2019 Jul ¿Por qué persiste la corrupción en México? Gobiernos ineficientes o ciudadanos corruptos. Fernando Ulises Flores Llanos.
INTRODUCCIÓN
El argumento en breve
Casi como en un relato interminable, la corrupción en México ha sido un tema que se presenta ligado al abuso del poder público o a una práctica social manifestada a diversas escalas. Es recurrente ubicar a México entre los países más corruptos, no sólo por aquellas mediciones nacionales e internacionales que intentan vislumbrar las posibles dimensiones y niveles que adquiere el problema, sino por sus prácticas cotidianas que se desvelan ante nosotros con una familiaridad asida con la mano. “Dios mío no me des, ponme donde hay” o “Este es el año de Hidalgo y chin-chin el que deje algo”, son frases que revelan parte de la comprensión social sobre el ejercicio del poder y el aprovechamiento de la circunstancia para manifestar una conducta corrupta. En ésta no sólo los funcionarios públicos, sino el ciudadano común encuentra las formas para adaptarse a las circunstancias, darle vuelta a los problemas y asumir un comportamiento oportunista con la firme intención de obtener un beneficio, dejando al descubierto lo que la tradición ha dictado como “hacerlo a la mexicana”, que no es más que una forma de evadir la legalidad y la moral, con tal de obtener los beneficios esperados.
En los años recientes diversos cambios institucionales han estado orientados a contrarrestar la fuerza con la que la corrupción se presenta en el país. Por ejemplo, las diversas reformas administrativas elaboradas cada sexenio en la administración pública, tales como la ventanilla única, la reforma a la transparencia y acceso a la información, las reglas para el ingreso y promoción en el servicio público, las leyes de responsabilidad de los servidores públicos, incluso aquellas de organización electoral y financiamiento a los partidos, han tenido componentes que tocan el tema de la corrupción. Sin embargo, los esfuerzos parecen ser aún escasos, ya que los niveles percibidos así como diversos escándalos de corrupción parecerían mandar el mensaje contrario respecto de su posible control.
Pero ¿Por qué no han funcionado estos esfuerzos? Como argumentaré, estos cambios no han ido suficientemente lejos en racionalizar y eficientar la burocracia mexicana. En vez de desperdiciar tiempo y dinero ateniéndose a reglas complejas, poco razonables y difíciles de cumplir, los ciudadanos prefieren, como coloquialmente se dice, aflojar una lana. Pero hay otra dimensión –la cultural– que las reformas ignoran casi por completo. La corrupción persiste porque los ciudadanos la toleran: los ciudadanos valoran la conveniencia más que la honestidad. De esta forma, las políticas públicas quedan incompletas por no voltear también hacia la dimensión cultural, lo cual establece diversas manifestaciones y particularidades del fenómeno de la corrupción.
Han sido varios los estudios que han establecido que la corrupción es un laberinto lleno de senderos que se dividen en distintas tipologías, considerando incluso que se manifiestan de forma situacional y contingente (Arellano, 2012), sobre la base de pautas que se desarrollan con un núcleo en común: el abuso oportunista del poder para la obtención de un beneficio (Rose-Ackerman, 1999). Se entiende este poder en abstracto, como la posibilidad que tiene alguien para favorecer a otro con su decisión, con un beneficio directo o indirecto. Sobre la base de ese planteamiento de decisión oportunista, sería imposible concretar un análisis que nos permitiera aproximarnos a uno de los cuestionamientos centrales que se intenta resolver en este trabajo: ¿Por qué la corrupción persiste en México? Tal vez, incluso de forma más precisa sin perder generalidad, interesa indagar
¿Bajo qué tipo de reglas institucionales las personas se comportan de manera corrupta?
Para responder a esta pregunta, se han elegido dos vertientes que pueden ayudar a explicar las causas y persistencia del problema en el contexto mexicano. En la primera se considera que la corrupción persiste porque se ha constituido en un mecanismo para aminorar la ineficiencia gubernamental. En la segunda, se piensa en la tolerancia a la corrupción, ya que socialmente nos resulta conveniente la obtención de beneficios parciales por parte de figuras de autoridad, como los políticos o funcionarios públicos, quienes incumplen las funciones para las cuales fueron electos o designados. Se tolera entonces su corrupción, con tal de obtener los beneficios públicos.
El punto primordial para comprender el fenómeno de la corrupción consiste en la indagación de sus causas. La presente investigación se inserta en los estudios que intentan indagar precisamente las causas de la corrupción a diferencia de aquellos que buscan explicar sus efectos. Aunque los innumerables estudios del tema apuntan a su naturaleza multicausal, se ha optado aquí por el análisis de los individuos que toleran o experimentan eventos de corrupción como las mejores aproximaciones de la conducta corrupta ante contextos institucionales específicos. Esto se analiza bajo el esquema del individuo racional, maximizador de su utilidad, que tenderá a evaluar el costo de oportunidad de su participación en experiencias de corrupción para realizar trámites gubernamentales, y la tolerancia a la corrupción, sobre la base de la aceptación mostrada al hecho de que los funcionarios o los políticos sean deshonestos o abusen de sus puestos. Con ello se amalgama la explicación de este fenómeno con componentes racionales y culturales.
El fin que buscan los ciudadanos en este tipo de actitudes es recibir los beneficios que esperan. Toleran o buscan la participación directa en eventos de corrupción cuando las barreras procedimentales en la prestación de servicios se caracterizan por su ineficiencia o cuando las figuras de autoridad no cumplen con sus funciones. En ambos escenarios el individuo decide utilizar la corrupción como un mecanismo que facilita la obtención del servicio o brinda los beneficios esperados.
Si partimos del hecho de que la presencia de actos de corrupción pasa siempre por la decisión de los individuos, son ellos entonces quienes deben tener parte de la respuesta a las preguntas:
¿Por qué se presenta la corrupción? ¿Por qué es persistente? Si la corrupción genera beneficios privados ilegales, inmorales y constituye un mal social, ¿por qué somos corruptos? Y si los gobernantes y los ciudadanos sabemos de su existencia y la vivimos cotidianamente, ¿por qué la toleramos?
El abordaje de las causas es observado sobre la base del individualismo metodológico, bajo el marco analítico del neoinstitucionalismo económico para elaborar un análisis de tipo cuantitativo, basado fundamentalmente en la técnica estadística de ecuaciones estructurales. Interesa descifrar algunos de los contextos institucionales circunscritos en la cultura política y la organización administrativa para el caso mexicano, ubicados temporalmente en los años 2012 2013. Los elementos encontrados como constantes en las actitudes de tolerancia y participación en la corrupción se derivan de la valoración que los individuos hacen de la ineficiencia gubernamental y del papel que tienen las figuras de autoridad, ambos para obtener los beneficios que las labores de éstos deberían otorgar como parte de sus funciones institucionales asociadas y no como derivadas del mecanismo de la corrupción. Dichos elementos son ponderados por los individuos como un problema que imposibilita la obtención de los beneficios gubernamentales y como elemento decisivo para el incremento en la probabilidad de la tolerancia o participación en actos de corrupción.
De esta forma, las respuestas intuitivas se perfilan de la siguiente manera: somos corruptos porque nos conviene la corrupción y nos conviene particularmente en un contexto como el mexicano, porque el gobierno es organizacionalmente ineficiente y porque tolerar la corrupción ha formado parte de las respuestas esperadas en el funcionamiento del contexto institucional. Sus figuras de autoridad han establecido un juego de apropiación de la función pública: no ejercen sus funciones con responsabilidad, sino que actúan como si sus actos fueran un favor. Por ello, la corrupción y su tolerancia son persistentes en el país. Institucionalmente el gobierno y sus funcionarios actúan de manera ineficiente. Lo único que desean los ciudadanos, de forma simplista, es que el gobierno haga su trabajo y lo haga bien, que le otorgue los servicios públicos que necesita. Ante la ineficiencia gubernamental el individuo está dispuesto a practicar la corrupción o al menos a tolerarla. La tolerancia a la corrupción y la práctica de la corrupción nos ofrecen una salida coherente con nuestro esquema de análisis del comportamiento: Si la ponderación de los beneficios por tolerar o participar en el acto de corrupción son los que se esperan, y si el riesgo de ambas decisiones son congruentes con el costo de oportunidad o los sesgos normativos e ideológicos de las personas, entonces elegirán la corrupción.
La corrupción, tiene en este trabajo dos vertientes de análisis. Por un lado, la decisión de tolerar la corrupción a cambio de un pago o expectativa de pago. Esto es observado a través de la Encuesta Nacional de Cultura Política, ENCUP 2012, que nos permite evaluar el papel de figuras de autoridad, políticos y funcionarios públicos, considerando la incapacidad o la deshonestidad que aceptan los ciudadanos a cambio de la obtención de beneficios. Para evaluar esto, se establecen algunos indicadores de la cultura política tales como: el interés en asuntos de política, los niveles de información del ciudadano, los niveles de participación, así como las preferencias ideológicas y del sistema político (democrático o autoritario), que declaran tener los ciudadanos y que explican sus preferencias por aceptar políticos incapaces o deshonestos antes que ninguno, o bien, aceptar que los funcionarios públicos abusen de su puesto con tal de que hagan su trabajo. Dichos indicadores establecen el nivel de tolerancia a la corrupción, basados en elementos circunscritos en el comportamiento y cultura política de los mexicanos.
Por otro lado, se analiza a través de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, ENCIG 2013, cuando el individuo experimenta la corrupción como parte de un mecanismo de compensación o de solución de un problema ante la ineficiencia gubernamental al realizar un trámite o servicio. Esta parte es observada tras evaluar la experiencia de corrupción a través de acciones de cohecho, presentados en diversos problemas de acceso a servicios públicos y trámites gubernamentales. El tipo de corrupción del cohecho en México es una práctica generalizada, que se ha entendido como un procedimiento remedial ante la ineficiencia gubernamental. Esto contribuye a que se tengan elementos para analizar una forma de corrupción persistente y muy común en las prácticas de funcionarios y ciudadanos. Para ello se eligió utilizar el indicador de experiencia de corrupción en acciones de cohecho para trámites y servicios federales, que son captados por la fuente de información. De los 21 trámites que contempla la encuesta, se eligieron tres bajo dos criterios: el trámite presentaba la mayor proporción de casos de experiencia de corrupción que el resto, y el coeficiente de variación en cada trámite fue menor al 25% para establecer inferencias estadísticas adecuadas.
Esta investigación pretende dar mayor claridad a la comprensión de la conducta corrupta en México desde la perspectiva de los ciudadanos, basados en el esquema neoinstitucional, elaborando un vínculo entre los elementos de tolerancia y participación de los mexicanos en la corrupción. Se argumenta a través de diversos elementos culturalistas y de eficiencia gubernamental que se encuentran intrínsecamente mezclados al problema de la corrupción, sin dejar de lado la explicación neoinstitucionalista como un marco congruente del comportamiento. Dos hallazgos principales de esta investigación nos dicen que: 1) las características de los trámites tales como: información irrelevante para realizar el trámite, requisitos excesivos y la ventanilla kafkiana influyen en el aumento de la probabilidad de que el usuario experimente un acto de corrupción. En la parte referente al modelo de cultura política se encuentra que 2) aquellos que verdaderamente prefieren un sistema democrático y se mantienen informados del acontecer político, tienen mayores probabilidades de no tolerar la corrupción de políticos y funcionarios públicos.
Ambos elementos no dan posibilidad de analizar que las reformas administrativas y a la democracia han operado de manera tangencial en la atención al problema de la corrupción en México. Las expectativas generadas por el cambio democrático, hacia la instauración de gobiernos vigilados con contrapesos efectivos, no han tenido los efectos esperados. Los ciudadanos siguen concibiendo la política y la función pública como espacio de poder discrecional de las figuras de autoridad y donde el acceso a los beneficios públicos se ha entendido como parte de un mecanismo de negociación entre ciudadanos y autoridad: permitir cierto nivel de corrupción con tal de obtener algo. Adicionalmente, en los trámites se vive el mismo esquema: preferir pagar un costo extra con tal de obtener lo que se desea.
En términos metodológicos, la elección de analizar sólo estas dos perspectivas de entre muchas posibilidades obedece a dos razones fundamentales. La primera razón, al hecho de que los argumentos más relacionados con la perspectiva culturalista, con elementos de carácter normativo e ideológico, han sido analizados siempre por separado de los estudios que analizan cuestiones más objetivas, como las características de los trámites, haciendo parecer que los elementos causales de la corrupción actúan diferente o simplemente no pueden ser identificados en un solo cuerpo central en el comportamiento observado. La segunda razón es que, las fuentes de información permiten un análisis estadístico a nivel nacional, con proximidad temporal y con la posibilidad de analizar ambas perspectivas, para explotar de mejor forma los datos que prácticamente no han sido utilizados en investigaciones que utilizan técnicas de inferencia estadística.
Adicionalmente, no se debaten aquí las diferencias metodológicas que implica la comparación de la conducta actitudinal contra la conducta esperada, es decir, la conducta asumida por los individuos en una experiencia específica, como en el cohecho, contra la conducta hipotética que asume el individuo al aceptar la deshonestidad o aprovechamiento del puesto por parte de algún político o funcionario público. Se asume entonces que el comportamiento manifiesto y el comportamiento esperado de los individuos es similar y que arroja estimaciones que podemos utilizar como la mejor aproximación de la conducta probable de los sujetos bajo un contexto institucional dado.
De esta forma, la manifestación de haber participado en un acto de corrupción y la de preferir tolerar la corrupción nos sirven para analizar la conducta del mexicano en torno a la forma en la que se suscita este problema en México. Se establecen los nexos de las condiciones bajo las cuales este tipo de conducta resulta más probable. Es decir, se analiza el comportamiento de los individuos como resultado de su cálculo racional para asumir una conducta ante la corrupción, en función de la influencia de contextos institucionales y cargas normativas que pueden estar incentivando la práctica o tolerancia de dicho problema. Esta vinculación de los elementos de carácter cultural e institucional, es uno de los principales aportes del trabajo. Nos brinda al menos elementos exploratorios que permitirán analizar la conducta oportunista de la corrupción, así como las conductas inmorales que potencialmente muestran los individuos en torno a este problema y su persistencia.
Estructura del trabajo
Como se ha mencionado, el presente trabajo de investigación doctoral tiene por objetivo analizar elementos institucionales que hacen que el ciudadano mexicano tolere la corrupción o participe en ella, los cuales nos ayudan a indagar las razones por las cuales la corrupción en México es alta y persistente. Para ello, los argumentos de la investigación se dividen en dos partes: aquella donde los ciudadanos experimentan el cohecho derivado de la realización de algún trámite o servicio y, por otra, aquella correspondiente a los elementos de la cultura y el comportamiento políticos que se relacionan con una posible tolerancia a la corrupción de funcionarios y políticos que hipotéticamente tienen características que los hace corruptos.
De esta forma, en el capítulo uno, se argumenta que existe un comportamiento ventajoso en los ciudadanos al concebir el poder y forjar las relaciones con figuras de autoridad estableciendo un juego de doble moral en términos de la tolerancia al abuso del puesto o de sus preferencias por la deshonestidad. Ello da como resultado una valoración de las prácticas y hábitos en el contexto mexicano y cómo ésta puede estar interactuando con reglas persistentes de un sistema de corrupción prevalente. Ambos elementos que los ciudadanos evalúan, la ineficiencia gubernamental y la tolerancia a la corrupción, se analizan como parte de las causas por las cuales el problema adquiere características únicas en México, por lo que al final del capítulo se retoman dichos elementos para establecer el argumento principal: la persistencia de la corrupción en México se da por contextos institucionales asumidos por el individuo de forma racional y cultural.
Por las dos vertientes de análisis elegidas para el sustento de la tesis principal, se establecen los argumentos de tolerancia a la corrupción y de la calidad gubernamental. Este último establece criterios de eficiencia y eficacia en la prestación de servicios, mostrando cómo éstos se encuentran relacionados con el desempeño institucional. Particularmente con el papel de las burocracias y las características problemáticas existentes en los trámites (ineficiencia gubernamental) que pudieran provocar posibles actos de corrupción, entendiendo que este acto se establece como un mecanismo de compensación de dichas ineficiencias. Asimismo, en el capítulo uno, se esbozan las razones relacionadas con los argumentos que sustentan la relación de los elementos de cultura política, construidos a través de actitudes y hábitos de participación, conocimiento e información sobre política y la relación que guardan los ciudadanos con las figuras del poder público, de tal forma que expresan ciertas actitudes del comportamiento político relacionadas con la tolerancia a la corrupción. Ambos elementos se circunscriben, aunque no históricamente, como resultado de diversas reformas institucionales llevadas a cabo en materia de regulación administrativa y fortalecimiento de la democracia.
En el capítulo dos se expresa la revisión de la literatura, donde se resume el debate que ha tenido el concepto de corrupción, su complejidad en la medición y la forma en la que se ha abordado en los últimos años. En el capítulo tres se elabora la primera comprobación empírica de las hipótesis. Primero, se desarrollan las de la parte relacionada con la calidad y eficiencia en los trámites y su relación con la corrupción, a través del modelado estructural para los trámites ante el Ministerio Público, Vehiculares y ante el Registro Civil, disponibles en la ENCIG 2013. Por su parte, en el capítulo cuatro, se elabora la segunda comprobación empírica, a través de modelado de ecuaciones estructurales con base en la información proporcionada en la ENCUP 2012, que relaciona las características de la cultura política con aquellas de la tolerancia a la corrupción. Se elaboran algunas otras pruebas estadísticas en ambos capítulos empíricos que sirvieron como justificación de la elaboración de los modelos estructurales, pero que se dejan sólo para los anexos y como parte de una justificación breve de dichas decisiones. Finalmente, en el capítulo cinco se desarrollan las conclusiones, conjuntando los resultados de ambos análisis y estableciendo los hallazgos directos e indirectos que sustentan nuestra argumentación en torno a la propensión de la corrupción de los mexicanos y su persistencia.