Introducción
En los dos siglos de vida independiente y republicana las elecciones en América Latina han ofrecido casi todos los rostros imaginables. Eso sí, desde el inicio fueron fundamentales para Repúblicas que solo concebían la legitimidad otorgada por la ciudadanía mediante el voto, aun si al comienzo fuera restringido y, a menudo, indirecto. A la vez, muchas veces tuvieron un papel secundario, porque en las primeras décadas coexistieron con actores, imaginarios y comportamientos provenientes de la época colonial (Guerra, 1992: 205), o se celebraron en los intervalos dejados por los golpes de Estado y los enfrentamientos fratricidas de las facciones políticas. Cuando se organizaron, distaron de ser siempre sinónimo de voluntad popular aceptada, de competencia libre y plural o de “sufragio efectivo”. Con pertinencia, incluso en la segunda mitad del siglo XX, valía la pregunta para qué servían las elecciones en las cuales se coaccionaba al electorado, los resultados eran imposibles de verificar por fuentes autónomas y carecían de efecto sobre los gobernantes (Hermet, 1978: 31-32).
El retorno a la democracia en la tercera ola, a fines de la década de 1970, trajo aparejado un cambio fundamental. La mayoría de las elecciones cumplen con el objetivo inmediato y directo de brindar legitimidad de origen a las autoridades y ser el mecanismo del reemplazo consensuado y pacífico de los gobernantes. Igualmente, favorecen propósitos de largo plazo no menos importantes: enraizar la democracia y construir ciudadanía; ser simultáneamente el espacio donde se expresan de forma ordenada las divergencias sociopolíticas y el punto de encuentro de los ciudadanos, sin distinción; momento fuerte de la libertad e igualdad.
A pesar de condiciones difíciles de partida, el porcentaje todavía significativo de población pobre, la desigualdad, la corrupción y la violencia, las elecciones se han acomodado como pieza central del nuevo edificio. Se han convertido en el principal acontecimiento de la política latinoamericana y su calidad ha progresado, como ilustran el índice de democracia electoral elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Organización de los Estados Americanos, 2011: 65) o del Proyecto de Integridad Electoral. Hoy, la mayoría de los procesos latinoamericanos avanzan o se ciñen a la célebre fórmula de “certeza en las reglas e incertidumbre en los resultados” (Przeworski, 1991: 17), superando las épocas en las cuales las elecciones, si existían, tenían un sello excluyente y viciado, con ganadores y perdedores definidos de antemano.
La constatación positiva no es una postal turística de piezas perfecta y estéticamente ordenadas. Se han producido involuciones electorales que recuerdan que los progresos democráticos no son (lamentablemente) una línea recta e ineludible, sino que dependen del juego y las decisiones de los actores. Hay retrocesos tan serios que colocan a algunos países fuera del círculo democrático. Es cierto que la democracia no es solo elecciones, pero sin ellas con condiciones mínimas de competitividad, se asfixia y desaparece, arrastrando a la sociedad y al Estado a enfrentamientos violentos. Incluso en los casos en los cuales el sentido de las evoluciones es favorable subsisten problemas de exclusión –más bien de marginamiento– y de promesas todavía incumplidas en estándares cada vez más exigentes para las elecciones. Por último, emergen zonas grises, como las de la nueva violencia electoral, que se cuelan en las elecciones, empobreciendo su calidad, envileciendo la democracia y enrostrándole desafíos.
Esta obra se aproxima al mundo electoral latinoamericano con una mirada temporalmente extensa, pues aunque coloca el énfasis desde la democratización de fines del siglo XX, salta a un pasado aún más antiguo para tomar mejor el pulso a los cambios y las continuidades; geográficamente amplia pues recorre desde México hasta Argentina, considera el Caribe latino, efectuando incursiones puntuales en casos relevantes y buscando diversificar la paleta de ejemplos; y un abordaje temático variado sobre procesos, actores y dinámicas, más allá del común denominador electoral.
Si bien las secciones provienen de orígenes distintos (capítulos de libros, artículos en revistas especializadas, textos inéditos), todas han sido retrabajadas para aumentar la coherencia y unicidad de la obra. De esta manera, los capítulos poseen extensiones próximas, se han suprimido repeticiones, salvo las estrictamente indispensables –se ha optado por una remisión entre capítulos para profundizar algún aspecto–, y se han ordenado los análisis e informaciones para apuntalar la perspectiva general. Como un mosaico, el libro adquiere mayor sentido considerado en su integridad, aunque los fragmentos guardan una capacidad explicativa autónoma y una personalidad propia.
El objetivo es que el lector disponga de una imagen amplia de los procesos electorales en América Latina, suficiente para dar cuenta de las principales evoluciones desde el retorno a la democracia, de las tendencias comunes que se impusieron progresivamente, del papel de las instituciones, los actores políticos y la ciudadanía, de los logros, las debilidades, las tensiones y los desafíos. En esos marcos compartidos también debiera apreciarse, a veces sugerida y en otras oportunidades expuesta, la diversidad de situaciones que da especificidad a cada caso.
Las referencias a cuestiones técnicas, una que otra minuciosa, son esporádicas. La ambición es más general: explicar y comprender el lugar de los procesos electorales en las democracias latinoamericanas. Dicho en otros términos cómo ayudaron a apuntalarla –y también cómo sus insuficiencias la debilitan o simplemente reflejan su declive–, cómo evolucionaron, cómo se comportan los organismos electorales, partidos, candidatos, ciudadanos en esas citas que se han vuelto ya periódicas.
Para alcanzar esos propósitos, el libro se articula en cinco secciones. La primera, que corresponde a un capítulo, se concentra en la participación, a medio camino entre el deber ser, el ideal del ciudadano comprometido, clave de la legitimidad democrática, y las realidades sociopolíticas de una participación no siempre tan alto como se desearía y, a menudo, oscilante, por la influencia de variables políticas, institucionales, sociodemográficas, etc.
La segunda sección se ocupa de las dinámicas electorales, con dos capítulos. Uno se centra en las reformas políticas y electorales, un campo de gran dinamismo en América Latina, con numerosas tendencias comunes, aunque la pronunciación final se haga con acentos locales. El otro aborda la violencia, que ha reaparecido en las elecciones, aunque bajo rostros distintos de los que prevalecieron antes de la fase democratizadora.
La tercera sección, la más larga, se centra en los procesos, y escoge cuatro, que conforman igual número de capítulos. Inicia con las elecciones presidenciales, ineludible punto de referencia de la historia democrática, estudiadas a través de los ciclos políticos de los cuales son causa y consecuencia. El texto privilegia las características de cada ciclo, por lo que enlaza el comportamiento de la ciudadanía, la evolución de los partidos y de los liderazgos, la orientación de las políticas públicas. Después, la atención se desplaza a las elecciones locales, que han ganado carta plena de ciudadanía y son propicias para modos de expresión distintos a los prevalecientes en las presidenciales. El énfasis recae en el estudio de los comportamientos. Luego, se analiza la democracia directa y en particular el referéndum, cuya expansión refleja algunas de las tensiones de la democracia, entre la expresión directa de la ciudadanía y los usos polémicos del instrumento desde las esferas de poder. Por último, el interés se centra en las elecciones de las Asambleas Constituyentes, con un análisis de las construcciones políticas e institucionales generadas por las nuevas Constituciones.
La cuarta sección, de un capítulo, se detiene en los actores, en particular los organismos electorales. Privilegia el estudio de la justicia electoral, un área en constante expansión –igual que muchas funciones técnicas y administrativas–, el lugar singular que ocupan los jueces electorales y sus múltiples desafíos en el intersticio de la política y el derecho. El abordaje es menos desde la especialidad jurídica que desde la sociología política, por lo que muchas de las observaciones y conclusiones valen igualmente para los componentes administrativos de la función electoral.
La quinta y última sección repasa algunos ejes de la abundante y cada vez más especializada investigación sobre la participación, la dinámica, los procesos y los actores de las elecciones (presidenciales) en América Latina. Si bien los capítulos precedentes hacen una constante referencia a esas investigaciones, en el capítulo de cierre, esos trabajos se vuelven el objeto de reflexión.
Aunque no constituye una sección, por su longitud –equivalente con creces a la de un capítulo–, la Bibliografía ofrece una perspectiva, ciertamente no exhaustiva, pero sí amplia, y en muchos aspectos representativa de los autores y de la rica producción en libros, capítulos y artículos sobre las elecciones latinoamericanas. Para afianzar la unicidad del libro, evitar repeticiones y sobre todo brindar esa mirada que constituye una forma de balance, la Bibliografía es general y no desagregada por secciones.
Se ha procurado la actualización de los datos en los casos en los cuales sea pertinente, aun a sabiendas de que se trata de una lucha perdida de antemano: apenas publicado, ciertas cifras quedan superadas pues los comicios continúan incrementando el acervo. En otras oportunidades, más bien se guardan ejemplos lejanos en el tiempo pues son ilustrativos de las explicaciones, análisis e interpretaciones que se brindan y porque para los fines del trabajo es importante conservar la dimensión temporal extensa.
Los capítulos tienen orígenes distintos. El de la participación tuvo un remoto antecedente en una investigación dirigida por la Organización de los Estados Americanos (OEA), circunscrita a Centroamérica, y como tal publicada en 2015. El capítulo sobre las reformas electorales tuvo versiones preliminares, siendo la última parte de un libro colectivo editado por la OEA en 2016. El dedicado a la violencia electoral proviene de un libro que dirigí sobre la temática en asociación con la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) y el Instituto Nacional Demócrata (NDI) en 2017. En cambio, son inéditos los capítulos siguientes. El texto sobre las presidenciales fue elaborado específicamente para este libro para abordar las elecciones centrales en la región. El de las elecciones locales fue la extensión de una conferencia para un seminario de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) celebrado en México en 2015. El capítulo sobre la democracia directa se preparó a partir de una conferencia en un seminario organizado por el Consejo Nacional Electoral de Ecuador. El de las Asambleas Constituyentes tuvo un ensayo inicial en la revista Diálogo Político en 2010, en esa ocasión consagrado únicamente a las Constituyentes andinas. El material para el texto sobre la justicia electoral, inédito, fue trabajado en el marco de una maestría para el Jurado Nacional de Elecciones de Perú y la Universidad de Piura en 2015, si bien el segmento sobre los jueces fue publicado en el undécimo número de la Revista Mexicana de Derecho Electoral (2017). Por último, redacté el capítulo sobre la investigación latinoamericana sobre las elecciones para un proyecto de la sede ecuatoriana de FLACSO.
Más allá de los orígenes dispares, los textos y sobre todo el espíritu del libro es tributario de una relación que ya superó el cuarto de siglo con las elecciones latinoamericanas desde numerosos ángulos. Me he vinculado con ellas a través de la investigación, desde las tesis universitarias sobre la geografía y la sociología electoral de Bolivia bajo la conducción de Pascal Perrineau y de Guy Hermet, hasta reflexiones sobre los procesos electorales y la democracia en países tan distintos como Haití y Estados Unidos, Honduras y Túnez, Bolivia y México. Libros, artículos y conferencias llevan la marca de la investigación.
También he pasado por la administración y la jurisdicción electoral. Inicié como vocal y vicepresidente de la Corte Departamental Electoral de La Paz, en su sala provincia, experiencia útil para comprender la organización de un proceso en la base, desde lo simple y complejo a la vez que supone designar y capacitar a los jurados de mesa en comunidades rurales aisladas o la aprobación de las actas de votación. Luego, en dos oportunidades presidí el organismo electoral boliviano, la primera cuando se denominaba Corte Nacional, la segunda, Tribunal Supremo. Ambas correspondieron a fases de crisis políticas, polarizadas, tensas para la sociedad y exigentes para el órgano electoral. En el primer caso, a principios del siglo XXI, la improvisada sucesión de procesos electorales, muchos de ellos inéditos, fue la vía escogida por los actores sociales, políticos e institucionales para dirimir un álgido conflicto de visiones antagónicas sobre el Estado y la sociedad. En el segundo, tras la polémica elección de 2019, anulada tras el vivo conflicto sociopolítico que le siguió, correspondió encarar el proceso electoral más complejo de la democracia, agravado por los efectos desestabilizadores de la pandemia del Coronavirus.
Tuve la oportunidad de integrar misiones de asesoramiento y de observación electorales en casi una veintena de países con la OEA, el NDI, la Fundación Internacional de Sistemas Electorales (IFES), el Centro Carter, la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE), y, a veces, invitado por los organismos electorales. La entrega de informes fuerza a sistematizar, profundizar y, sin duda, analizar más y mejor. Las misiones constituyeron una experiencia invaluable para enriquecer la mirada y la reflexión comparativas, además de ser una escuela de humildad y prudencia para no creer en la receta única o el modelo ideal para aplicar por doquier, si bien no he conducido el relativismo al grado de creer que cualquier esquema se justifica. Unas experiencias son mejores que otras. Eso también lo aprendí. En esas misiones, como en las instituciones electorales bolivianas, tuve el privilegio de trabajar con personalidades talentosas, lúcidas, comprometidas, de horizontes diversos, que me enseñaron mucho con inteligencia, generosidad y amistad.
He podido también participar en procesos de reforma política y electoral, en funciones distintas. En Bolivia, me tocó en diversas oportunidades impulsar y negociar ante el Congreso la aprobación de leyes para mejorar los marcos normativos, las instituciones y los procesos electorales, hacerlos más prácticos sin recargar demasiado las normas, o salvar situaciones de crisis; asimismo, me correspondió conducir la primera fase de discusión con la Asamblea Constituyente. En otras tierras, de manera modesta, colaboré y conversé con responsables electorales, líderes políticos, autoridades de los Poderes del Estado, investigadores y periodistas sobre alternativas de reforma, desde las ideales hasta las perniciosas, pasando por las probables, las viables, las mínimas, aquellas preferibles a nada. Tal vez lo más destacado fue integrar la Comisión Electoral Especial, instancia creada por el Acuerdo de paz de Colombia, aunque el esfuerzo del equipo no alcanzó los frutos aguardados. En otros países, las iniciativas sí cuajaron y se plasmaron en reformas constitucionales, legales o reglamentarias, muchas de las cuales elevaron la calidad de las elecciones o la confianza en ellas.
Gracias al NDI viví y trabajé en Haití y Honduras. A medida y en paralelo a que comprendía mejor cómo funcionan sus sistemas políticos en particular, la reflexión también se volvía más comparativa y conceptual. Después, dirigí el Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (CAPEL-IIDH), la secretaría ejecutiva de los organismos electorales de América, con sede en Costa Rica, aunque la función suponía sobre todo un incesante ir y venir por América Latina, en un constante desafío para alternar el zoom a los casos nacionales y el estudio de las dinámicas generales. En México dirigí un proyecto de apoyo técnico de CAPEL-IIDH a la elección de 2018. Esas tareas me permitieron trabajar de la mano con organismos electorales, grupos de la sociedad civil, en particular asociaciones de observación local, partidos e instituciones para promover mejores prácticas democráticas y facilitar intercambios horizontales.
Señalo estos puntos no en una vana pretensión sino para explicar características básicas del libro. Es una obra de investigador de ciencia o de sociología política, ceñida a las reglas habituales del oficio. Sin embargo, posee ingredientes adicionales que, ojalá, ofrezcan un toque suplementario. Los análisis son indisociables de las responsabilidades asumidas en los organismos electorales, de los recorridos para observar o formular sugerencias y recomendaciones para los procesos y las reformas electorales, de las labores cumplidas para la capacitación democrática y electoral. No he conducido los aportes tan lejos como para ingresar en el terreno de la crónica y el testimonio que provocarían una inconveniente confusión de géneros. Con todo, los recuadros que por aquí y por allá se insertan, buscan aportar un gusto, un color local, un dato curioso, una nota olvidada para recuperar dimensiones indispensables para una aprehensión más completa de cómo los ciudadanos, los partidos, los candidatos o los organismos electorales se ocupan, organizan, supervisan, participan y, a veces, sufren, las elecciones en América Latina.
Esos apuntes sirven igualmente para mostrar en qué medida esta obra le debe tanto a tantas personas e instituciones a lo largo de décadas. Están en mi pensamiento, más aún porque el trabajo compartido añadió entrañables amistades. Subrayo el papel de las instituciones que han tenido una influencia más directa pues impulsaron investigaciones que dieron forma a las versiones preliminares de los capítulos, en especial la OEA, el NDI y CAPEL.
Por último, agradezco a Idea Internacional, en especial a su equipo boliviano, por el patrocinio entusiasta de la edición del libro, en asociación con el Tribunal Supremo Electoral de Bolivia y con el respaldo de la Cooperación Suiza. Kevin Casas-Zamora, su secretario ejecutivo y exvicepresidente de Costa Rica, lo prologó con el rigor del estudioso fino y atento a las evoluciones políticas y democráticas de la región y la generosidad del amigo. Extiendo el agradecimiento a Rafael Loayza, que juntó nuevamente amistad y creatividad para el diseño de la portada.
Salvador Romero Ballivián
La Paz, 10 de noviembre de 2020
Índice
Prólogo de Kevin Casas-Zamora
Introducción
I. 400 millones: la participación política y electoral en las democracias de América Latina
Introducción
I. Sucinta introducción teórica
II. Las tendencias de la evolución de la participación política y electoral en América Latina
III. Ciudadanía y participación política y electoral
IV. Los factores de la participación
Conclusión
II. Orientaciones, dilemas y desafíos de las reformas electorales en América Latina
Introducción
I. El debate y la dinámica de las reformas políticas y electorales
II. La búsqueda de una participación política ampliada e incluyente
III. La apertura del abanico electoral
IV. Los debates sobre la composición, el modelo y las atribuciones de los organismos electorales
V. Las facetas de la equidad
VI. Transparencia del proceso electoral y secreto del voto
VII. Las reformas y las paradojas de la modernización tecnológica
Conclusión: pistas sobre las reformas exitosas
III. Elecciones y violencia en América Latina: de los antiguos a los nuevos desafíos
Introducción
I. El antagonismo clásico entre elecciones y violencia en América Latina
II. Democracia, elecciones y violencia: los claroscuros de las transiciones
III. Los rostros de la violencia en los procesos electorales
IV. Otros rostros de la violencia
V. El impacto de la violencia en la participación política y electoral
Conclusión
IV. Los ciclos de las elecciones presidenciales en América Latina
Introducción
I. Las elecciones de la apertura democrática y la lealtad a los proyectos, los líderes y los partidos históricos
II. Presidenciales de fin de siglo XX: entre el liberalismo económico y el descenso de la participación electoral
III. Elecciones de principios del siglo XX:
el cuestionamiento del liberalismo económico
y la irrupción de modelos políticos alternativos
IV. Elecciones en la segunda década del siglo XXI: el reflujo de la izquierda y el surgimiento de nuevas agendas
Conclusión: los ciclos de las elecciones presidenciales en América Latina
V. El caleidoscopio de los comportamientos de los electores latinoamericanos en elecciones locales
Introducción
I. Pocos municipios: o la tardía construcción del Estado y de la democracia en el nivel local en América Latina
II. La participación en elecciones locales
III. Las preferencias políticas en las elecciones locales
IV. Política local, consecuencias nacionales
Conclusión: de algunas consecuencias de las elecciones locales para la democracia en América Latina
VI. Evolución de la democracia directa en América Latina: el referéndum
Introducción
I. La expansión y extensión de la democracia directa en América Latina
II. Los contornos jurídicos del referéndum
III. La compleja aplicación práctica del referéndum
IV. Oportunidades y riesgos del referéndum
Conclusión: las ambiguas descalificaciones de la democracia directa
VII. Asambleas Constituyentes en América Latina: del modelo clásico a la construcción de proyectos políticos Introducción
Introducción
I. Las Asambleas Constituyentes de la transición, puerta de ingreso y retorno a la democracia
II. Las Asambleas Constituyentes de fin del siglo XX: la tensión entre los impulsos desde la base de la sociedad y el control desde el gobierno
III. Las Asambleas Constituyentes de principios del siglo XXI: entre la utopía de la refundación de la sociedad y la construcción de proyectos políticos
IV. La Asamblea Constituyente de Venezuela de 2017: el ingreso a una dimensión desconocida
Conclusiones
VIII. La progresiva y difícil extensión de la justicia electoral en América Latina en el vértice de la política y la justicia
Introducción
I. Del núcleo duro a la extensión de la justicia electoral en América Latina
II. El posicionamiento institucional y la arquitectura de la justicia electoral
III. Los jueces electorales en América Latina
Conclusión: la “judicialización de la política”, el balance entre política y derecho, entre la debida protección y la “judicialización”, entre las tradiciones de acción política y los nuevos corsés jurídicos
IX. Develando el misterio del ánfora: el estudio de las elecciones presidenciales en América Latina por las ciencias políticas y sociales
Introducción
I. La elección: centro y ventana de la vida política y democrática
II. Estudios electorales
III. El estudio de los comportamientos electorales
IV. Sistemas electorales y reformas a las reglas de la elección presidencial
Doce conclusiones preliminares
Conclusión: las elecciones en América Latina entre el espejo de la realidad y las aspiraciones de un mejor orden democrático
Bibliografía general
Las instituciones editoras