeño en dos aspectos: capacitación y experiencia. El índice que conjuga los tres tópicos se denomina mérito profesional.
a) La evaluación del desempeño del servidor público respecto a las cualidades morales debe ser realizada mediante indicadores cualitativos que miden la objetividad, la congruencia, la discreción y la responsabilidad; y mediante indicadores cuantitativos, se debe medir la eficacia, la precisión y la disciplina.
b) Las cualificaciones de idoneidad respecto de las competencias profesionales son tres: un conocimiento especializado que puede ser evaluado mediante exámenes dentro de las rutas de capacitación, así como por la formación universitaria profesional; las competencias para decidir y actuar pueden ser evaluadas mediante la hoja de servicios que debe considerar la experiencia adquirida; y las habilidades técnicas para instrumentar decisiones se pueden medir por la aptitud para utilizar los instrumentos de la tecnología y se evalúan tanto por los exámenes en la ruta de capacitación como por la experiencia que debe consignarse en la hoja de servicios.
c) La evaluación del desempeño de las cualidades morales y las competencias profesionales se realiza sobre dos hilos conductores: las rutas de capacitación que transmiten el conocimiento especializado y las habilidades para el uso de la tecnología; y las rutas de profesionalización que miden el perfeccionamiento de las cualidades morales del servidor público, así como la competencia adquirida para decidir y actuar que se consolida como experiencia. Las rutas de capacitación aportan las calificaciones de los exámenes; las de profesionalización, la experiencia consignada en la hoja de servicios. Exámenes y hoja de servicios nos ponderan la idoneidad del servidor público sobre la base del mérito.
La idoneidad aumenta la eficacia administrativa porque permite flexibilidad en la normativa, mayor autonomía de gestión y confianza de que el sistema de méritos alcanzará los resultados esperados merced al cambio en la cultura de las normas, en la cultura del control y en la cultura de la centralización-descentralización.
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Reseña biográfica
Roberto Salcedo Aquino
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México
Ejercicio Profesional
Profesor de carrera definitivo por oposición en el área de Ciencia Política y Administración Pública. Facultad de Estudios Superiores de Acatlán. Universidad Nacional Autónoma de México.
Oficial Mayor en el Departamento del Distrito Federal y en las secretarías de Desarrollo Urbano y Ecología, y Relaciones Exteriores.
Miembro de la Comisión Negociadora para la Paz en Chiapas por parte del Gobierno de la República.
Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Secretaría de Desarrollo Social.
Actualmente Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, con dirección en Av. Morelos No. 82. Col Juárez. CP 06600, México, D.F. Teléfono: 55-66-77-24, Fax: 57-03-09-45, e-mail
Publicaciones
Definiciones de conceptos y artículos en el Diccionario de Administración Pública. México, Ed. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1981. Los Libros de Texto Gratuitos. México, Secretaría de Educación Pública, 1982. Coautor. Manual de Campaña. Teoría y práctica de la persuasión electoral. México, Colegio Nacional de Ciencia Políticas y Administración Pública, 1998. Coautor. Diccionario Electoral. México, Instituto Nacional de Estudios Políticos, 1999. Coautor.