De igual forma, la ameba gigante que es Ciudad de México después de haberse tragado a Toluca, está extendiendo los seudópodos que acabaran por abarcar gran parte de México Central, incluyendo a las ciudades de Cuernavaca, Puebla, Cuautla, Pachuca y Querétaro para formar una única megalópolis que para mediados del siglo XXI tendrá una población aproximada de 50 millones (alrededor del 40 por 100 del total nacional).
Degradación, semidegradación y superdegradación urbana…
en esto se ha convertido la evolución de las ciudades. Patrick Geddes
CAPÍTULO III
La traición del Estado
Si un capitalismo desaforado tiene una cara bastante inaceptable, un estado corrupto actuando en beneficio de los ricos es todavía peor. En semejantes circunstancias hay poco que ganar intentando mejorar el sistema. Alan Gilbert and Peter Ward
Recientemente, los geógrafos Alan Gilbert y Peter Ward se quejaban asombrados de que «no se haya realizado ni un solo estudio que recoja la transformación que han sufrido los asentamientos de rentas bajas, durante todo el periodo de la posguerra, en ninguna ciudad del Tercer Mundo». Tampoco nadie ha intentado presentar un panorama histórico general del modelo global de los asentamientos informales. La diversidad de las historias nacionales y de las características urbanas hace que esa síntesis sea una tarea de enormes proporciones. Sin embargo, es posible aventurar una periodización aproximada que recoja las principales tendencias y los momentos decisivos en la urbanización mundial de la pobreza.
Pero antes de considerar por qué las áreas urbanas hiperdegradadas de estas ciudades crecieron tan rápidamente en la segunda mitad del siglo XX, es necesario entender por qué lo hicieron tan lentamente en la primera mitad. Aunque hay algunas excepciones, la mayoría de las actuales megaciudades del sur Global comparten una misma trayectoria: un ritmo de crecimiento relativamente lento o incluso retardado, y a continuación una brusca aceleración en las décadas de 1950 y 1960 donde se produce el aumento de una emigración rural que se refugia cada vez más en periferias urbanas miserables. A comienzos del siglo XX, el traslado masivo de la pobreza rural a las ciudades se evitaba con los equivalentes políticos y económicos de un muro protector alrededor de la ciudad. tanto la entrada en la ciudad como los derechos a una ciudadanía urbana se negaban sistemáticamente a la población rural.
Mantener a los campesinos fuera
Evidentemente, el primer muro fue el colonialismo europeo. en las ciudades coloniales británicas del sur y del este de África la población nativa carecía del derecho a la propiedad de terrenos urbanos así como al de residencia permanente en las ciudades. Los británicos, unos maestros en el arte del «divide y vencerás», tenían miedo de que la vida urbana acabara con la estructura tribal de la población africana y fomentara una solidaridad anticolonialista. La emigración hacia las ciudades se controlaba mediante visados de tránsito, mientras que las ordenanzas sobre vagabundos eran un freno para el trabajo informal. Hasta 1954 a la población africana se la consideraba solamente como residentes temporales en las zonas racialmente exclusivas de Nairobi, y no tenían acceso a la propiedad mediante el alquiler. Como señala Karin Nuru, en Dar-Es-Saalam los africanos «solo estaban tolerados como mano de obra temporal y debían volver al campo». En Rhodesia (actual Zimbabwe), la población africana tuvo que esperar a las vísperas de la independencia para acceder al derecho legal a la propiedad urbana, mientras que en Lusaka, concebida como «una ciudad muy ordenada, segmentada por razas, clases y géneros», los residentes africanos estaban considerados como «población temporal cuya única función en la ciudad era estar al servicio del personal de la administración».
El apartheid llevó este sistema hasta su expresión más descarnada. Sudáfrica se levantó sobre los cimientos del racismo colonial. Su legislación de la posguerra no solo criminalizaba la migración urbana, sino que amparaba el desahucio brutal de comunidades de color que históricamente habían vivido en el interior de las ciudades. Más de un millón de personas fueron expulsadas de las zonas «blancas» y como resultado, la urbanización neta apenas aumentó del 43 por 100 en 1950 al 48 por 100 en 1990. Incluso durante la década de 1960, se produjo un flujo neto de población africana abandonando zonas urbanas. Al final sin embargo, este ideal de «ciudades blancas, homelands negros» entró en contradicción con las necesidades de mano de obra del mercado, así como con la desesperada resistencia de las víctimas. En India la estrategia británica también aislaba y perseguía los flujos rurales. En su brillante estudio sobre las ciudades de Uttar Pradesh durante el periodo de entreguerras, Nandini Gooptu refleja los esfuerzos continuos de los dirigentes coloniales y de las elites locales para empujar a la población sin recursos hacia las afueras de las ciudades. Las fantásticas disposiciones que se recogían en los Town Improvements Trusts eran muy eficaces para limpiar áreas urbanas degradadas y eliminar los llamados «puntos negros» de las proximidades de zonas residenciales y comerciales, así como para reservar espacios libres alrededor de las zonas residenciales de la administración colonial y de la burguesía nativa. Simultáneamente, la normativa recogida por las «leyes sobre la invasión», que se aplicaba enérgicamente, prohibía tanto la venta ambulante como la ocupación de la calle. Todo ello se acompañaba de un crecimiento económico urbano, en la época anterior a la primera Guerra mundial, que en el mejor de los casos se podría considerar irregular.
Incluso Bombay, con sus famosas elites empresariales y sus empresas textiles, crecía lentamente sin llegar a doblar su población en el medio siglo que transcurre entre 1891 y 1941.
A pesar de su oposición al agrupamiento de los nativos en grandes asentamientos urbanos, los británicos fueron probablemente los mayores constructores de áreas urbanas hiperdegradadas de todos los tiempos. Su política africana obligó a los trabajadores locales a vivir en chabolas en los límites de ciudades segregadas y restringidas; en India, Birmania y Ceilán, su negativa a desarrollar la sanidad o a proporcionar mínimas infraestructuras a los barrios de población nativa fueron el origen de una elevada mortalidad debida a las epidemias (plagas, cólera, gripe) de principios del siglo XX creando inmensos problemas de miseria urbana que fueron heredados por las elites locales con la independencia.
Las demás colonias de otros países también intentaron con mayor o menor éxito restringir y controlar la emigración rural. Con pocas excepciones, los puertos y los centros de transporte coloniales generaron poco valor añadido, industrial o de transformación, que permitiera la creación de empleo o el crecimiento urbano. En todas partes, los trabajadores nativos se vieron recluidos en áreas de infraviviendas. Como muestra un reciente trabajo histórico sobre las ciudades congoleñas, la administración colonial «controlaba los flujos urbanos de manera bastante eficaz y había creado alrededor de las ciudades una vasta red de disposiciones reguladoras que ahogaba tanto al pequeño comercio, fuera de los canales autorizados, como la construcción “anárquica” de viviendas».
El historiador Jean Suret-Canale, nos recuerda que en el África tropical, los franceses regulaban estrictamente los movimientos de los trabajadores rurales mientras recluían a los urbanos en periferias deprimentes. En las áreas hiperdegradadas coloniales como medina (Dakar), Treichville (Abiyán) y Poto-Poto (Brazzaville), las calles no eran más «que callejones de arena o barro […] en lugar de alcantarillado había unos cuantos sumideros, normalmente abiertos o cubiertos con losas de piedra; agua había poca o ninguna, con unas cuantas bombas de uso público que desde primeras horas de la mañana ya tenían largas colas. El alumbrado público estaba reservado a los barrios europeos. el hacinamiento era un peligro para la salud». En realidad, esta negativa prácticamente universal a proporcionar infraestructuras sanitarias mínimas a los «barrios nativos» era algo más que simple tacañería: simbolizaba claramente la negativa a reconocer a la población nativa su «derecho a la ciudad».
Pero el colonialismo europeo no fue el único sistema internacional de control del crecimiento urbano. El estalinismo asiático, a pesar de su deuda con los campesinos que lo habían llevado al poder, también intentó contener los desplazamientos de la población rural. Inicialmente, la revolución china de 1949 abrió las puertas de las ciudades a la vuelta de los refugiados y a unos campesinos hambrientos de trabajo que abandonaban el ejército. El resultado fue una incontrolable inundación: en cuatro años 14 millones de personas llegaron a las ciudades. En 1953 el nuevo régimen cortó la marea rural con controles estrictos sobre la inmigración. El maoísmo de manera simultánea privilegiaba al proletariado urbano, beneficiario del «cuenco de arroz garantizado» y de una asistencia social de por vida, mientras constreñía el crecimiento de la población urbana mediante la adopción de un sistema de registro de la vivienda (bukou), que vinculaba la ciudadanía social con la sedentaria pertenencia a una unidad de trabajo.
En 1960, después de haber realojado a la población sin techo y de haber desmantelado la mayor parte de las chabolas urbanas, Pekín continuó ejerciendo una extraordinaria vigilancia sobre la emigración rural espontánea. La ciudad y el campo se concebían como mundos separados que coincidían solamente en las condiciones que cuidadosamente definía el estado-partido. Si los residentes urbanos algunas veces obtenían autorizaciones oficiales para cambiar de ciudad, no se producían muchos casos de campesinos autorizados para abandonar sus comunas. A principios de la década de 1960 un elevado número de emigrantes no registrados (algunos cálculos hablan de 50 millones), fueron deportados a sus pueblos. De acuerdo con Guilhem Fabre, miembro de la Universidad de Le Havre especializado en china, el porcentaje urbano de la población cayó desde casi el 20 por 100 en 1960, al 12,5 en 1971. Durante la década de 1950 se introdujeron controles similares en Corea del Norte, Albania y más atenuados en Vietnam del norte (el sistema ho khau), aunque el clímax del antiurbanismo ideológico fue la deportación brutal de ciudadanos de Phnom Penh que realizó en 1975 el régimen de Pol Pot.
En América Latina los obstáculos a la emigración hacia la ciudad también fueron muy importantes aunque menos sistemáticos. Antes de la segunda Guerra mundial, la población urbana sin recursos vivía en el interior de las ciudades en viviendas de alquiler, pero a finales de la década de 1940, la sustitución de la industrialización por las importaciones provocó una dramática oleada que ocupó las afueras de ciudad de México y de otras ciudades del continente. En respuesta al florecimiento de los barrios de chabolas las autoridades de muchos países, con el ferviente apoyo de las clases medias urbanas, organizaron aplastamientos masivos de asentamientos informales. Esta «guerra a la ocupación» tenía en muchos casos un componente racial muy claro, ya que muchos de los emigrantes eran indígenas o descendientes de esclavos.
El dictador venezolano Marcos Pérez Jiménez fue un enemigo particularmente señalado de la vivienda informal. Como señalan investigadores de la Universidad de California, «la solución de gobierno que ofrecía a los barrios, era la excavadora. Una mañana llegaban los camiones y la policía; se metían las pertenencias de los residentes en los camiones, mientras la policía se encargaba de cualquier resistencia que pudiera producirse; cuando pertenencias y residentes salían hacia sus nuevos emplazamientos, las casas se demolían». La población era deportada a las afueras de caracas donde era realojada en superbloques, monstruos de dormitorios de 15 plantas, unánimemente odiados por sus residentes.
En ciudad de México las clases medias tradicionales hicieron un personaje de Ernesto Uruchurtu, que en su largo mandato como alcalde (1952-1958, 1964-1966) se enfrentó a la marea de pobreza rural que se extendía por la ciudad y que venía provocada por el modelo de crecimiento económico del PRI basado en el carácter céntrico del Distrito Federal. Cuando en 1952 llegó al cargo, miles de campesinos del centro del país se lanzaban todos los meses «en paracaídas» sobre la periferia de la ciudad. Los asentamientos ocupados llamados colonias populares que en 1947 albergaban un insignificante 2,3 por 100 de la población habían pasado en cinco años a representar una cuarta parte de los habitantes de la ciudad. Uruchurtu se propuso detener la marea de campesinos expulsando a los «paracaidistas», sacando de las calles a los vendedores informales y llevando una política de negación de derechos y servicios hacia las colonias ya existentes. Como señala la socióloga Diane Davis, su estrategia de crecimiento controlado reflejaba el trasfondo racial de su política, «como muchos de los residentes de la ciudad, Uruchurtu responsabilizaba a las masas ingentes de desheredados, muchos de ellos de origen indio, de la destrucción física y social de la ciudad».
El diluvio
Las barreras institucionales que impedían un desarrollo urbano rápido se vinieron abajo por la paradójica combinación de los procesos de contrainsurgencia colonial e independencia nacional acaecidos en Asia y África y por la caída de las dictaduras y los regímenes de crecimiento lento en américa Latina. Empujados hacia las ciudades por fuerzas irresistibles, los pobres hicieron valer su «derecho a la ciudad», aunque esto solamente significara un tugurio en las afueras. Por encima del hambre y la deuda, las palancas más efectivas y despiadadas que facilitaron la urbanización informal en las décadas de 1950 y 1960 fueron la guerra civil y la represión.
En el caso del imperio británico en india la división del territorio y los traumas étnicos y religiosos que ocasionó, arrojaron a millones de personas a las áreas urbanas hiperdegradadas. Las ciudades de Bombay, Calcuta, Karachi, Lahore y Dacca se vieron obligadas a absorber las mareas de refugiados que se produjeron como consecuencia de la traumática división del territorio (1948), de la guerra indo-paquistaní (1964) y de la secesión de Bangladesh (1971). La población de Bombay que durante las últimas décadas había estado creciendo a un ritmo del 2 por 100 anual dobló su población a finales de las décadas de 1940 y principios de la de 1950 con la llegada de los refugiados de Pakistán y la paralela, aunque lenta, expansión de la industria textil. En la década de 1950, la mitad de la población de Karachi y Hyderabad eran muhajirs, refugiados musulmanes del este del Punjab. Más tarde (en la década de 1970) llegaron cientos de miles de biharis, campesinos musulmanes y «emigrantes dobles» que primero habían huido al este de Pakistán y que con la secesión de Bangladesh volvieron a huir a Pakistán. Desde sus comienzos, esta población de refugiados que encontró acomodo en las áreas urbanas, se encontró dependiendo totalmente de benefactores políticos y corruptas maquinarias de partidos. En consecuencia, tanto en india como en Pakistán, el desarrollo de las áreas urbanas hiperdegradadas estuvo perfectamente sincronizado con los ciclos electorales: las invasiones de tierras y las parcelaciones piratas en Karachi aumentaban claramente en los años electorales, mientras que en India, las elecciones proporcionaban un asidero a la población que buscaba legalizar o mejorar sus bustes.
En Vietnam del sur la estrategia militar de estados Unidos incluía una urbanización a la fuerza que, con una inconsciente ironía orwelliana, se calificaba de «modernización». Como consideraban samuel Huntington y otros halcones de la guerra, «habida cuenta de que el Vietcong constituye una fuerza indestructible mientras no se la pueda aislar de su entorno, entonces destruyamos el entorno». el terror de los bombardeos estadounidenses fue un factor tan determinante que «produjo un desplazamiento masivo de la población del campo hacia la ciudad, de manera que los principios básicos de la doctrina maoísta de la guerra revolucionaria se volvieron inoperantes [sic]. Las bases campesinas que tenía el maoísmo desaparecieron con las políticas prourbanas de los americanos». como señala la historiadora Marilyn Young, en el transcurso de la guerra el porcentaje urbano de la población de Vietnam del sur pasó del 15 al 65 por 100, con cinco millones de campesinos desplazados que se convirtieron en habitantes de áreas urbanas hiperdegradadas o de campos de refugiados.
En Argelia los siete años de una guerra colonial brutal (1954-1961) produjeron el desplazamiento de la mitad de la población rural. Después de la independencia, alcanzada en 1962, estas masas de desplazados se volcaron sobre las ciudades. argel triplicó su población en menos de dos años a medida que los desheredados se apiñaban en los bidonvilles o si podían, ocupaban alguna de las viviendas que quedaron vacías con la marcha de 900.000 colonos. el modelo soviético de industrialización forzada que adoptó el nuevo régimen en sus comienzos, junto a la falta de atención sobre la agricultura de subsistencia no hizo otra cosa que reforzar el abandono del campo. La ciudad se vio desbordada, con gran parte de la población amontonada en viviendas viejas peligrosamente deterioradas. muchas de estas viviendas de la casbah simplemente se derrumbaron enterrando con frecuencia a sus habitantes. Al mismo tiempo, los bidonvilles «socialistas» continuaron su crecimiento en las afueras y a lo largo de las principales carreteras.
Mientras tanto, en la Turquía de la posguerra el desplazamiento de la población hacia las ciudades Se vio favorecido por el Plan Marshall, la modernización de la agricultura y el crecimiento de las industrias de sustitución de importaciones. Pero como señala el sociólogo marxista Çaglar Keyder, el estado fundado por Mustafá Kemal no estaba preparado ni para levantar viviendas públicas ni para poner el suelo público en manos del sector privado. A falta de otra alternativa, «el clientismo populista se impuso por su propia inercia». Los emigrantes procedentes de anatolia se vieron obligados a construir sus propias ciudades de chabolas en las afueras de Ankara y Estambul, siendo la década de 1955 a 1965 la edad de oro de la ocupación, con un aumento de la población gecekondu que pasó del 5 por 100 (250.000) al 23 por 100 (2,2 millones) de la población total, un porcentaje que no ha variado significativamente desde entonces. Por lo menos en este periodo inicial, los gecekondu apoyaban el sistema político que les había proporcionado lo que podría ser una modalidad primaria de vivienda popular. Keyder continúa diciendo que «para los políticos, la distribución arbitraria era un privilegio que por regla general preferían seguir manteniendo, ya que les proporcionaba un apoyo popular del que salían fortalecidos. La existencia de ese clientelismo era una de las bases para acceder a la ocupación informal de la tierra».
En el resto de oriente próximo, el mayor aumento de la urbanización informal se produce una o dos décadas más tarde durante el boom de la OPEP a principios de la década de 1970. Ahmed Solimán considera que «el apogeo de la residencia urbana informal» en El Cairo se produce en el periodo de 1974 a 1990, cuando empiezan a llegar desde arabia saudita los salarios de los trabajadores que habían emigrado y que sirven para llenar algunas de las lagunas dejadas por desaparición de la política social de la época de Nasser. Las mismas razones llevan a cientos de miles de artesanos y trabajadores agrícolas a desplazarse a Teherán a principios de la década de 1970 buscando trabajo en las fábricas de ladrillos o en la construcción aunque para 1976, lo único que hacen es encontrar el desempleo. Su rabia y desencanto se convierte en la materia prima de la revolución islámica que a su vez crea un espacio único para el crecimiento de las áreas urbanas hiperdegradadas. Como señala Asef Bayat, «mientras los revolucionarios desfilaban por las calles de las principales ciudades, los más desamparados estaban muy ocupados extendiendo su control sobre sus propias comunidades e incorporando nuevos terrenos al (sub) desarrollo». Después de la fuga del Sha «las familias más pobres aprovecharon el colapso de las instituciones para ocupar cientos de viviendas vacías y bloques de edificios a medio acabar reconvirtiéndolos en sus nuevas propiedades». Para disgusto del comercio tradicional, los nuevos pobres levantaron miles de tenderetes, kioscos y carritos de vendedores que convirtieron «las aceras de las calles en un espacio comercial vibrante y colorista».
En África subsahariana, el campo empezó a volcarse sobre las ciudades inmediatamente después de la independencia. Exceptuando Sudáfrica, los índices de crecimiento urbano de la mayoría de los países en la década de 1960, representaron el doble del índice de crecimiento de la población total. Por otra parte, hasta la década de 1980, el crecimiento de las ciudades se vio favorecido por las políticas coercitivas que obligaban a los campesinos a vender sus productos por debajo de los precios de mercado, al mismo tiempo que les sometían a unos impuestos desproporcionados. En Zaire, por ejemplo, el presidente Mobutu denunciaba frecuentemente «los peligros de un desarrollo urbano hipertrófico, y las maldiciones como el desempleo y el crimen que le acompañan», mientras al mismo tiempo estrangulaba el campo de tal manera que a los campesinos no les quedaba otra opción que huir hacia las áreas urbanas. Sin embargo en África, la llamada «predisposición urbana» del desarrollo apenas supuso una ventaja para las nuevas poblaciones, y mientras las elites poscolonialistas y los grupos militares ponían el campo del revés, las infraestructuras y los servicios públicos de las ciudades se deterioraba rápidamente.
En América Latina, la caída de dictaduras creó oportunidades pasajeras para la invasión de tierras y la ocupación; las rivalidades entre partidos y la amenaza revolucionaria fueron oportunidades esporádicas para que los emigrantes urbanos consiguieran tierras e infraestructuras a cambio de votos. Un reciente estudio sobre Venezuela señalaba que «las fechas clave en la formación de los barrios de caracas, fueron los años de 1958 a 1960». Después de la caída de Pérez Jiménez y antes de la elección de Rómulo Betancourt, el gobierno provisional suspendió el desalojo de los barrios y estableció ayudas públicas para los desempleados. El resultado fue que en un año 400.000 personas mayoritariamente sin recursos se trasladaron a Caracas. Poco después la lucha por los votos entre los dos principales partidos, la acción Democrática de centro izquierda y el COPEI de centro derecha, abrió las compuertas que Pérez Jiménez había tratado de mantener cerradas al crecimiento explosivo de los barrios en las colinas de la ciudad. Caracas y otras ciudades venezolanas crecieron a la misma velocidad que algunas ciudades africanas: durante la década de 1960 el país pasó de tener una población urbana del 30 por 100 a tener una población rural de ese mismo porcentaje.
En ciudad de México la estrategia de crecimiento controlado que llevaba Uruchurtu en su lucha contra asentamientos informales, se mostró finalmente incompatible tanto con las necesidades de mano de obra barata que tenía la industria y la inversión extranjera, como con las demandas de viviendas baratas de los trabajadores. Su comisión de planificación se convirtió en un obstáculo para los proyectos de inversión de sectores poderosos del estado y la gota definitiva fue su oposición a la construcción del suburbano. Después de derribar en septiembre de 1966 la colonia de Santa Úrsula en Ajusco, fue destituido por el presidente Gustavo Díaz Ordaz, un político famoso por sus grandes conexiones con el capital extranjero y los especuladores de terrenos. El PRI cambió la política urbana en la capital, y estableció una agenda de crecimiento rápido en la que toleraba la urbanización pirata en la periferia a cambio de la renovación urbana en el centro.
Con una generación de retraso respecto a lo que había sucedido en todas partes, china empezó a relajar sus controles sobre el crecimiento urbano a principio de la década de 1980. Con un enorme excedente de campesinos (que según el Diario del Pueblo, incluía a más de la mitad de la mano de obra de la provincia de Sichuan), el debilitamiento de las trabas burocráticas produjo una auténtica «marea campesina», y la actuación en contra de la emigración se vio superada por la avalancha de emigrantes no autorizados o «flotantes». Esta población (actualmente estimada en 100 millones) carecía de papeles que legalizaran su situación en la ciudad, lo que les dejaba sin posible acceso a viviendas o servicios y les convertía en un combustible superbarato para los talleres clandestinos del delta del río perla o para el sector de la construcción de Shanghái y Pekín. El retorno del capitalismo a china trajo consigo las ciudades chabola, las barracas y el hacinamiento en las viviendas donde esta población tuvo que refugiarse.
Por último, a finales de la década de 1980, los dirigentes de Sudáfrica que se enfrentaban a la sublevación de los barrios de chabolas más importante de la historia (el movimiento a favor de los derechos civiles de los barrios negros de las ciudades), se vieron obligadas a suprimir los sistemas de control que restringían el derecho al desplazamiento y a la residencia de la población africana, en primer lugar, la Ley de pases en 1986, y a continuación la Ley de Áreas en 1991. El escritor Rian Malan describía el impacto que produjo en Ciudad del Cabo, donde la población africana se había triplicado entre 1982 y 1992,
Después de que la odiada Ley de pases fuera desguazada pareció como si un lejano dique se hubiera roto, permitiendo que una humanidad desesperada y llena de esperanzas se deslizara por las montañas y se desplegara por Cape Flats. Diariamente llegaban ochenta o noventa familias y levantaban casas con sus manos desnudas, utilizando palos de madera, trozos de hojalata, residuos rescatados de los vertederos y bolsas de basura para aislar de la lluvia. En dos años, las dunas de arena habían desaparecido debajo de un mar de chabolas y barracas tan poblados como una ciudad medieval y habitadas por una variopinta colección de contrabandistas, mafiosos, profetas, rastafaris, traficantes de armas y reyes de la marihuana, amén de un millón de trabajadores corrientes.
Promesas rotas y sueños robados
Sin embargo, la miseria de las áreas urbanas hiperdegradadas no era el futuro inevitable de las ciudades. A principios de la década de 1960, por ejemplo, en cuba el instituto nacional del ahorro y la Vivienda, dirigido por la legendaria Pastorita Núñez, empezó a sustituir los barrios de chabolas de La Habana (Las Yeguas, Llega y Pon, La cueva del Humo y muchos otros) por casas prefabricadas montadas por los propios residentes. Siete años antes, durante su juicio por el ataque al cuartel de la Moncada, Fidel Castro había prometido una revolución que haría cumplir el derecho a una vivienda digna que recogía la constitución de 1940. En 1958 un tercio de la población cubana vivía en áreas degradadas y asentamientos ocupados y en consecuencia durante los años dorados de la revolución se realizó un esfuerzo enorme para realojar a la población, aunque vistos en perspectiva muchos de los proyectos fueran monótonas adaptaciones de proyectos característicos del movimiento arquitectónico moderno.
Aunque la Cuba revolucionaria estuviera a la vanguardia en cuanto a su compromiso con el «nuevo urbanismo», a finales de la década de 1950 y principios de la siguiente el derecho a la vivienda como ideal también se recogía en otros países del Tercer Mundo. Nasser, Nehru y Sukarno también hicieron promesas de realojar a la población de las áreas degradadas y de crear un sinfín de viviendas. Además de los subsidios a los alquileres y el control de las rentas, el «contrato con Egipto» de Nasser, garantizaba trabajo en el sector público a todos los que acabaran la enseñanza secundaria. En la Argelia revolucionaria, la legislación establecía la educación y la sanidad gratuita para todos los argelinos, junto con ayudas a la vivienda para la población más desfavorecida. Los estados «socialistas» de África, empezando por Tanzania a principios de la década de 1960, comenzaron con ambiciosos programas para realojar a la población de las áreas degradadas en viviendas de bajo coste. En ciudad de México durante los años de mandato de Uruchurtu, se buscaron los servicios de renombrados arquitectos de la Bauhaus como Hannes Meyer, para diseñar viviendas de muchas plantas destinadas a trabajadores sindicados y empleados del estado, que se podían comparar perfectamente con los modelos del norte de Europa. Mientras en Brasil, el presidente João Goulart y el gobernador radical de río Grande do Sul Leonel Brizola obtuvieron un amplio apoyo para su sueño de un nuevo acuerdo para las ciudades. Años más tarde, el dictador peruano Juan Velasco Alvarado plasmaría su inclinación a la izquierda con el apoyo a las invasiones de tierras y el establecimiento de un ambicioso programa estatal para mejorar las barriadas (a las que de manera optimista rebautizó como pueblos jóvenes).
casi medio siglo después, el programa cubano de cobertura de la vivienda se ha visto drásticamente reducido por las austeridades del «periodo especial» que ha seguido al desmoronamiento de la Unión soviética, y la situación de la vivienda está muy lejos de los impresionantes logros en educación y sanidad. Dejando de lado los casos especiales de Hong Kong y Singapur, China ha sido durante las décadas de 1980 y 1990 el único país del Tercer Mundo que ha realizado una inversión importante en la construcción de viviendas dignas, aunque esta «revolución silenciosa» como la califica Richard Kirby queda lejos de cubrir las necesidades de las decenas de millones de campesinos que llegan a las ciudades.
En el resto del Tercer Mundo, la sola idea de un estado intervencionista fuertemente comprometido con la vivienda social y la creación de empleo, parece una alucinación o una broma pesada, habida cuenta de que los gobiernos han renunciado hace mucho tiempo a realizar cualquier esfuerzo serio para combatir la degradación y la marginación urbana. En demasiadas ciudades pobres, la relación de la ciudadanía con su gobierno es similar a la que describía un habitante de las áreas hiperdegradadas de Nairobi a un periodista de The Guardian: «el estado no hace nada aquí. No proporciona ni agua, ni escuelas, ni sanidad, ni carreteras, ni hospitales». Por su parte, el periodista encontró que los residentes compraban el agua a suministradores privados y contaban con grupos de vigilantes para las cuestiones de seguridad. La policía les visitaba solamente para recoger los sobornos.
El insignificante papel de los gobiernos nacionales en la oferta de vivienda se ha visto reforzado por la actual ortodoxia económica neoliberal que definen el FMI y el Banco Mundial. Los programas de ajuste estructural (SAP) que se impusieron a los países deudores a finales de la década de 1970 y durante la siguiente exigían una reducción de los programas estatales y con frecuencia la privatización del mercado de la vivienda. De cualquier forma, el estado social en el Tercer Mundo, estaba marchitándose incluso antes de que las campanas de los SAP anunciaran la defunción del «bienestar». Existe una multitud de expertos que trabajan para el «Consenso de Washington», que consideran que la oferta gubernamental de vivienda conduce a un desastre inevitable. Sin embargo, conviene revisar algunos casos, empezando por los que a primera vista parecen ser las dos mayores excepciones a la regla del fracaso estatal.
Singapur y Hong Kong son las dos ciudades donde la vivienda pública a gran escala ha supuesto una alternativa a las áreas urbanas hiperdegradadas. La primera, como ciudad-estado con una política de emigración muy restrictiva, no ha tenido que soportar la habitual presión demográfica de la población rural. Para Erhard Berner, «la mayor parte del problema se exporta a Johor Baru», la Tijuana de Singapur. Hong Kong por su parte ha tenido que absorber millones de refugiados y en la actualidad emigrantes del continente, y aunque presenta éxitos de realojo como Crown Colony, no es exactamente el milagro humanitario que se describe con frecuencia.
Como ha señalado Alan Smart, la política de la vivienda en Hong Kong ha sido la acertada triangulación de los diferentes intereses de las inmobiliarias, del capital industrial y de la resistencia popular, con una posible intervención de la república popular como telón de fondo. De lo que se trataba era de conciliar una oferta continua de mano de obra barata con unos precios disparados del terreno, y la solución preferida consistió no en rentas elevadas, que hubieran provocado el aumento de los salarios, sino el recurso a la periferia y al hacinamiento. Como señala Smart, en 1971 se había realojado a un millón de ocupantes ilegales «sobre un terreno equivalente al 34 por 100 del que ocupaban antes y en una periferia de mucho menor valor». De igual forma, cientos de miles de inquilinos pobres fueron desplazados de sus viviendas de renta controlada en el área central. A principios de la década de 1960, el espacio disponible que ofrecía la vivienda pública era de 2,3 metros cuadrados por adulto, con los baños y las cocinas compartidas por toda la planta. Aunque las condiciones mejoraron en las que se edificaron posteriormente, Hong Kong mantuvo la mayor densidad residencial formal del mundo: el precio por liberar el mayor espacio posible para las grandes empresas y los costosos apartamentos.
Los planificadores que llevaron a cabo la reestructuración espacial de la economía de Hong Kong no prestaron mucha atención al estilo de vida urbano de la población, incluyendo la habitual utilización de sus viviendas como talleres, o la necesidad que tenían de estar cerca de los mercados o de los centros de trabajo. Desde luego, la incompatibilidad de las viviendas en altura de las periferias con la estructura social y las economías informales de la población pobre es un tema antiguo, un pecado original que se va transmitiendo en todas partes entre reformadores y autócratas de las ciudades. Si nos remontamos a 1850, en medio del segundo imperio napoleónico, las reformas de la ciudad de parís que llevo a cabo el barón Haussmann, no contaron con el apoyo popular. El proyecto estrella de viviendas para trabajadores, Cité Napoleón, provocó el rechazo de sus futuros inquilinos por su uniformidad y calidad más propia de barracones. De acuerdo con la historiadora Ann-Louise Shapiro, «se quejaban de que filántropos y sociedades inmobiliarias estaban empezando a relegar a la población trabajadora a barrios especiales como sucedía en la edad media, y exigían que el gobierno estableciera impuestos sobre las viviendas vacías para forzar la bajada de los alquileres. De esta manera, se volverían accesibles un gran número de los alojamientos que había entre la variada vivienda del centro». Finalmente el famoso proyecto de Haussmann «albergó solamente a inquilinos burgueses».
Cité Napoleón tiene muchos descendientes en el Tercer Mundo. Por ejemplo en Yakarta, la vivienda pública no resulta atractiva para las amplias masas de trabajadores informales porque no proporciona ningún espacio para los talleres familiares; y la mayor parte de los inquilinos son funcionarios civiles y personal militar. En Pekín, donde la construcción en altura ha supuesto un aumento cuantitativo del espacio vital, los habitantes de las torres sin embargo lamentan la pérdida de su comunidad, la dramática caída de las relaciones sociales, de la vida vecinal, de los juegos infantiles y del creciente aislamiento y soledad de la población de edad avanzada. Lo mismo sucede en Bangkok, donde los pobres prefieren claramente sus antiguas chabolas a los nuevos bloques de torres.
Las instituciones que planearon el realojo de las áreas urbanas hiperdegradadas ven en los bloques de muchos pisos una alternativa barata, pero la población sabe que estos pisos reducen sus recursos y las posibilidades de una producción de subsistencia, todo ello acompañado de un acceso al trabajo más difícil debido a su emplazamiento. Por esta sencilla razón la población prefiere quedarse en sus degradados emplazamientos y empieza a movilizarse en contra de los realojos. Para ellos, la chabola es un lugar donde todavía pueden realizar labores productivas. Para los planificadores urbanos, simplemente es un cáncer para la ciudad.
Mientras tanto, lo que los expertos en la vivienda llaman el «furtivismo» de las clases medias sobre la vivienda pública o subvencionada, se ha convertido en un fenómeno prácticamente universal. Un ejemplo puede ser Argelia a principios de la década de 1980. Los terrenos urbanos se parcelaron y se destinaron a cooperativas de viviendas; se proporcionó el material de construcción con precios subvencionados y sin embargo, como señala el arquitecto Djaffar Lesbet, este airoso equilibrio entre la ayuda del estado y la iniciativa local no democratizó el acceso a la vivienda.
«Las parcelas para construir han permitido a aquellos privilegiados que han accedido a ellas, levantar sus propias viviendas. También han servido para rebajar el tono dramático de la crisis de la vivienda, transformando una cuestión nacional en un problema individual». El resultado ha sido el acceso de funcionarios civiles y personal similar a chalés y villas unifamiliares subvencionadas, mientras que los realmente pobres han acabado en chabolas ilegales y bidonbvilles. En Túnez, sin el aura revolucionaria de Argelia, también hubo una oferta importante de vivienda subvencionada, pero el 75 por 100 quedaba fuera del alcance de los pobres, que se apiñaban en florecientes áreas como Ettadhamen, Mellassine y Djebel Lahmar.
India también muestra la misma tendencia de diferentes maneras. En la década de 1970, por ejemplo, las autoridades municipales y estatales lanzaron un ambicioso plan para crear una ciudad gemela frente a la península donde se sitúa Bombay. A la población sin recursos se le prometieron nuevas viviendas y puestos de trabajo en la reluciente nueva Bombay (actualmente Navi Bombay), pero el resultado final fue que la población local se encontró perdiendo sus tierras y modos de vida, mientras que el grueso de las nuevas viviendas caía en manos de funcionarios civiles y clases medias. En Delhi sucede lo mismo; la agencia de Desarrollo distribuyó medio millón de parcelas, pero la mayor parte «fueron cazadas por familias prósperas». Los estudios señalan que solamente se han construido 110.000 viviendas en una ciudad que actualmente está expulsando a 450.000 chabolistas «ilegales».
En Calcuta, donde a finales de la década de 1970 se produjo la victoria del Frente de la izquierda, la historia debería de haber sido diferente, habida cuenta de la campaña que había llevado el partido comunista a favor de la «liberación» de la población sin recursos. Sin embargo, las promesas iniciales de realojar a la población se rindieron ante los privilegios que ofrece el poder. Para Frederic Thomas, «las necesidades de la población con menos recursos solo reciben palabras por respuesta. La parte del león del presupuesto se la lleva la clase media y los sectores con ingresos superiores. Solamente el 10 por 100 de la inversión que realiza la agencia metropolitana de Desarrollo en Calcuta, se destina a los bustee». Igualmente en Vietnam, las políticas revolucionarias de la vivienda se han manipulado en beneficio de las elites estatales con escasos beneficios para los que más los necesitaban. Como señalan los investigadores Nguyen Duc Nhuan y Kosta Mathéy, «el acceso a la vivienda municipal o estatal, está claramente reservado a los funcionarios civiles y miembros del ejército, que tienen un derecho adquirido sobre viviendas de dos dormitorios, que en la práctica les sirven para ganar más dinero mediante su alquiler».
Nigeria estuvo proclamando su disposición para utilizar los ingresos procedentes del petróleo para realojar a su población sin recursos, pero el tercer y cuarto plan nacional de Desarrollo resultaron una parodia de sus propias pretensiones y la edificación real se quedó en una quinta parte de la prevista, beneficiando a todos menos a los pobres. En la ciudad de Kano las viviendas de bajo coste para funcionarios civiles (la continuación de una tradición colonial) han caído en manos de personas sin ningún derecho para acceder a ellas, pero con gran poder político e ingresos muy por encima de los criterios que se fijaban para acceder a ellas. Otro país donde la retórica populista se ha quedado en palabras es Jamaica. La Fundación nacional de la Vivienda tiene un capital bastante significativo, pero como señalan Thomas Klak y Marlene Smith, hace de todo menos viviendas para los pobres.
«en la actualidad, la mayor parte de sus fondos se destina a pagar sus propias nóminas, a contribuir a las necesidades del gobierno central, a proporcionar financiación a las rentas más altas y a cubrir las hipotecas de unos pocos contribuyentes con ingresos mayoritariamente altos».
En México, donde durante la década de 1980 el mercado formal de la vivienda proporcionaba poco más de la tercera parte de la demanda, los militares, los funcionarios civiles y los miembros de unos cuantos sindicatos fuertes como los del petróleo, reciben una importante subvención para vivienda, pero a los pobres solamente les llegan las migajas. Así, el FOVI, el organismo gubernamental que se ocupa del segmento medio del mercado (diez veces el salario mínimo), se lleva el 50 por 100 de los recursos federales destinados a la vivienda, mientras que el FONHAPO, que se ocupa de los segmentos más pobres, recibe solamente un 4 por 10053. John Betancur encuentra una situación similar en Bogotá, donde los niveles medios de renta obtienen subsidios generosos mientras el estado atiende de mala gana las necesidades de los niveles más bajos. Lo mismo sucede en Lima, donde los sectores con rentas medias y los empleados del estado son los que se llevan las mayores subvenciones.
Las elites urbanas y las clases medias del Tercer Mundo han tenido un gran éxito en evadirse de los impuestos municipales. Según A. Oberai, de la organización internacional del trabajo, «en la mayoría de los países en vías de desarrollo, los ingresos recaudatorios potenciales del estado no llegan a producirse. Los sistemas existentes tienden a sufrir de falta de mecanismos de evaluación de la administración, de disminución del base imponible debido a exenciones fiscales y de un rendimiento excepcionalmente bajo del sistema de recaudación». Oberai se muestra demasiado comedido. Los ricos de las zonas urbanas de África, el sur de Asia y gran parte de América Latina están descarada y criminalmente cuasi exentos de impuestos por los gobiernos locales. Más aún, a medida que la crisis presupuestaria de las ciudades ha enjugada finalmente mediante la introducción de impuestos indirectos regresivos y tasas sobre los usuarios (que en ciudad de México, por ejemplo, suponen el 40 por 100 de los ingresos), la carga fiscal ha recaído paulatinamente cada vez más sobre los pobres. en un análisis comparativo poco común de la administración fiscal en diez ciudades del Tercer Mundo, Nicks Devas encuentra un modelo regresivo consistente, sin ninguna muestra seria de intentar evaluar y recaudar impuestos de los sectores más acomodados.
Parte de la culpa recae sobre el FMI, que en su papel de perro guardián financiero del tercer mundo, defiende en todas partes el establecimiento de tasas e impuestos sobre los servicios públicos, pero no propone nunca contrapartidas para gravar la riqueza, el consumo ostentoso o los patrimonios. al mismo tiempo, las cruzadas del Banco Mundial en pos del «buen gobierno» socavan esas mismas posibilidades habida cuenta de que rara vez apoyan una política de impuestos progresivos sobre las rentas.
Tanto el «furtivismo» como la fiscalidad sesgada son una muestra evidente de la poca influencia política que tiene la población sin recursos en todo el Tercer Mundo; especialmente en África, la democracia urbana es hoy por hoy la excepción más que la regla. incluso en los lugares donde la población de las áreas urbanas hiperdegradadas tiene derecho al voto, raramente pueden utilizarlo para lograr una redistribución del gasto o de las cargas fiscales. El proceso de toma de decisiones se produce al margen del sufragio popular, mediante diversas estrategias estructurales que van desde la fragmentación política de la ciudad, el control de los presupuestos por parte de autoridades locales o nacionales y el establecimiento de organismos autónomos. en su estudio sobre la región de Bombay, Alan Jacquemin hace hincapié sobre la apropiación del poder local por parte de las autoridades encargadas de gestionar el desarrollo urbano, con la finalidad de construir modernas infraestructuras que permitan a los sectores ricos de las ciudades conectarse ellos, y solamente ellos, al mundo de la cibereconomía. Estas autoridades han «dinamitado las funciones de los gobiernos municipales elegidos en las urnas, que ya estaban bastante debilitadas por la pérdida de responsabilidades sectoriales y de recursos financieros y humanos, en favor de organismos creados ex profeso. Las necesidades expresadas por la población, sea en el barrio o en el municipio, no encuentran eco en ninguna parte».
Con un puñado de excepciones el estado poscolonial ha traicionado totalmente sus promesas originales en relación con la pobreza urbana. Hay un amplio consenso entre los estudiosos del tema de que la política de vivienda realizada en el Tercer Mundo ha beneficiado esencialmente a las clases medias y altas que esperan pagar impuestos bajos a cambio de niveles altos de servicios municipales. En Egipto, Ahmed Solimán concluye que «la inversión pública en vivienda se ha malgastado ampliamente», con el resultado de que «unos veinte millones de personas viven actualmente en casas que son peligrosas para su salud o su seguridad». Nandini Gooptu describe la situación similar que se produce en India con la inversión de las políticas a favor de los pobres de Gandhi.
En última instancia, las grandes concepciones sobre la transformación urbana se fueron desmoronando y domesticando para satisfacer los intereses inmediatos de las clases acaudaladas. En lugar de proyectos idealistas de regeneración social, los programas de planificación se desarrollaron como avenidas que colmaban los intereses y las aspiraciones de la propiedad y servían de instrumento a la creciente marginación de los pobres. La lucha contra la degradación se acercó peligrosamente a una batalla por el control de asentamientos y alojamientos y finalmente en una ofensiva contra los pobres mismos.