El presupuesto público entre la incertidumbre y la inestabilidad. Naomi Caiden.

El mundo del presupuesto, que hemos llegado a conocer bien en los últimos 50 años tras el advenimiento de la revolución keynesiana en la economía pública y la rápida expansión del Estado administrativo, está desorientándose con rapidez debido a acontecimientos nuevos e ines­perados. Los marcos de referencia familiares están quedando borrados. Las reglas del juego del presupuesto están cambiando con rapidez, y muchas autoridades públicas están en peligro de extraviarse, si no se adaptan a las nuevas circunstancias. La credibilidad de unas finanzas públicas seguras que durante tanto tiempo se dio por sentada está hoy en entredicho. La certidumbre y la estabilidad están cediendo ante la incertidumbre y la inestabilidad.

Puede decirse que los procesos de presupuesto prosperan en la esta­bilidad. Como el presupuesto trata de hacer provisiones financieras para actividades futuras, depende de una atinada predicción de la can­tidad de ingresos disponibles y del costo de los gastos. En su forma más refinada, exige un conocimiento de la futura producción o de los logros relacionados con ciertos recursos determinados, preferiblemente du­rante un largo periodo. Cuando mejor funciona el presupuesto es cuando los ajustes de un año a otro son marginales, cuando es posible hacer compromisos firmes antes de los gastos, cuando el pasado reciente es buena guía del futuro inmediato, y cuando es fácil y rápido evaluar los resultados.

La teoría clásica del presupuesto trató de mantener la incertidumbre dentro de ciertos límites mediante la insistencia en los presupuestos anuales (abreviando el periodo), la unidad del presupuesto (mantenien­do todos los gastos bajo un solo control), asignaciones estrictas (impi­diendo todo cambio no autorizado) y una oportuna auditoria (revisión del desempeño pasado). El proceso de presupuesto en sí mismo signifi­có una medida de estabilidad y de previsibilidad que antes no había existido en las finanzas del Estado, pero sus esfuerzos por imponer el orden nunca pudieron hacer que el mundo estuviera plenamente de acuerdo con sus propias reglas, o excluyera todas las incertidumbres. Los creadores del presupuesto se han protegido tradicionalmente con­tra las sorpresas, mediante estrategias tan informales como subestimar los ingresos y sobreestimar los gastos, y limitar el gasto en la primera parte del año. Las políticas de incrementalismo o las adiciones regulares a la base del presupuesto también han ayudado a responder al cambio y a aumentar la predecibilidad de año en año. Ingresos generalmente abundantes para muchas jurisdicciones han aportado cierta medida de redundancia, con lo que han amortiguado las incertidumbres y permi­tido cierta flexibilidad y corrección de errores.

Ahora los medios tradicionales de enfrentar la incertidumbre parecen inadecuados, mientras que la propia incertidumbre se está multiplicando en grado sin precedente. Los síntomas son claros. El valor del dólar estadunidense ha estado reduciéndose durante casi dos decenios, y no se ve ningún alivio a la vista. Los gobiernos estatales y locales dependen cada vez más de subvenciones federales, sin las cuales muchos de ellos se enfrentarían a la bancarrota; ya ha habido que rescatar a varios del borde mismo del abismo. La creciente resistencia al aumento del gasto público y de los impuestos está cristalizando en topes al gasto y rebelión de los contribuyentes. Las autoridades públicas no pueden predecir de un año para otro lo que tendrán que gastar ni dónde encontrarán el dinero. Tampoco pueden demostrar en forma convincente que gastan bien el dinero y que el público recibe el valor de los gastos públicos.

La tarea de hacer el presupuesto público se ha vuelto infinitamente más compleja, complicada y preocupante. La teoría y la práctica actuales del presupuesto han quedado muy atrás respecto a los requisitos de ope­ración. Urge una nueva agenda para colmar la brecha y ofrecer mejores instrumentos para hacer frente a la incertidumbre y la inestabilidad. Sus elementos deben evitar todo trasiego de las propuestas tradicionales que no reflejan el medio cambiante del presupuesto público.

EL MEDIO CAMBIANTE DEL PRESUPUESTO

Durante mucho tiempo se creyó que ya se habían enfrentado los princi­pales desafíos del presupuesto público, y que lo único que faltaba era cierto retoque a su forma para relacionar insumos y productos, cos­tos y beneficios, recursos y resultados. Se creyó que las necesidades públicas eran finitas, e infinitos los recursos públicos. Se aceptó como cosa natural la capacidad del gobierno para aumentar los ingresos y administrar grandes gastos. Con las modernas técnicas de impuestos y préstamos, las cantidades de dinero que podían generarse parecían virtualmente ilimitadas, en tanto que los problemas sociales parecían reductibles a una solución mediante los mecanismos del Estado admi­nistrativo. Hoy es obvio que ese Estado con{ frecuencia simplemente fomenta nuevas demandas públicas, sin asegurar el uso eficiente de los recursos públicos de que se dispone ni suprimir los resentimientos que causan sus impuestos. Ahora hemos de trabajar sobre una suposición distinta, a saber, que los recursos públicos son finitos, e infinitas las necesidades públicas.

Ya no se puede dar por sentada la capacidad de las autoridades pú­blicas para obtener cierto nivel de ingresos sin provocar una grave resis­tencia. A lo largo de la historia, la capacidad de gravar al contribuyente en una escala sustancial ha sido función de la industrialización y de la democratización. Ha dependido de mantener un alto nivel de actividad económica y de conservar la confianza del público en una administra­ción eficiente y responsable, capaz de ofrecer bienes y servicios públicos de buena calidad. Últimamente, la preocupación por la cantidad y la igualdad de los impuestos, los temores de que el sector público esté llegando a su límite en una economía mixta y la desconfianza de una proliferante burocracia pública indican que acaso la era de crecientes ingresos públicos esté llegando a su fin. La inflación oscurece temporalmente los efectos a largo plazo de las mayores presiones económicas sobre los contribuyentes, las demandas de alivio a los impuestos, y una re­ducción del valor real de los ingresos fiscales en relación con el costo de los servicios esperados. Todo eso vuelve más problemática la historia de ingresos reales crecientes, en particular si, bajo la presión inflaciona­ria, los contribuyentes sucumben a las tentaciones de evitar o evadir el pago de impuestos, y si más personas pasan a ingresar a la economía "clandestina", que se encuentra fuera del alcance del control y de los impuestos del gobierno.

Por si estas complicaciones no bastaran, ha surgido un importante factor que afecta la capacidad gubernamental de obtener ingresos, a saber, numerosas iniciativas públicas de limitar los ingresos y/o los gastos por medida constitucional. Estas han causado un impacto inme­diato sobre los esperados niveles de fondos a causa de la duda sobre si serán aprobados, y por sus efectos impredecibles. Los administradores tienen que preparar varios presupuestos para enfrentarse a diferentes resultados posibles. Y aun sin limitaciones formales, los políticos, res­pondiendo a lo que consideran que es el estado de ánimo del público, han propuesto entre sus más altas prioridades un alivio fiscal y presu­puestos más bajos con lo que han limitado el crecimiento de los gastos a la tasa de inflación, o por debajo de ésta.

En contraste, no se reducen las demandas de bienes y servicios pú­blicos. Y puede esperarse que aumenten en el futuro. La población esta­dunidense de edad avanzada entrañará grandes aumentos al gasto so­cial para los ancianos, precisamente cuando la fuerza laboral se esté reduciéndo. La esperanza de que la pobreza pudiera resolverse de una sola vez ha cedido ante la conciencia sombría de que se trata de un problema estructural, que necesitará generaciones enteras para resolverse. La omnipresente tecnología exige grandes inversiones públicas en investigación y desarrollo, y un gasto público creciente en medidas de seguridad y de protección ambiental. El empecinado hábito de recu­rrir al Estado administrativo para que satisfaga las necesidades que ha dejado el sistema de mercado está creando nuevos derechos. Por consi­guiente, en muchas áreas de la administración pública, como salud, educación, bienestar social, renovación urbana, control de la delincuen­cia y protección al consumidor, no hay un nivel claramente definido y aceptable de gasto público. Se puede invertir dinero indefinidamente en la defensa, protección del ambiente, policía, escuelas, hospitales, pre­paración laboral e instalaciones de recreo. Todos esos son gastos infini­tos porque no hay límite a la cantidad potencial de fondos públicos que se pueden dedicar a mejorarlos.

Cada vez más administradores públicos se encuentran trabajando en condiciones de presión fiscal en que deben tratar de alcanzar metas ilimitadas con menos recursos reales. Para ellos es cada vez más difícil anticiparse a contingencias por medio de excedentes y reservas disimulados, o compensar los errores y juicios deficientes, o derramar recursos para satisfacer todas las partes posibles. Ya no pueden evitar las decisio­nes difíciles. Ya tienen mayores dificultades para prever los ingresos y costos, y sus planes presupuestarios se ven alterados por problemas económicos. Con niveles de recursos potenciales más variables y con objetivos más complejos, la experiencia pasada es menos aplicable a los presupuestos. Mientras tanto, la competencia por los recursos se inten­sifica entre los grupos de presión, los niveles de gobierno y las depen­dencias públicas. Las coaliciones se desintegran, cambian y se reforman con desconcertante fluidez. El juego del presupuesto se está efectuan­do con más conflictos, y las reglas ceden bajo la presión. Se vuelve más difícil ponerse de acuerdo sobre los presupuestos y apegarse a ellos.

En la medida en que el ambiente se vuelve progresivamente más incierto y tenso, los presupuestos se hacen mis complejos, difíciles de controlar y menos predecibles. La incertidumbre del ingreso promueve los presupuestos múltiples y las tácticas disfuncionales de administradores que tratan de protegerse a sí mismos. Cuando los programas se tienen que lanzar y mantener sin ninguna garantía de fondos hasta el último minuto, los administradores tienen que emprender una acción protectora. Buscan nuevas fuentes de ingresos, transfieren recursos en­tre conceptos de gasto, exageran las estimaciones o recortan partidas esenciales para favorecer otras, sabiendo que después habrá que hacer nuevos recortes, y ponen en práctica toda una serie de trucos bien cono­cidos por los estudiosos de la política presupuestaria. Por desgracia, al tratar de darse a sí mismos más certidumbre, probablemente aumentan la incertidumbre de todos los demás, cuando la suma general disminuye y la información se vuelve cada vez menos confiable. ,

Los desequilibrios de recursos y responsabilidades en diferentes niveles de gobierno complican en exceso el sistema intergubernamental, volviendo virtualmente imposible el orientarse en ese laberinto. El sistema intergubernamental, que en un tiempo fue una estratificación bas­tante clara de los tipos de gobierno correspondientes a funciones espe­cíficas, se ha convertido en un amasijo inextricable de responsabilidades y finanzas interdependientes. Hoy, los presupuestos en todos los niveles reflejan un complejo laberinto de subsidios y rembolsos interguberna­mentales, ideado con diferentes propósitos y alterado de acuerdo con distintas normas y fórmulas. Es difícil descubrir simplemente lo que se está gastando y por quién, en cualquier función particular. Además, como muchos programas intergubernamentales reciben fondos condi­cionados, o sujetos a frecuentes renovaciones, los fondos continuos no están asegurados. Quienes los reciben tienen que enfrentarse al papeleo engendrado por los esfuerzos de los donadores para destinar los fondos a las esferas más necesitadas, y para asegurar que se dé un uso eficien­te a los fondos y con los propósitos previstos. Mientras tanto, los donadores descubren que las técnicas existentes son inadecuadas para impedir filtraciones, y que su información pronto se rezaga en relación con los acontecimientos. Para disciplinar presupuestos aparentemente "incon­trolables", inventan métodos nuevos y cada vez más complicados, que vienen a aumentar la complejidad e incertidumbre al formular y aplicar las medidas políticas presupuestarias.

La inyección de nuevos valores como planificación muy anticipada, participación, evaluación formal de programas, prioridades y conside­raciones de base cero en el proceso presupuestario, ha complicado en alto grado la vida de quienes formulan el presupuesto. Los documentos presupuestarios han dejado de ser simples carpetas para volverse conjuntos de volúmenes que ocupan a veces metros completos en los estan­tes. La participación ha venido a aumentar el número de trámites y de pares de manos por los cuales tiene que pasar el presupuesto.

Las innovaciones técnicas entrañan conversiones de un sistema de presupuesto y contabilidad a otro, y luego de vuelta. Con los sistemas integrados de presupuesto, el cambio de una sola cifra requiere altera­ciones enormes a todas. Para satisfacer los requisitos de la planificación formal y los más extensos procesos presupuestarios, se ha extendido el plazo de anticipación de los presupuestos federales dos años o más al año presupuestario. Quienes formulan el presupuesto ven que ahora tienen que trabajar en tres presupuestos futuros a la vez, utilizando información que está condenada a caducar antes de que terminen.

Aun cuando se ha aprobado el presupuesto, la incertidumbre conti­núa plagando su aplicación y ejecución. En el pasado podíamos suponer que, una vez aprobado un documento presupuestario, los gastos se atendrían a las cifras impresas. Una auditoría de rutina a fin de año aseguraría la correspondencia del propósito y el gasto. En un medio turbulento, las predicciones del presupuesto anual no pueden mantener el ritmo. Las transferencias de asignaciones entre categorías de gasto han aumentado considerablemente y hoy son ya de rutina en algunas dependencias. Gastar hacia el fin del año presupuestario es ya práctica común, mientras las dependencias se aferran en un principio al dinero, temiendo quedar después agotadas, o que las autoridades administra­tivas financieras se niegan a liberarlo, o que las dependencias hagan estimaciones excesivas y entonces cunda el pánico por los recortes del año siguiente. De este modo, las propias dependencias encuentran más difícil seguir la pista de sus gastos para saber lo que se utiliza y controlar los fondos. El aumento de los desembolsos intergubernamentales, los presupuestos muy divididos, la contratación externa y los pagos a terceras partes plantean grandes problemas de control.'

No debe sorprender a nadie que los formuladores del presupuesto y los administradores financieros muestran un aire de duda y pesimismo. Aun en las mejores épocas, han llegado a comprender que una parte considerable de los presupuestos gubernamentales es incontrolable, o eso es lo que les dicen los expertos en presupuestos.² Pero han perdido todo equilibrio por la desaparición de la certidumbre y la estabilidad. No cuentan con datos "duros" adecuados, en los cuales fundamentar previsiones realistas de gastos e ingresos. Carecen de asignaciones cla­ras para las categorías de gasto. Apenas pueden relacionar el alcance de objetivos sociales con el dinero público que se gasta en ellos. Los proble­mas de control y de seguimiento de gastos en un sistema presupuestario complejo crean nuevas oportunidades de fraude, abuso, despilfarro, exceso y corrupción. Y sin embargo, bien saben que muchas propuestas que hoy se están haciendo para remediar la situación, en realidad pue­den agravarla más. Están desafiando las teorías tradicionales que han estructurado nuestro modo de ver el presupuesto y produjeron estas soluciones, hoy sospechosas, porque creen que no son los únicos a quie­nes los acontecimientos actuales han abrumado.

LA BÚSQUEDA DE LA REFORMA PRESUPUESTARIA

Desde antes de que los conceptos de presupuesto fuesen alterados por los hechos recientes, el presupuesto era el blanco de los esfuerzos de reforma. Aunque la presupuestación tradicional fuera aceptable, tenía varios defectos que los partidarios de PPB y ABB se apresuraron a señalar. Sea como fuere, siempre ha sido blanco de los reformadores. La admi­nistración presupuestaria es una actividad a la que deben dedicarse todos los gobiernos, pues en una economía monetaria es el elemento crucial para llevar adelante cualquier medida política. El presupuesto representa el resultado de la competencia por el poder político. Cuando alguien ha logrado imponer sus exigencias de presupuesto, la estructura y el proceso de presupuestación deben preocupar a cualquier grupo de interés que trate de influir sobre la política gubernamental. Además, los presupuestos son armas importantes para controlar gobiernos. Después de todo, el forcejeo por el poder económico de parte de gobernantes arbitrarios fue asunto constitucional clave en la evolución de las institu­ciones de gobierno representativo.

Como resultado de todos estos intereses en la presupuestación, hoy existe una impresionante lista de reformas al presupuesto que cubren: 1) la movilización de recursos para uso y empleo públicos; 2) la conso­lidación y el control de recursos disponibles para impedir filtraciones y supervisar su ubicación en todo momento; 3) la asignación de recursos entre demandas en competencia; 4) el pronto y económico desembolso de fondos públicos; 5) la mejora de la capacidad y eficiencia de la admi­nistración financiera; 6) la institucionalización de prácticas honradas, abiertas y minuciosamente supervisadas; 7) el establecimiento de una auditoría independiente, y 8) la evaluación científica de los gastos y proyectos públicos.

Muchas se han incorporado a la práctica, con resultados impresio­nantes. Otras se están poniendo a prueba con éxito más variable. Por ejemplo, el análisis de costobeneficio está aún en su infancia. La audi­toría del desempeño está resultando terreno fértil para innovaciones presupuestarias. Se ha prestado demasiada atención a las novedades, como PPB y ZBB, que sólo son una parte pequeña de los actuales esfuerzos por mejorar la presupuestación.

Buena cantidad de experimentos hechos con el presupuesto han reve­lado una lamentable brecha entre la teoría y la práctica. Como en el caso de otras reformas administrativas, es difícil convencer a los administradores conservadores de que prueben algo distinto y ponerlos a coexistir con nuevos modos de hacer las cosas, cuando anhelan los antiguos modos con que se sentían cómodos, cualesquiera que fuesen los resultados.

Ellos anhelan los principios sagrados de la contabilidad —anualidad, unidad, asignación, balance y auditoría—, aun cuando se les observe en la brecha conforme crece el gobierno. En los enormes presupuestos del gobierno nacional contemporáneo, la detallada contabilidad al público o la representatividad del público es en gran parte una ficción. Aun dejando aparte la contabilidad oculta para dependencias de informa­ción secreta y otras áreas políticamente delicadas, los presupuestos son demasiado complejos para entenderlos con facilidad. Los fideicomisos ajenos al presupuesto y las asignaciones para años múltiples crean grandes cuentas incontrolables, que modifican la anualidad y unidad del presupuesto. Equilibrar éste es algo que se ha abandonado virtualmente en la práctica, dado los continuos déficit en el nivel federal, y el uso extenso de poderes de presupuestación de capital y de contratación de préstamo de distritos especiales por autoridades públicas en los niveles estatal y local. De manera similar, la auditoría externa ha cedido ante las revisiones internas. Y sin embargo, los administradores públicos siguen rindiendo homenaje de dientes para afuera a principios que ya no res­petan. Se muestran renuentes a remplazarlos por otros que armonicen mejor con la nueva realidad.

Esta renuencia ha sido parcialmente culpable de la reciente incapaci­dad de lograr que se acepten técnicas más refinadas tendientes a lograr eficiencia, racionalidad y planificación en el proceso presupuestario. El esfuerzo más elaborado a lo largo de estos lineamientos (la presupues­tación de programas o PPB) se ha abandonado en gran parte en el nivel federal. Su sucesora, la presupuestación de base cero, o ZBB, está desapa­reciendo del escenario. Pruebas acumulativas muestran que su eficien­cia para influir sobre la toma de decisiones y los resultados está en entredicho? Ya se ha narrado demasiadas veces la historia de estos nuevos conceptos presupuestarios para repetirla aquí.⁴ Baste decir que las grandes expectativas que hicieron surgir los cambios generales en los métodos presupuestarios se han frustrado, dejando un ambiente de escepticismo ante una intratable situación presupuestaria que, al pare­cer, está fuera de todo control.           

El fracaso de esas reformas presupuestarias no puede atribuirse a falta de deseos de experimentar ni de apreciación de lo que supuestamente lograrían las reformas, ni a simple obstinación de burócratas rutinarios y complacientes, demasiado habituados a sus sistemas para probar algo nuevo. La revisión de la plétora de circunstancias específi­cas que acaso funcionaran como causas, permite precisar algunas im­portantes reservas. Una de ellas es que el concepto mismo de reforma presupuestaria pudo ser mal concebido y, por tanto, condenado al fra­caso. Una segunda es que los objetivos del presupuesto fueron mal comprendidos y la reforma se concentró demasiado en la forma, sin considerar que los objetivos últimos podían ser inalcanzables o entrar en conflicto. Una tercera es que los sistemas presupuestarios son intrín­secamente frágiles, y no puede esperarse una reforma acumulativa. Por último, los reformadores han prestado insuficiente atención al ambiente en que se efectúa la presupuestación, concebida como proceso puramente técnico. Si se quieren evitar los errores del pasado al enfrentarse a la incertidumbre de la presupuestación pública, habrá que considerar cuidadosamente estas reservas.

La reforma presupuestaria está mal concebida

A menudo se ha concebido la reforma presupuestaria como la raciona­lización de los resultados del presupuesto, mediante la incorporación de técnicas de programación y planificación y la reestructuración de los procesos presupuestarios. Se ha hecho hincapié en la determinación formal de objetivos, la evaluación de opciones y la autorización de programas sobre la base de un análisis sistemático. El objetivo de la presu­puestación se considera como la maximización de rendimientos sociales a partir del gasto público.

Los presupuestos también se pueden visualizar de manera un tanto distinta, como reflejo de la política.⁵ Los presupuestos son elaborados por políticos y por burócratas que aplican sus propias estrategias y reaccionan a la forma en que conciben las necesidades y prioridades del público. El proceso sigue ciertas reglas, expresadas formalmente en regulaciones, pero —lo que es más importante— en prácticas informales, la principal de las cuales ha sido el incrementalismo, que consiste en basar cada presupuesto sobre el del año anterior, con adiciones regulares, limitadas. El incrementalismo describe a la vez los procesos y resul­tados de las decisiones. Si la presupuestación es la política en crudo, su forma refleja las actuales realidades políticas, y permite funcionar a procesos políticos, como la negociación de competencia, el acomodo y la determinación de soluciones intermedias.

Estas dos ideas a menudo quedan yuxtapuestas. Se contrasta la racio­nalidad procesal con el incrementalismo y la dinámica política. Se dice que las reformas de técnicas y de procesos serán inevitablemente soca­vadas por la razón de ser de la política y la conducta burocrática. Ade­más, se afirma que la reforma del presupuesto representa una imposi­ción impropia de medidas políticas y propósitos de gobierno que debie­ran ser prerrogativas de la política democrática. Por consiguiente, la reforma del presupuesto no sólo puede considerarse condenada al fra­caso, sino, en cierta medida, como algo ilegítimo.

Esta marcada dicotomía es engañosa. No hay ninguna razón por la que mejores técnicas presupuestarias no debieran informar, aclarar y fortalecer la toma de decisiones financieras y políticas. De manera simi­lar, una racionalidad que no tome en cuenta las condiciones políticas, o que subordine el aspecto práctico de los resultados del presupuesto a los procesos formales, no es, en realidad, nada racional. Pero una buena reforma presupuestaria debe elucidar sus objetivos por encima y más allá de la incorporación de técnicas y procesos. También debe atender al ambiente político y tomar en cuenta la inercia y la justificación de los métodos presupuestarios existentes.

El proceso subordina la sustancia

Los reformadores del presupuesto parecen creer que la conducta sigue a la forma, ya que se concentran tanto en los procesos formales de pre­supuestación y rara vez estudian la conducta de esta presupuestación. Lo malo de esta opinión es que los nuevos procedimientos simplemente pueden ser subvertidos por las viejas costumbres, en vez de imponer auténticos cambios a la conducta de la toma de decisiones. Las reformas se instituyen formalmente, pero los viejos hábitos siguen en práctica.

Además, las alteraciones a los procesos formales pueden perder de vista el verdadero objetivo de la reforma presupuestaria, el cual es un cambio de las asignaciones del presupuesto. Las reformas al proceso, como PPB y ZBB, sólo son pasos intermedios. Por medio de ellos se espera incorpo­rar ciertos valores (racionalidad, planeación, prioridades), a la toma de decisiones presupuestarias. Por desgracia, en el esfuerzo por aplicar bienios procesos, los valores quedan subordinados. ¿Se debe juzgar una buena decisión presupuestaria por el proceso por el cual se llegó a ella, o por sus resultados sustantivos? Aun si concedemos las metas proce­sales, éstos pueden ser incongruentes. Por ejemplo, la continuidad y la predecibilidad requeridas para toda planificación pueden chocar con la necesidad de buena flexibilidad administrativa.⁶

Las reformas no son acumulativas

Los reformadores parecen creer que las nuevas reformas se edifican sobre las anteriores. La reforma se asemeja a un camino marcado con postes situados a distancias regulares, que indican la dirección correc­ta y el progreso logrado hasta ahí. Una vez realizadas las reformas, realizadas quedan. Por desgracia, esto no es así. El camino exige cons­tante reparación y mantenimiento. Por ejemplo, no podemos suponer que en cuanto hemos aprendido cómo estructurar los sistemas presu­puestarios con fines de control, en la práctica ese control será un hecho consumado que ya no requiera mayor atención. Las circunstancias pue­den cambiar de tal modo que ya no basten los antiguos métodos para mantener el control o administrar la eficiencia. La introducción misma de nuevos métodos no puede lograrse sin modificar los énfasis o resul­tados existentes. La presupuestación es un proceso dinámico que depende tanto de los hábitos mentales y las mutuas expectativas como de las regulaciones formales. Las instituciones del presupuesto se edifican a base de confianza, probidad y un espíritu de servicio público y cuidado de los fondos públicos, nada de lo cual se puede legislar. Y estas cuali­dades no son constantes. Cambian de acuerdo con la moral popular, los conceptos de la función pública, las reacciones institucionales a las presiones externas, y otros muchos factores imprecisos y mal comprendi­dos. En pocas palabras, no es posible concebir los procesos presu­puestarios como un conjunto de técnicas fijas que se quedarán en su lugar, sin importar qué ocurra a su alrededor. Se necesitan constante supervisión y reevaluación para asegurarse de que los métodos que han probado su eficiencia sigan siendo apropiados para alcanzar los fines deseados.

Las reformas no son universales

Porque la presupuestación es esta actividad gubernamental que invade todo, los reformadores han supuesto fácilmente que un solo conjunto de prescripciones podría aplicarse en todas las circunstancias. Y las fallas de la reforma se han achacado a una aplicación defectuosa. Se ha pres­tado poca atención a los apoyos contextuales de los sistemas presupues­tarios. Por ejemplo, la parte desempeñada por una compleja redundan­cia en el buen funcionamiento del presupuesto en los países ricos no ha sido debidamente apreciada. Esa redundancia da mayor confiabilidad, permite hacer estimaciones y cálculos con más flexibilidad y aumenta el número de opciones actuales y futuras. Ahora que esa redundancia está disminuyendo y ya no puede amortiguar un medio presupuestario cada vez más incierto, las autoridades públicas de esos países empiezan a afrontar problemas similares a los de sus equivalentes en los países pobres.' Los presupuestos desaparecen cuando se establecen fondos pretiquetados y autoridades especiales para obtener y conservar ingre­sos. La administración del flujo de efectivo en forma de presupuestación repetitiva o preauditoría de gastos sustituye al flujo regular de fondos presupuestados. En la frenética lucha por fondos, no funcionan las esti­pulaciones aparentemente neutrales y universales de la tecnología pre­supuestaria. Las buenas técnicas de presupuestación parecen depender tanto de su ambiente como de su propia perfección interna.

No hemos heredado un legado alentador que nos ayude en los actua­les problemas de presupuesto. Los llamados racionalistas e incrementalistas están trabados en la lucha. Los notorios fracasos de la reforma han causado desilusión, cinismo y agotamiento. Los practicantes desconfían de los innovadores teóricos del presupuesto. El panorama inmediato no es prometedor; pero la naciente conciencia de que no hay un rápido arreglo por medio de cambios mecánicos puede aumentar la receptivi­dad de una agenda más realista para el presupuesto público y ayudar a adaptarnos a la incertidumbre e inestabilidad.

ENFRENTANDO LA INCERTIDUMBRE
Y LA INESTABILIDAD

Es evidente que la presupuestación debe dejar atrás los estériles ejerci­cios de aplicación de técnicas. La presupuestación debe verse nuevamente como parte integral de un complejo proceso de aprendizaje, por medio del cual los administradores públicos lleguen a comprender las limitaciones y oportunidades de su medio. Cuando, a comienzos del siglo XIX, surgieron los sistemas contemporáneos de presupuestación con el advenimiento del Estado administrativo, sus progenitores los consideraron a la vez como instrumentos de control y de elección. Antes, los gobiernos habían estado a merced de su ambiente financiero. Tenían poco control u opción sobre los métodos. Sus finanzas eran un amasijo de impuestos indiscriminados, cobrados en forma oportunista, un labe­rinto de deudas y toda una variedad de expedientes capaz de marear a cualquiera. Faltaban todos los elementos de la presupuestación moder­na: previsión, planificación, equilibrio de ingresos y gastos, cálculo de la carga fiscal o del valor de los gastos.

Cuando la administración de gobierno se hizo responsable ante legis­laturas elegidas, el presupuesto anual se convirtió en el instrumento de una elección deliberada. Se previeron y establecieron gastos, mediante medidas de ingreso. Se aplicaron impuestos, de acuerdo con normas de rendimiento e igualdad relativos. Por medio del presupuesto, las finanzas públicas se volvieron tema de discusión pública, y gradualmente se llegaron a apreciar por experiencia los límites y posibilidades de los ingresos y gastos públicos. Ese conocimiento nunca era exacto; se come­tieron errores y fallas de juicio. Pero había confianza en que el presu­puesto público fuera un instrumento eficaz, manejable en favor del in­terés público. Hoy nos falta esa confianza.

No obstante, los funcionarios del presupuesto han de enfrentarse a los efectos de esta incertidumbre en el cumplimiento de sus funciones.

La siguiente lista de algunas de estas incertidumbres y posibles modos de hacerles frente podría ser de ayuda. En este punto, las sugerencias son necesariamente generales; representan las áreas a las que se debe dirigir la atención; no un conjunto de soluciones para todo tiempo y lugar. Su desarrollo o aplicación requeriría más investigaciones, diag­nóstico, análisis y cooperación de parte de los interesados.

Incertidumbres causadas por la novedad

Una causa importante de incertidumbre en la presupuestación actual es la sensación de que nos enfrentamos a problemas exclusivos y sin pre­cedente. El futuro es nebuloso y hay que tomar decisiones políticas sin contar con el beneficio de una experiencia previa. De ahí que se busquen a tientas soluciones nuevas.

Esta preocupación por la novedad puede ser exagerada, sobre todo en el ámbito de la presupuestación, donde a menudo el conocimiento de cómo funcionan otros sistemas presupuestarios es fragmentario. Los estudios sistemáticos entre varias jurisdicciones son una rareza .⁸ Se ha descuidado este valioso instrumento de la investigación; y sin embargo, si queremos saber lo que funciona en el presupuesto y lo que no funcio­na, será indispensable y preferible organizar sistemas a priori e imponerlos en bruto, sin tomar en cuenta las circunstancias. El enfoque compa­rativo, viciado antes por conjuntos de descripciones de procesos formales de presupuesto tomados de lugares exóticos, ensancha la experiencia del aprendizaje enfocando el modo en que los funcionarios de finanzas enfrentan sus problemas, y revisando sus diversas experiencias para descubrir lecciones convincentes de aplicación general. Para hacer esto no hay que ir muy lejos. Ciudades, condados, estados y corporaciones gubernamentales pueden reunir ideas, y aprender unos de otros. Un tesoro de testimonios históricos está aguardando a ser descubierto. Este debería darnos valiosos elementos de juicio de la relación entre los cam­bios en estructuras formales y la conducta y los resultados de la pre­supuestación, y entre los cambios ambientales y los procesos del presupuesto. El análisis no debería limitarse sólo al sector público, pues tam­bién se pueden obtener valiosas lecciones comparando las prácticas privadas y las públicas. Por ejemplo, los administradores públicos pue­den estudiar las posibilidades de aplicar conceptos como el flujo de fondos, los costos de oportunidad en la presupuestación de capital y los indicadores contables de futuros problemas financieros. Estudiando medios distintos del suyo propio, los teóricos y practicantes del presu­puesto pueden encontrar similitudes a su propia experiencia, y sentirse alentados a innovar y a experimentar.

Incertidumbres causadas por una perspectiva anual

Financiar las actividades de los gobiernos es un proceso continuo, que la presupuestación ajusta a un marco anual con propósitos de contabi­lidad, evaluación de gastos pasados y futuros, y previsión ordenada de fondos y política fiscal. La presupuestación anual trae mayor certidum­bre al financiamiento del gobierno al imponer frenos y revisiones perió­dicas a las transacciones, con lo cual aseguran la asignación de fondos por adelantado a las obligaciones y permite echar una ojeada general a la posición financiera.

Pero precisamente porque la presupuestación anual utiliza un marco estático para controlar un flujo continuo y dinámico de actividades, puede volverse causa de incertidumbre. Donde —como suele ocurrir hoy— los programas se extienden más allá de un solo año, el periodo anual de contabilidad y revisión es demasiado breve. Esos programas exigen un compromiso de fondos estable y a largo plazo, de modo que personas, dependencias y autoridades que dependan de ellos puedan planear con anticipación, sabiendo que el fin de cada año presupuestario no traerá consigo un súbito recorte de fondos.

En la práctica, se toman medidas para hacer frente a los programas que se extienden más allá de un solo año, por medio de derechos, autoriza­ciones para varios años y asignaciones permanentes. Pero estas prácti­cas crean un tipo diferente de incertidumbre, relacionado con el control de los programas para los que ya se han tomado medidas, desde an­tes del presupuesto anual. Estas forman un presupuesto "incontrola­ble", que se encuentra fuera de la discrecionalidad de los legisladores formalmente responsables de decidir la asignación anual de fondos.

Este difícil dilema entre las incertidumbres del compromiso y del control⁹ surge de depender de un marco anual para imponer la respon­sabilidad, donde la mayoría de los programas de gobierno se extendía sobre cierto número de años. Lo apropiado de la repetitiva presupues­tación anual en tales casos parece expuesto a la duda. Es posible que la adopción de diferentes periodos para la revisión de programas de acuerdo con la necesidad sea una respuesta más realista a este problema. Esas asig­naciones y revisiones periódicas pueden permitir mayor concentración en menos áreas, diferentes tipos de escrutinio de la vida de un programa y mejor supervisión del progreso y la eficiencia de programas.^l°

Incertidumbres causadas por problemas de previsión

La bibliografía sobre la presupuestación produce a menudo la errónea impresión de que una vez que un presupuesto ha recibido el asentimien­to, de acuerdo con el proceso debido, ya no queda nada por discutir. Los formidables debates sobre la presupuestación tratan principalmente sobre el modo en que se llegó a los totales del presupuesto, y no sobre lo que ocurre después. Pero en un medio en rápido cambio y con gran inflación, las previsiones de costos y de ingresos se vuelven más difíciles. Al principio del año, es más difícil imaginar la posición financiera del final. Cada vez más, las asignaciones del presupuesto exigen reajustes durante el año. Ciertos programas que fueron subestimados pueden quedarse sin dinero y requerir asignaciones complementarias. Y, a la inversa, donde se han hecho intentos de llevar al cabo demasiadas cosas y demasiado pronto, las sobreasignaciones poco realistas a programas bien recibidos por el público pueden dar por resultado un subejercicio y grandes saldos pendientes de ejercer al término del año. La naturaleza modificada de los gastos del gobierno ya no encaja en un calendario parejo y regular de ejercicio» Los desembolsos irregulares, los frecuen­tes, ajustes, los gastos excesivos o insuficientes en diversas categorías: todo ello representa divergencias de las iniciales intenciones del presu­puesto y puede causar serias deficiencias en el empleo de los fondos públicos. Ya no se puede confiar en la asignación inicial de fondos por medio del proceso presupuestario anual para asegurarse de que los gastos se hagan exactamente de acuerdo con su mandato.

No se debe pasar por alto la fase de implantación del presupuesto. Ya no puede esperarse que el presupuesto anual dure inalterado todo el año. Por consiguiente, es esencial que se consideren seriamente los pro­cesos de aplicación del presupuesto, revisando la forma en que los fun­cionarios trabajan con los presupuestos durante el año, las disposiciones tomadas para asegurar el flujo monetario en periodos críticos, los programas de desembolso (a su propio ritmo) y los incentivos para cumplir con los mandatos del presupuesto.

Incertidumbres causadas por la centralización
y los controles burocráticos

Uno de los principales cambios de la presupuestación en años recientes consiste en que pocos presupuestos se hacen por separado. En particu­lar, los gobiernos locales han llegado _.a depender mucho de los recursos distribuidos por otros niveles de gobierno. Las dependencias federales se encuentran cada vez más a menudo en el papel de donadoras, mien­tras que los gobiernos de los estados algunas veces son donadores y otras veces receptores. Esta interdependencia financiera ha producido un buen número de nuevas incertidumbres. Los gobiernos receptores han sufrido la pérdida del control de sus presupuestos, donde las trans­ferencias se canalizan hacia fondos pretiquetados más allá de la toma de decisiones local, aun cuando puedan tener ramificaciones sobre otras actividades del gobierno local. También sufren incertidumbres de com­promisos, cuando los gobiernos donadores suspenden las transferencias por una razón u otra, o no están dispuestos a comprometer fondos más que durante un periodo limitado. Por su parte, los gobiernos donadores tienen dificultades para determinar los requerimientos de elegibilidad o la necesidad de ayuda y también para seguir la pista al uso y la eficien­cia de esos gastos indirectos.

La respuesta de los gobiernos donadores a esta incertidumbre ha tendido, en general, a un mayor control burocrático, considerado como eje de la contabilidad financiera. Pero, particularmente en el caso de las relaciones financieras intergubernamentales, los controles burocráticos se han vuelto cada vez más difíciles de administrar, y con frecuencia parecen contraproducentes. Este redoblamiento de esfuerzos de control e integración aumenta el papeleo y dificulta la obtención e interpreta­ción de información. Bien puede ser que este enfoque esté mal concebi­do. Hoy, cuando las técnicas contables y las operaciones por computadora ofrecen nuevas posibilidades de comprar, seguir y evaluar los gastos, acaso se logre mayor descentralización, así como una contabili­dad más eficaz por medio de controles no centralizados.

Incertidumbres causadas por el tamaño
y la complejidad

El explosivo crecimiento en tamaño y complejidad de los presupuestos gubernamentales en años recientes es una obvia causa de incertidum­bre. Pero la supervisión burocrática y legislativa se dificultó más por el simple enorme volumen de las transacciones. Los esfuerzos por mante­nerse independientes de la disciplina presupuestaria han creado una tendencia a separar los presupuestos y las cuentas que ocultan más de lo que revelan.

En varias jurisdicciones se han hecho considerables esfuerzos por simplificar la presentación y los procesos con propósitos de clarifica­ción, y por introducir en el presupuesto todas las cuentas pertinentes. Se han sugerido o emprendido análisis y presupuestos especiales que se encarguen de áreas limítrofes como los costos reguladores y los gastos fiscales. Esfuerzos de investigación legislativa y nuevos procedimientos legislativos han dado a los legisladores más información y un enfoque más claro. Y sin embargo, el tamaño y la complejidad a menudo ofuscan, y la simplificación debe mantenerse en la agenda. Esta necesidad es de particular apremio, en vista de los crecientes intentos por promover la participación del personal del programa en el proceso presupuestario.

Si se quiere que estos "aficionados^" a las finanzas comprendan lo que hacen, habrá que idear procedimientos que ofrezcan un máximo de claridad y precisión.

Incertidumbres causadas por la erosión
de la responsabilidad

Un problema importante que socava la confianza del público en el go­bierno es la dificultad de asegurarse de que el dinero público se gaste en forma debida y eficiente. El auge de los controles al gasto público es una indicación de este malestar. Pero éstos pueden resultar incapaces de lograr una responsabilidad oficial en el manejo de los recursos públicos. Castigan por igual las áreas buenas y las malas, y las técnicas de evasión que favorecen pueden en realidad causar peores tomas de decisiones. Sin embargo, si se han de satisfacer propósitos públicos legítimos, es esencial tomar medidas para asegurarse de que el público sienta que está recibiendo el valor de su dinero.

Es forzoso examinar los presupuestos del gobierno para determinar lo que se ha logrado con gastos dados del ingreso. Necesitamos descu­brir las cantidades totales que se han gastado en varias funciones del gobierno y establecer indicadores de rendimiento. Necesitamos ideas más exactas sobre la cantidad de un servicio público que se puede pres­tar por un gasto determinado. Ya se han emprendido ciertos trabajos de esta índole, pero con demasiada frecuencia es imposible responder a una simple pregunta sobre de los niveles de gasto y sus resultados. Se necesita integrar medidas para asegurar la responsabilidad en el diseño del programa. Se deben instituir nuevos incentivos al buen desempeño. Al mismo tiempo, es necesario reducir la probabilidad de despilfarro o de corrupción examinando los procedimientos de contratación, desem­bolsos y auditoría.

Del otro lado del presupuesto, las cuestiones del ingreso no tienen que estar atadas a las de gasto. Demasiado tiempo la bibliografía del presupuesto ha solido separar unas de otras. Aunque los análisis presu­puestarios se han concentrado en las políticas de gasto y su clasifica­ción, recabar ingresos se ha considerado como el dominio de expertos en finanzas públicas. La administración del presupuesto debe verse como una función unitaria, en que ingresos y gastos figuren en una sola ecuación. Además al aumentar las presiones sobre los presupuestos, hay que tratar de descubrir nuevas fuentes de ingresos (nuevos tipos de impuestos o de préstamos) y restructurar los impuestos para que estén en armonía con las metas económicas y, sin embargo, satisfagan las demandas públicas de mayor igualdad e imparcialidad. Se deben hacer más eficientes las actuales fuentes de ingreso. El crecimiento de una considerable economía "subterránea" representa una importante pér­dida de ingresos fiscales y viene a aumentar la carga de quienes no participan en ella. También corrompe la administración pública y em­peora la filtración de fondos públicos. Ya urge una investigación de la economía clandestina y de los mercados ilegales y su efecto sobre las finanzas públicas.

CONCLUSIÓN

Hay seis zonas de incertidumbre y sugerencias para aliviarlas, que dis­tan mucho de agotar lo que se tiene que hacer en el presupuesto público, y que simplemente son manifestaciones de una crisis más profunda de la sociedad estadunidense. No podemos ponernos de acuerdo sobre la naturaleza y fines del gobierno en la sociedad posindustrial. Las finanzas públicas son el centro de la controversia por el papel futuro del Estado administrativo. No es posible formar una agenda para la presu­puestación pública, en medio de la incertidumbre y la inestabilidad sin referirse a los propósitos públicos a los que sirve. Mientras éstos estén en duda, la asignación apropiada de los fondos públicos seguirá fuera del alcance de la presupuestación pública. Los administradores de las finanzas seguirán recibiendo señales contradictorias y desconcertantes. No sabrán cómo dar prioridades, ya no digamos dar un sentido a la confusión que hoy pasa por ser una formulación y ejecución del presu­puesto, ni cómo satisfacer las solicitudes conflictivas y contradictorias que se les hacen. Ni siquiera sabrán qué dirección tomar. Sin embar­go, si evalúan sus propias prácticas en las zonas aquí presentadas, tal vez serán más capaces de orientarse y de comprender no sólo las presio­nes que pesan sobre sus acciones, sino también las nuevas oportuni­dades que se abren ante ellos.

Los administradores públicos, por sí solos, no pueden resolver las cuestiones más complejas aquí planteadas. Podrán hacerlo mucho me­jor en el campo especializado de su propia competencia. Para mejorar la presupuestación hay que echar una buena ojeada a las actuales instituciones presupuestarias. ¿Pueden adaptarse lo suficiente a los evidentes cambios del medio? ¿Están teniendo un desempeño satisfactorio? ¿Son capaces de adoptar nuevos papeles? ¿Aprovechan todas las técnicas disponibles?

En particular, necesitamos favorecer la innovación y la creatividad en las finanzas públicas, mientras las señales tradicionales se desvanecen en medio de la incertidumbre y la inestabilidad. No tenemos aún incen­tivos suficientes en el sector público para impedir el despilfarro y favo­recer la economía. Aún carecemos de medios adecuados para enfrentarnos a los gastos de capital en gran escala, en arriesgados proyectos de obras públicas a largo plazo. Todavía no sabemos cómo administrar lo que equivale a los contratos abiertos en las organizaciones privadas, para la entrega de importantes bienes y servicios públicos. Tampoco contamos con instrumentos apropiados para evitar la evasión fiscal y la filtración de gastos. Disponemos de numerosos caprichos y fantasías momentáneos, muchas teorías a medias no demostradas, y una conti­nua corriente hacia refinamientos de los presupuestos tradicionales, cuando en realidad lo que podemos estar necesitando es un nuevo sistema presupuestario que esté más de acuerdo con las nuevas circuns­tancias de las finanzas públicas, que sea más apropiado a la actual capa­cidad tecnológica y más armonizado con las expectativas del público y no con la conveniencia empresarial.

* Public Budgeting and Finance, 1981. Se reproduce con autorización de Public Finan­cial Publications, Inc.

¹ Allen Schick, " Contemporary Problems in Financial Control", PublicAdministration Rez'iew 38, noviembrediciembre de 1978, pp. 513519.

2 Joseph A. Pechman y Robert W. Hartman, "The 1980 Budget and the Budget Out­look", en Joseph A. Pechman (comp.), Set ting National Priorities: The 1980 Budget, Wash­ington, D. C., The Brookings Institution, 1979, p. 54.

³ Allen Schick, Zero Base ^'80, Washington, D. C., National Governors Association, 1980.

4 Allen Schick, "The Road to PPB: The Stages of Budget Reform", PublicAdministration Review 26, diciembre de 1966, pp. 243258; Allen Schick, "The Road from ZBB^", Public Administmtion Review 38, marzoabril de 1978, pp. 177180.

⁵ Véase Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, 3a. ed., Boston, Little, Brown, 1979.

⁶ Aaron Wildavsky, ^"A Budget for All Seasons? Why the Traditional Budget Lasts^", PublicAdministration Reviera 38, noviembrediciembre de 1978, p. 501.

7 Naomi Caiden y Aaron Wildavsky, Planning and Budgeting in PoorCounfries, Nueva York, Wiley, 1974, y Transaction Books, 1980.

⁸ Véase Aaron Wildavsky, Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes, Boston, Little, Brown, 1975. Véase también la sección sobre "Comparative Budgeting", en Albert C. Hyde y Jay M. Shafritz, Government Budgeting Theory, Process and Politics, Oak Park, Illinois, Moore Publishing Company, 1978.

⁹ Declaración de Elmer B. Staats, contralor general de los Estados Unidos, ante el Co­mité de la Fuerza de Trabajo del proceso de Presupuesto, sobre el Presupuesto, Cámara de Representantes, The Federal Budget Process, 11 de diciembre de 1979, p. 24.

10 Véase el esquema para la revisión bienal de actividades de investigación y desarrollo en la declaración de Elmer B. Staats, contralor general de los Estados Unidos, ante el Comité sobre Ciencia y Tecnología, Cámara de Representantes, H. R. 7178, The Research and Development Authorization Estimates Act, 4 de junio de 1980.

11Elmer B. Staats, Effectiveness of the Federal Apportionnient Process and lmplications for Budget Execution, Washington, D. C., General Accounting Office, noviembre de1979, p. 5.