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Martínez Anzures, Luis Miguel (Coord.). Antología sobre Teoría de la Administración Pública.
Prólogo.
La presente Antología sobre Teoría de la Administración Pública es una obra que reúne a diferentes investigadores en los estudios teórico-metodológicos de nuestra disciplina y se divide en dos momentos: los clásicos y los contemporáneos.
El libro en su conjunto permite analizar a la administración pública, como bien lo apunta María del Carmen Pardo, desde la óptica de una historia compleja que ha recorrido “un largo trayecto intelectual de lo que ha sucedido en el pasado para entender esa tensión entre teoría y práctica o entre ciencia y oficio.” A través del tiempo, un sinnúmero de autores de diferentes latitudes han cultivado nuestra disciplina, sumando sus conocimientos, aportaciones y propuestas a una constante transformación, modernización, innovación y su reinvención, siendo este conocimiento acumulado el que constituye la base e inspiración para el desarrollo de los temas contemporáneos.
En este mismo sentido, a través de la pluma de los especialistas que participan en esta Antología, se busca seguir fortaleciendo la teoría, la práctica, la enseñanza e investigación, que permita integrar diferentes aportaciones al estudio de las ideas administrativas que enriquecen nuestra disciplina.
La valiosa colaboración de este grupo de investigadores, permite acompañar al lector en un recorrido histórico conceptual que va desde los primeros cimientos del proceso teórico del cameralismo hasta los más recientes aportes de la Administración Pública moderna, que nos abre una puerta en el tiempo para repensar los retos institucionales que exige una sociedad moderna, informada, abierta, plural y participativa.
En los siguientes párrafos a manera de prólogo intentaré dibujar las coordenadas y referencias que le permitan al lector tener un acercamiento a los temas que abordan los diferentes autores en sus artículos, sin que con ello se intenten agotar las tesis desarrolladas en el contenido general de cada escrito, ante esta advertencia, espero cumplir con tan ambicioso objetivo.
En la primera parte, dedicada a los clásicos, se revisan las obras de Lorenz von Stein y del Italiano Carlo Ferraris; enseguida se abordan los aportes de grandes pensadores ilustrados en el México del siglo XIX como Lucas Alamán, Lorenzo Zavala y Luis de la Rosa, revisión que comprende desde el período de la construcción de instituciones conocido como el Triunvirato hasta las reformas administrativas en el México Independiente. En el último apartado, se examinan los estudios del colombiano Cerbeleón Pinzón, precursor de la disciplina en nuestro continente. En los pensadores clásicos encontramos las bases para la construcción y el florecimiento de la ciencia de la Administración Pública en la región y en el mundo. El artículo de Omar Guerrero examina los aportes y contribuciones del alemán Lorenz von Stein, cuyo pensamiento administrativo transcendió la frontera germánica para cultivar la ciencia de la administración en Italia, España y Estados Unidos, haciendo de la disciplina un saber universal. En las referencias que presenta el autor, aborda la relación entre administración y vida social, destaca que en el Estado social de derecho la eliminación de la penuria es una tarea de la administración pública y debe considerarse un asunto de la comunidad entera.
En su escrito señala que el Estado no es parte de la sociedad y que no debe tratar de conducir a un ordenamiento independientemente constituido. El Estado debe crear las condiciones que el individuo no puede procurarse. En esta tarea el principio de comunidad no debe otorgar lo que el individuo puede conseguir por su propio esfuerzo. Omar Guerrero, concluye el apartado de Von Stein señalando que Estado social de derecho es aquel que procura el bienestar de la sociedad a través de medidas directas e indirectas.
En esta misma línea metodológica aborda los estudios de Carlo Ferraris, catedrático de la universidad de Pavía, a quien se le atribuye llevar el pensamiento de Von Stein a Italia. Ferraris, en su propuesta, separa la ciencia de la administración pública del derecho administrativo; refiere que la ciencia de la administración se divide en ciencia de la administración política, que estudia cómo el Estado se procura los medios económicos, físicos e intelectuales, y la ciencia de la administración social, que estudia cómo el Estado promueve el desarrollo económico, físico e intelectual de la sociedad. Es decir, el Estado necesita, por un lado, la ejecución de la Ley y, por otro, la actividad de sus órganos ejecutivos, de tal forma que el Estado define sus justas funciones para obtener los recursos necesarios que le permitan buscar en la sociedad el bienestar común.
En el artículo sobre el zacatecano Luis de la Rosa se aborda una visión adelantada a su época, desde una óptica de una administración pública comprometida con un mejoramiento social basado en la transformación de las instituciones y en la construcción de infraestructura para llevar a México al progreso. En esta labor integró los esfuerzos de sus antecesores para fomentar la industria, la agricultura, el comercio y garantizar el orden público, a partir de un programa basado en principios administrativos para que todo en su conjunto proyectara al país hacia la prosperidad.
De la Rosa definió que se debe establecer una diferencia entre gobierno y administración. El gobierno tiene como objeto mantener inviolables sus instituciones políticas y proteger al pueblo en el goce de sus derechos, y la administración pública tiene que satisfacer las necesidades más imperiosas de toda sociedad: seguridad, salubridad e instrucción pública. Asimismo, estableció los principios de una buena administración, convencido de que era posible fomentar la instrucción pública y mejorar todas las clases sociales por medio de la administración pública y con ello poner fin a las constantes disputas por el poder político.
El siglo XIX fue, sin duda, un periodo de hombres ilustres con una gran visión de Estado en nuestro país que forjaron las bases de las instituciones del México independiente; al respecto, poco se ha escrito sobre ellos desde nuestra disciplina, por ello, de manera oportuna José Chanes Nieto, se da a la tarea de presentar de manera majestuosa la vida y obra de Don Lucas Alamán, quien tenía una amplia visión transformadora para forjar las instituciones e iniciar un proyecto de nación en medio de un México turbulento; en esta incansable tarea Alamán fue llamado en incontables ocasiones a servir a su país para resolver los grandes problemas de México.
En su artículo José Chanes Nieto, describe la contribución y aportes de Alamán a la organización del Estado Mexicano, quien desde su actividad pública sienta las bases para la construcción de instituciones públicas. Destaca dentro de esta labor, su papel en la renegociación de la deuda externa, el proyecto para la colonización, la creación de Museos, jardines botánicos, el Archivo General de la Nación y el establecimiento del Banco de Avío.
Don Lucas Alamán fue un personaje en la historia de México que despertó pasiones y opiniones antagónicas en medio de una disputa ideológica por el poder entre conservadores y liberales; su biógrafo José C. Valadés lo describe como “un hombre soñador de la grandeza de México, que día a día colocaba una piedra tras otra para construir un México gigantesco”; bajo ese ideal, fomentó el crecimiento de minas, fábricas, agricultura, impulsó el orden institucional y un ambicioso proyecto de instrucción pública y cultura. Chanes Nieto, concluye su artículo con un análisis que detalla, a manera de diagnóstico, los principales problemas que tenían los cuatro ministerios existentes en la época y las medidas para resolverlos.
Dentro de este mismo contexto histórico, en el artículo Bases para la Organización de la Administración Pública desde el Supremo Poder Ejecutivo, se analiza el periodo de transición conocido como el Triunvirato que abarca de marzo de 1823 a octubre de 1824; a través de los informes que cada uno de los cuatro Ministros presentaron ante el Soberano Congreso Constituyente podemos conocer el estado que guardaba la administración pública previo a la entrada en vigor de la Constitución de 1824.
En los asuntos de Relaciones Exteriores e Interiores a cargo de Lucas Alamán, destaca la atención que se prestó a la seguridad pública, encargada de afianzar la tranquilidad en los caminos; o a la sanidad, que tenía como fin administrar asuntos tales como la limpieza de los pueblos, mercados, alimentos, aguas potables y la desecación de pantanos. El ministro guanajuatense, consolida los primeros grandes proyectos en temas como instrucción pública, cultura, jardines botánicos, colegios y cátedras sueltas. También presenta el proyecto de construcción del Canal de Tehuantepec para la zona del Istmo que tenía como fin la comunicación interoceánica para el desarrollo del comercio y que por falta de recursos nunca se concretó.
En el tema hacendario, el ministro Francisco Arrillaga propone la creación formal de una Tesorería General ante el caos existente en la administración de las finanzas, con lo que se redefinen los impuestos y contribuciones para sanear el sistema hacendario y la concertación de préstamos al extranjero. Asimismo con el Ministro Pablo de la Llave se rediseñan los quehaceres públicos respecto a la administración de justicia y negocios eclesiásticos con el fin de sustituir los viejos tribunales coloniales, regular la remuneración de los jueces y combatir la arbitrariedad y la corrupción.
El ministerio de Guerra, encargado a José Joaquín Herrera, se ocupa de organizar y definir la administración de la milicia y los cuerpos que la componen, propone la construcción de cuarteles, hospitales y la edificación de un hogar de descanso para los soldados veteranos y con discapacidad, para compensar los servicios que sus elementos brindaron a la patria.
En los Apuntes Biográficos de Lorenzo Zavala, Ricardo Campos Álvarez Tostado esboza, a través de los datos biográficos, su vida legislativa y su quehacer dentro de la función pública; el periodista yucateco se caracterizó por su visión crítica y duro posicionamiento centrado en la denuncia de los grandes problemas del México independiente, que demandaban ser atendidos de manera inmediata y que encontraban sus raíces en los excesivos bienes que poseían los eclesiásticos y religiosos y en la distribución de tierras fértiles en posesión de familias descendientes de ricos españoles.
Lorenzo de Zavala, además de su intensa y apasionada participación en la vida política de México, destacó como periodista, traductor y ensayista; polémico en su forma de expresar sus preocupaciones por la situación del país, participó en la creación de las bases administrativas y legislativas del poder en México.
En esta ventana abierta hacia el pasado de la administración pública, Diana Vicher hace una revisión minuciosa de la obra de Cerbeleón Pinzón quien pone a Colombia en el mapa del pensamiento administrativo; sus estudios, con una fuerte carga de influencia de las obras del francés Bonnin y cierta distancia ideológica de su contemporáneo Florentino González, consolidan el conocimiento en materia de ciencia administrativa para los servidores públicos y de la administración pública.
El legado de Cerbeleón, a decir de la autora del artículo, lo encontramos en la enseñanza de la administración pública para los servidores públicos de su nación, actividad que posteriormente se extendió a otros países del continente; en estos estudios propone que para llevar a cabo un buen servicio público es necesario realizar adecuados nombramientos. En esta tarea se debe tomar en cuenta el interés público entendido como el compromiso que el servidor público tiene respecto del progreso del país, la laboriosidad como sinónimo del amor por el servicio público y la adhesión como la cualidad que refleja la coincidencia y acuerdo con los principios y planes del gobernante, pero de modo institucional, no personal.
En esta revisión documental, además de la importancia de los nombramientos de los empleados, adiciona a su análisis los medios para la acción administrativa (reglamentos, explicaciones, instrucciones, resoluciones); las formas de comunicación oficial, la cual debe ser clara, precisa y decorosa; la vigilancia, encaminada a observar la acción administrativa hasta que llegue a su término; y la moral administrativa, que se refiere a los deberes que tiene el gobernante para cumplir la Constitución y la Ley.
En la segunda parte del libro, denominado temas contemporáneos, María del Carmen Pardo plantea que la administración pública más que una ciencia se ha desarrollado haciendo frente a lo que el devenir histórico y las circunstancias políticas y sociales le han ido exigiendo, y su riqueza está en que se nutre de muchas influencias de tipo legal, político y gerencial.
Describe dos momentos claves en el análisis del estudio administrativo: el primero, cuando nace el concepto de soberanía nacional, donde es la nación y no el rey ni el Estado, el titular del derecho; es decir, la voluntad general de la nación es soberana y no la voluntad absoluta del rey. El segundo, a finales del siglo XIX, considerado el periodo fundacional de la ciencia de la administración moderna con los aportes de Woodrow Wilson, quien es considerado el padre de la Administración Pública Moderna por sus aportes y conceptos empresariales dirigidos hacia la eficiencia, la eficacia, y la legitimidad, para entender el funcionamiento del gobierno y de la burocracia estatal.
María del Carmen Pardo considera que la disciplina de la administración pública es una actividad en continuo desarrollo, que está abierta a los debates sobre cómo plantear hipótesis, desarrollar teorías o enfoques que han permitido plantear nuevos derroteros que vigorizan los alcances teóricos y prácticos de la disciplina como son las políticas públicas, la nueva gerencia pública y la gobernanza.
Sintetiza de manera extraordinaria el estudio de las políticas públicas, desde los aportes de Harold D. Laswell, Luis F. Aguilar, Enrique Cabrero e Ives Mény y Jean Claude Thöening, quienes presentan contextos y planteamientos distintos pero convergentes. De igual forma aborda a la Nueva Gerencia Pública (NGP) como uno de los desarrollos teóricos más actuales y de mayor influencia en los estudios de la administración pública, concebida como el cambio de estructuras y procesos de las organizaciones del sector público (David Osborne, Ted Gaebler, Donald Kettl, Christopher Hood, Laurence E. Lynn entre otros).
El último derrotero de análisis es la Gobernanza que surge a partir de la creciente participación de las organizaciones de la sociedad civil en la vida pública, que nos lleva a plantear una nueva relación entre gobierno y sociedad donde el ciudadano ejerce un papel relevante y se espera de este nuevo vínculo mayor participación en el diseño, implementación y evaluación en las decisiones de gobierno.
Aguilar Villanueva, en el siguiente artículo, analiza el concepto de gobernanza, término que se emplea para denotar la acción de gobernar. Describe y explica que ante una sociedad más plural y participativa existe mayor involucramiento de los ciudadanos, con lo que el proceso de gobernar se vuelve cada vez más bidireccional (del gobierno a la sociedad y de ésta al gobierno).
Aguilar Villanueva señala que en el mundo contemporáneo se afianza una nueva gobernanza pública, un nuevo modo gubernativo de asociación colaborativa público-privada y gubernamental-social con elementos claves para entenderlas: interlocución, coordinación, coproducción, negociación, consenso, corresponsabilidad entre el sector público y privado y entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad.
Este cambio del modo de dirigir, conducir y coordinar a la sociedad impacta el sistema administrativo y modifica la normatividad, organización, procesos, procedimientos y prácticas en relación al ciudadano.
Con esta nueva forma de gobernar se observa una mayor participación de los ciudadanos en las decisiones públicas, prácticas de cabildeo, opinión pública, y mayor presencia en diferentes mecanismos de participación ciudadana, como son observatorios ciudadanos, Consejos Consultivos, Comités, así como la incorporación sistemática del ciudadano en los procesos de formulación e implementación y evaluación de políticas públicas y la provisión de los servicios públicos; en síntesis señala que “hoy no se puede gobernar más que con la sociedad misma”.
En otro sentido, atendiendo los temas y tendencias de la administración pública para el Siglo XXI, Rafael Martínez Puón toma como punto de partida para su escrito la pregunta ¿hacia dónde se dirige el campo de estudio? Plantea dentro de su ensayo que una posible respuesta nos debe llevar a una más amplia definición de lo público, es decir, hacia un nuevo modelo de gestión en el que ciudadanos y autoridades construyan soluciones colaborativas y se definan conceptos tales como la Gobernanza y el Gobierno Abierto (Open Government).
Define que el concepto de Gobierno Abierto está ligado a la existencia de nuevas herramientas tecnológicas y a los conceptos de transparencia, participación ciudadana y calidad en el servicio público, dentro de una sociedad plural e informada; es decir, se debe transitar hacia un nuevo paradigma que permita pensar al ciudadano como el centro de actividad del Gobierno Abierto.
Martínez Puón reconoce que aún existen retos en la Administración Pública como son: fortalecer vínculos entre gobiernos y administraciones públicas, mayor producción académica, formación de investigadores en la materia y fortalecimiento de Colegios Gremiales e Institutos de Administración Pública; así como también invertir en proyectos y redes institucionales en las que puedan participar las Organizaciones de la Sociedad Civil, sin olvidar la evolución que ha tenido a lo largo del tiempo el estudio de la Administración Pública desde los clásicos hasta nuestros días.
En esta misma línea de debate, Ricardo Uvalle plantea en su artículo que se debe tener una visión de cara a la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, que exige de la Administración Pública revisar el patrón de gobierno bajo la óptica de la gobernanza para incorporar las capacidades de la sociedad, el mercado y las organizaciones civiles, aprovechando recursos y tecnologías para mejorar la gestión pública.
También aborda el tema de gobierno abierto desde una óptica de desarrollo democrático que demanda que el poder gubernamental sea más público y que, de tal forma, cuente con mayores mecanismos de control que permitan evitar la opacidad, falta de transparencia y generen mecanismos de combate a la corrupción.
Ricardo Uvalle señala que si se toma como punto de partida que en el gobierno democrático se favorece la cercanía con los ciudadanos, es indispensable aprovechar las plataformas digitales y la tecnología para que el ciudadano sea parte de los procesos de gestión pública, los cuales deben ser abiertos, interactivos e institucionales para incentivar la cooperación, la participación y la corresponsabilidad en los problemas de la vida colectiva.
De tal forma que la administración pública y las políticas públicas tengan mayor desarrollo en la vida colectiva, entendida como un modo de convivencia que tiene oportunidades, restricciones, problemas y soluciones per que hacen posible las condiciones de la gobernabilidad y la gobernanza.
En el siguiente artículo Carlos Fernando Matute analiza el Estado constitucional de derecho y su papel para la descentralización y creación de órganos constitucionales autónomos, que hacen propicio el desarrollo de un gobierno abierto e incentivan la participación de particulares en la gestión de lo público, que es la base para una estrategia basada en la gobernanza.
El camino hacia un nuevo modelo de gobernanza, significa que el gobierno y la sociedad trabajan de forma colaborativa y la transparencia como columna vertebral del sistema constituye uno de los antídotos más eficientes contra la corrupción.
En nuestro País, el decreto por el que se adiciona con un segundo párrafo el artículo 6° de la Constitución mexicana es una nueva etapa de la transparencia y el derecho de acceso a la información, porque amplia la relación de sociedad civil con el poder público, en este contexto el artículo de Carlos Fernando Matute, presenta diferentes elementos que permiten observar el cambio de paradigma que ha permitido transitar del gobierno cerrado en el que los entes públicos decidían lo que se publicaba, al gobierno caracterizado por la apertura a la información, la transparencia, la rendición de cuentas y la participación de los ciudadanos en las políticas públicas y las decisiones de gobierno.
Con la presencia del gobierno abierto como política pública, se promueve una nueva cultura política y cívica donde la transparencia actúa en beneficio de quien incentiva su apertura, de quien la práctica y hace de sus instituciones entes abiertos a la crítica, todo ello en su conjunto, genera certeza en el quehacer público, porque fortalece los derechos ciudadanos y consolida “La gobernanza con una opinión pública debidamente informada.”
Maximiliano García Guzmán propone examinar a la disciplina en su conexión con otras categorías propias del Estado y la sociedad modernos, tales como democracia, apertura, horizontalidad, legalidad, así como racionalidad instrumental y comunicativa. Apunta que la relación entre administración pública y ciudadanía se da por la interacción de demandas, actores, mercados y acciones de gobierno en el espacio de lo público.
Su artículo analiza el valor profesional e institucional de las políticas públicas en el marco de la administración pública contemporánea, de cara al análisis de nuevos problemas públicos como el género, la bioética, las redes sociales, el cambio climático, migración, delincuencia organizada y la reivindicación de derechos.
El enfoque de políticas permite asignar un nuevo rol científico y profesional a la formación moderna del administrador público durante el ciclo de las políticas que van desde la construcción del problema público, la definición de la agenda pública, el diseño, la implementación y la evaluación hasta la interconectividad de las políticas, sin que este sea un proceso lineal.
Finalmente Gloria Luz Alejandre hace una revisión teórica de los conceptos de Estado, gobierno y administración pública a la que define como el conjunto de dependencias y órganos de gobierno encaminados a concretar sus propósitos, dentro de un sistema político donde actúa como el instrumento mediador de las demandas sociales.
Dentro de los avatares de la administración pública de finales del siglo XX e inicios del XXI, analiza puntualmente los temas de mercado, nueva gestión pública, políticas públicas y gobierno corporativo. Herramientas que se suman a la administración pública, se consolidan como mecanismos para lograr el objetivo central de organizar a las dependencias gubernamentales en su actuar, dentro de un Estado democrático, abierto y transparente.
Gloria Luz Alejandre señala que estos cambios repercuten en mejores condiciones y acciones de gobierno. En contraparte, también tienen límites y su límite son los propios seres humanos quienes a veces buscan el beneficio personal sobreponiéndolo al beneficio colectivo.
Ante estos escenarios, plantea la necesidad de retornar los elementos básicos de una administración pública efectiva y comprometida con la población, en el sentido ético weberiano del término. Así, señala que “el primer paso es alcanzar a los avatares en la aplicación de tareas sumamente complejas y con ello cumplir con los compromisos de Estado de corte altamente democrático que promovemos, o bien, el arribo a tendencias ya conocidas con rupturas de paradigmas o de agregación de nuevos avatares.”
Finaliza su artículo, y con ello cierra la obra de Antología sobre teoría de la administración pública, con una tarea específica a manera de reflexión “La administración pública mexicana perfila otros rumbos, quizá ya conocidos, quizá agotados, quizá rescatados. El punto crítico de la disciplina, de sus avatares y de sus estudiosos, será poner manos a la obra para comprender esta rearticulación, con visos de pragmatismo, en las formas y en el fondo”
En suma el contenido de esta Antología resulta de gran utilidad para el estudiante, el académico y el investigador, el libro es desde ahora un texto obligado para los estudiosos de nuestra disciplina; sus líneas de gran profundidad y actualidad permiten al lector hacer un recorrido histórico conceptual de la administración pública.
Las diferentes reflexiones en torno a la administración pública, nos permiten anticipar que derivado de las necesidades cambiantes de una sociedad democrática, informada, abierta, plural y participativa, nuevos serán los retos institucionales, por un lado, seguir cultivando nuevas categorías conceptuales y, por el otro, buscar nuevas herramientas prácticas para atender los grandes problemas públicos contemporáneos.
En esta ardua tarea, es necesario contar con estudios epistemológicos en la materia, incluir nuevas líneas de investigación y análisis en los planes y programas de estudio, reinventar las instituciones con experiencias exitosas de gestión pública en el mundo, pero principalmente definir los retos y perspectivas de la administración pública de cara a la agenda 2030.
Los desafíos de la administración en este primer cuarto de siglo son, entre otros, la búsqueda de nuevos métodos alternativos para comprender la realidad social, la gestión pública y los mecanismos de participación ciudadana en un gobierno abierto, transparente, que rinda cuentas a los ciudadanos y que haga uso y aprovechamiento de las nuevas tecnologías de comunicación, redes sociales y plataformas digitales.
Luis Miguel Martínez Anzures
Ciudad de México, febrero de 2019
Martínez Anzures Luis Miguel(Coord.). Antología sobre Teoría de la Administración Pública. México. Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. 2019