2023 Ago 15 ¿Qué falló? ¿Qué sigue? México 1990-2023. Versión extendida. Santiago Levy • Luis Felipe López-Calva.
México cambió su estrategia de desarrollo entre finales de los ochenta y principios de los noventa, con dos grandes objetivos: recuperar la estabilidad macroeconómica perdida desde mediados de los setenta, y crecer más rápidamente y con mayor inclusión social. La administración federal que inició en diciembre de 2018 considera que esa estrategia falló, y ha impulsado una nueva.
En este ensayo evaluamos la estrategia de desarrollo seguida entre 1990 y 2018, y hacemos una valoración inicial de la impulsada a partir de 2019. Con ese propósito, y de forma arbitraria pero ojalá útil, consideramos tres estrategias: la estrategia 1, vigente hasta 1990; la estrategia 2, entre 1990 y 2018; y la 3, a partir de 2019. La atención se centra en la estrategia 2. La valoración de la estrategia 3 es evidentemente preliminar, ya que se requiere un periodo más largo para conocer bien sus resultados.
La estrategia 2 logró el objetivo de recuperar la estabilidad macroeconómica, pero no el de crecer más rápido y con mayor inclusión social. Enfocamos la atención en explicar por qué no se logró el segundo objetivo, sin profundizar sobre el primero. Intentamos responder tres preguntas: ¿qué explica la falta de crecimiento con inclusión social durante la estrategia 2?, ¿en qué difiere la estrategia 3 de la 2? y ¿en qué medida esas diferencias corrigen o agravan las fallas de la 2?
Durante la estrategia 2 México experimentó cambios trascendentales en materia electoral, y en el balance entre poderes federales y órdenes de gobierno; también en materia de seguridad pública. Esos cambios, unos positivos y otros no, deben ser considerados en un análisis más integral del periodo 1990-2018, pero no son considerados en este ensayo. Así, si bien utilizamos la expresión “estrategia de desarrollo”, aclaramos que nos referimos sólo a sus aspectos económicos y sociales y, en particular, a aquellos directamente relacionados con el crecimiento socialmente incluyente.
La gráfica 1 presenta una visión estilizada de la estrategia 2, identificando sus dos componentes principales, uno para alcanzar la estabilidad macroeconómica y acelerar el crecimiento, y otro para aumentar la inclusión social. Las medidas para alcanzar la estabilidad macroeconómica son conocidas y lograron su objetivo. Superada la crisis de 1994-95, México tiene casi tres décadas de estabilidad, un logro de primer orden a la luz de la experiencia previa del país.
Las medidas para acelerar el crecimiento del PIB son también conocidas. Hubo esfuerzos adicionales no listados en la gráfica 1, pero el mensaje central es que se esperaba un crecimiento más rápido por dos factores complementarios. Primero, la productividad aumentaría como resultado de la mayor competencia, misma que resultaría de la apertura al comercio mundial y los acuerdos de libre comercio (destacando el firmado con Canadá y Estados Unidos); de la creación de órganos reguladores del mercado como la Comisión Federal de Competencia; y de la desincorporación de empresas públicas. El segundo factor sería una mayor acumulación de capital y trabajo, producto en el primer caso de una tasa de inversión más alta derivada de la estabilidad macroeconómica y de mayor inversión extranjera; y en el segundo de una fuerza de trabajo crecientemente calificada como resultado de la expansión de la educación.
Gráfica 1. Visión estilizada de la estrategia 2
El componente de inclusión social constaba de tres elementos: primero, reformas a la Ley del Seguro Social para darle viabilidad financiera al IMSS y crear un sistema de pensiones de retiro más equitativo para los trabajadores cotizantes (en adelante, formales). Segundo, crear o reforzar programas paralelos de aseguramiento social para los trabajadores excluidos del IMSS (en adelante, informales). Y tercero, reemplazar los subsidios generalizados a la tortilla y al pan por programas de transferencias de ingreso dirigidos a las familias en pobreza, vinculados a inversiones en su educación, nutrición y salud.
Un aspecto crítico era la expectativa de que un crecimiento más rápido del PIB aumentaría la formalidad laboral, permitiendo que una proporción creciente de los trabajadores accediera a los derechos sociales derivados del Artículo 123 de la Constitución. Los programas paralelos para los trabajadores informales desaparecerían gradualmente con el aumento de la formalidad. Y los programas contra la pobreza también, como resultado de la creciente formalidad, la mayor escolaridad y el mejor estado de salud de nuevas generaciones de trabajadores de familias en pobreza. Mejores empleos con mayores salarios serían la puerta de salida de la pobreza. Superada la “década perdida” de los ochenta, la estrategia 2 regresaría al país a la ruta para cumplir con la esperanza expresada por el presidente Ávila Camacho al iniciar su mandato en 1940.1
Además de la estabilidad macroeconómica, la estrategia 2 tuvo logros de gran envergadura. El país adquirió resiliencia ante choques negativos externos (como el de 2008-09) y fortaleció su presencia en el mundo. Hoy México exporta más manufacturas que el resto de los países de América Latina. En paralelo, los consumidores tienen acceso a una amplia gama de productos importados a precios competitivos. Las finanzas públicas ya no son esclavas del precio internacional del petróleo. La escolaridad promedio de los trabajadores aumentó de 6.7 años en 1990 a 9.7 en 2018, y en ese año casi la mitad había completado al menos la educación media superior.
Sin embargo, como lo muestra la gráfica 2, esos logros fueron insuficientes. El crecimiento del PIB per cápita fue inferior al observado durante la estrategia 1, aunque en parte eso se debió a que la transición demográfica redujo el ritmo de crecimiento de la población en edad de trabajar.
Gráfica 2. Crecimiento del PIB per cápita y la productividad
Más preocupante es que uno de los objetivos centrales de la estrategia 2, revertir el deterioro de la productividad observado durante la 1, no se logró. Igualmente preocupante es que, contrario a lo esperado y a pesar del TLCAN, la brecha de productividad y de ingreso per cápita con Canadá y Estados Unidos aumentó.
El otro lado de la moneda está en la gráfica 3. A pesar de la estabilidad macroeconómica y los avances educativos, el ingreso laboral cayó. El panel izquierdo muestra la evolución del ingreso laboral promedio por hora en pesos constantes de 2008; el derecho, la tasa de informalidad laboral.2 Durante la estrategia 2, más de la mitad de los trabajadores siempre estuvo informalmente empleada. Para el país como un todo, la informalidad laboral se redujo en apenas tres puntos porcentuales en el curso de quince años, resultado que puede ser puesto en perspectiva al notar que, a ese ritmo, partiendo del nivel de 2019, se requerirían 285 años para que todos los trabajadores tuvieran acceso a los derechos laborales y de seguridad social establecidos en la Constitución y las leyes.
Gráfica 3. Ingresos laborales y acceso a la seguridad social
¿Por qué? La explicación es compleja, pero el cuadro 1 aporta los primeros elementos de la respuesta. Destacan dos aspectos. Primero, el contraste entre México y sus socios comerciales en el TLCAN. Nuestra tasa de inversión superó a la de Canadá y Estados Unidos pero el crecimiento de nuestra productividad fue negativo mientras que el de nuestros socios fue positivo. Segundo, la comparación con los países más grandes de América Latina.3
¿Por qué si compartimos una zona de libre comercio e inversión con Canadá y Estados Unidos, la productividad cae en nuestro país a pesar de que invertimos más? ¿Y por qué a pesar de que Perú invirtió menos que México, su productividad aumentó y la nuestra decreció? ¿Y por qué a pesar de que México invirtió bastante más que Brasil, en ambos países el desempeño de la productividad fue igualmente malo?
Cuadro 1. Inversión y productividad, 1990-2019
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Inversión/PIB |
Tasa de crecimiento de la productividad |
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México |
22.7 |
(-) 0.48 |
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Canadá |
21.8 |
0.26 |
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Brasil |
18.7 |
(-) 0.58 |
Los censos económicos que elabora el Inegi ayudan a contestar estas interrogantes. Esto es así porque recopilan datos de todas las empresas en localidades de 2500 habitantes o más que llevan a cabo sus actividades en un establecimiento fijo, con independencia de su tamaño. Estos datos son únicos en América Latina, pero a pesar de ello no capturan toda la actividad económica porque dejan fuera la que ocurre en establecimientos móviles (vendedores ambulantes, tianguis), o en localidades pequeñas. Se puede dar una idea de la magnitud de lo queda excluido al notar que, en el último censo disponible, el de 2018, el empleo en las empresas censadas representó sólo el 52 % del total. En parte esto es porque el censo deja fuera las actividades públicas y rurales, pero, en mayor medida, por la gran cantidad de actividad económica que se realiza en las calles de nuestras ciudades.
Enfocamos la atención en las empresas en las manufacturas, los servicios y el comercio, y las clasificamos en formales o informales con el siguiente criterio: una empresa formal es aquella que paga al menos un peso de contribuciones al IMSS. Esta es una definición generosa de formalidad, ya que incluye a empresas que violan la ley porque no registran en el IMSS a todos sus trabajadores o subdeclaran sus salarios. Pero aun con esa definición, los resultados son desalentadores. El cuadro 2 destaca algunos de ellos.
Cuadro 2. Indicadores de informalidad empresarial
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Participación de empresas informales en el total de empresas |
Participación del empleo en empresas informales en el total de empleo |
Participación del capital en empresas informales en el capital total |
Participación de las empresas informales en el mercado de bienes y servicios |
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1998 |
83 |
32 |
20 |
24 |
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2018 |
89 |
38 |
15 |
23 |
Un primer aspecto de interés es que, medida por la proporción de empresas o empleo, la informalidad empresarial aumentó. Otro es que las empresas formales son más intensivas en capital que las informales y que esa diferencia se acentuó. El tercero es que las empresas informales capturaron casi la cuarta parte del mercado, situación que casi no cambió.
Estos datos adquieren mayor relevancia al notar que las empresas formales son más productivas que las informales, y que la diferencia aumentó. En 1998, en promedio las empresas formales eran 26 % más productivas que las informales; en 2018, 40 %. Todo ello lleva a la siguiente conclusión: si durante la estrategia 2 la informalidad hubiese disminuido, la inversión y la productividad hubiesen sido más altas y, en consecuencia, la tasa de crecimiento del PIB también habría aumentado.
La gráfica 4 ayuda a compatibilizar el extraordinario desempeño de las exportaciones durante la estrategia 2 con los resultados anteriores. Para elaborarla, calculamos la productividad de cada empresa y construimos la distribución correspondiente, en azul para 1998 y en rojo para 2018.4 Cada empresa representa un punto dentro de la distribución, y la mayoría se aglutinan en niveles de productividad entre 1 y 5 (medida en logaritmos). El panel izquierdo contiene las distribuciones completas, y los paneles derechos magnifican sus colas.
Gráfica 4. Distribución de la productividad de las empresas
Las colas derechas contienen una buena noticia: en 2018 había más empresas con productividades altas que en 1998 (la mayoría formales). Muchas, si no todas las empresas exportadoras, se ubican aquí, aunque también hay otras que sólo venden en el mercado nacional. Si solamente nos fijamos en ellas, uno tendría la impresión de que la productividad del país aumentó.
El problema está en las colas izquierdas: hay más empresas improductivas en 2018 que en 1998, y con un promedio de productividad inferior (casi todas informales). Este fenómeno no debía ocurrir en una economía que funciona bien, donde el capital y el trabajo se asignan eficientemente. Sin embargo, ocurrió, y eso deprimió el promedio de productividad. A final de cuentas, la distribución de productividades se polarizó: algunas empresas, la minoría, tuvieron un desempeño excepcional; otras, las más, mediocre o terrible.
Las distribuciones del gráfico 4 son el resultado de un fenómeno poco discutido, pero de inmensa relevancia: durante la estrategia 2, la dinámica empresarial fue disfuncional. Para exponerlo, en el cuadro 3 identificamos a las empresas que estaban en los censos de 1998 y 2018 y las llamamos sobrevivientes porque estuvieron en el mercado durante esas dos décadas. En paralelo, identificamos a las empresas salientes, aquellas que estaban en el censo de 1998 pero ya no en el de 2018; y a las entrantes, las que no estaban en el censo de 1998 pero sí en el de 2018.
Las estadísticas listadas en la parte inferior del cuadro dan idea de la inmensa rotación de empresas. Sin embargo, esa idea es incompleta porque hubo empresas que entraron al mercado después de 1998 pero salieron antes de 2018. Estaban en los censos de 2003, 2008 o de 2013, pero no en los de 1998 o 2018. Si las tomamos en cuenta, el resultado es que entre 1998 y 2018 se destruyeron 5.4 millones de empresas y se crearon 6.9 millones. En otros términos, la creación y destrucción de empresas en México es mucho mayor que lo que recoge el cuadro 3.
Cuadro 3. Dinámica empresarial
Nos concentramos en comparar los censos de 1998 y 2018 y comparamos la productividad de las empresas salientes, sobrevivientes y entrantes. Obtenemos cinco resultados.5 Primero, si bien en promedio las empresas que salen son menos productivas que las que sobreviven, algo deseable, también salen algunas empresas formales con productividades más altas que algunas informales que sobreviven, algo claramente indeseable. Segundo, en promedio, la productividad de las que sobreviven no aumenta, algo sorprendente porque tuvieron al menos veinte años para innovar o adoptar nuevas tecnologías. Tercero, la productividad promedio de las empresas que entraron, en particular de las informales, fue inferior a la productividad de las que sobrevivieron.
El cuarto resultado es que las manufacturas, el sector de la economía más expuesto a la competencia internacional por el TLCAN y otros acuerdos similares, sí tuvo un aumento en su productividad, pero muy pequeño, de sólo 5.6 % en los veinte años estudiados; ello porque a pesar de esos acuerdos comerciales, persistieron empresas informales aun dentro de ese sector. El quinto es que la mayor productividad de las manufacturas fue más que contrarrestado por las pérdidas de productividad de los servicios y el comercio, sectores más grandes desde el punto de vista del empleo y de su participación en el PIB.
El economista Joseph Schumpeter acuñó la frase “destrucción creativa” para describir el proceso que genera prosperidad en una economía de mercado. Para que la productividad de un país aumente, las empresas improductivas deben morir, las productivas deben crecer, y las nuevas deben ser más productivas que las que ya están. Durante la estrategia 2 ese proceso no funcionó. El capital y el trabajo del país crearon menos valor agregado en 2018 que en 1998. En vez de “destrucción creativa” hubo “creación destructiva”. Se invirtió y se crearon empleos en empresas improductivas. La dinámica empresarial fue disfuncional.
Estos resultados, por supuesto, son para el promedio de las empresas, no para todas. Como lo indica el extremo derecho de las distribuciones de la gráfica 4, también se invirtió y se crearon empleos en empresas de alta productividad. En 2018 el capital y el trabajo en esas empresas creó más valor agregado que en 1998. Pero los logros de esa minoría de empresas fueron contrarrestados por el desempeño de las demás. Para el conjunto de empresas estudiado en el cuadro 3, la productividad cayó 7 % entre 1998 y 2018.
Estos resultados desconciertan. La dinámica empresarial fue disfuncional a pesar de la estabilidad macroeconómica, de la desincorporación de empresas públicas, de los tratados de libre comercio, de los órganos reguladores de la competencia como la Cofece y del aumento en la escolaridad de la población. Se explican porque, a final de cuentas, tres fenómenos dominaron: persistió la informalidad; los esfuerzos para promover la competencia no dieron los resultados esperados; y persistió la debilidad del Estado de Derecho (ver más abajo). En otros términos, los datos del cuadro 1 —que hayamos invertido más que Canadá y Estados Unidos pero que nuestra productividad haya disminuido y la de ellos aumentado— es el resultado de características sociales y políticas que distinguen a México de sus socios comerciales en el norte; características que la estrategia 2, a pesar de sus logros, no pudo enmendar. Detrás de la explicación técnica del estancamiento de la productividad subyace otra social y política.
La estrategia 2 mejoró el acceso a la educación y a la salud. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social estima que entre 2000 y 2016 el porcentaje de personas con carencias en materia de salud se redujo de 58 a 15 %; y el de educación de 22 a 17 %. Pero no logró expandir la cobertura de la seguridad social y construir un Estado de Bienestar incluyente y eficaz.
El cuadro 4 ayuda a entender por qué, dada la segmentación formal-informal, era imposible que esto ocurriese. La Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo visita a una muestra de personas cinco veces durante un año y registra su situación laboral. La información resultante se resume en el panel superior. El primer renglón, por ejemplo, indica que del total de personas formalmente empleadas al inicio de 2018 sólo 79 % tenía ese estatus un año después. Entre 2018 y 2019, 12 % tránsito a un empleo informal, 2 % al desempleo, y 5 % salió de la fuerza de trabajo.
Cuadro 4. Transiciones laborales
La diagonal principal, en rojo, muestra la proporción de personas que mantuvo el mismo estatus, y permite aseverar lo siguiente: en el curso de un año, al menos 20 % de las personas cambiaron de situación laboral. Un altísimo nivel de rotación, explicado en parte por la alta rotación empresarial y, en parte, porque las personas también transitan entre ser empleadas por una empresa y trabajar por cuenta propia o entre el empleo y el desempleo.
Los datos de la Comisión Nacional de Sistema del Ahorro para el Retiro permiten seguir las historias laborales de los trabajadores durante un período más largo. El panel inferior del cuadro 4 lo hace para todos los que ingresaron por primera vez al IMSS a partir de 1997, cuando entró en vigor la nueva Ley del Seguro Social, hasta 2015, agrupándolos por nivel salarial. Hay dos hallazgos. El primero es que, en el periodo considerado, el trabajador promedio solamente estuvo formalmente empleado el 46 % del tiempo posible, o sea, ¡menos de la mitad! El segundo es que la permanencia en la formalidad fue mayor para aquellos con salarios más altos.
Como indicó el gráfico 1, la estrategia 2 creó dos sistemas paralelos de aseguramiento social para los trabajadores (ignoramos el Apartado “B”). Primero, cuando eran formales, a través de las “instituciones de protección social la formalidad”: IMSS, Infonavit, Afores y regulaciones de la Ley Federal del Trabajo sobre despido y salarios mínimos. Segundo, cuando eran informales, a través de las “instituciones de protección social de la informalidad”: Seguro Popular e IMSS Oportunidades, las pensiones del Programa para Adultos Mayores, y otros programas federales y estatales de pensiones, guarderías y vivienda.
Esa arquitectura fue ineficaz y obstaculizó los esfuerzos para reducir la pobreza y la desigualdad. El mismo trabajador, con las mismas habilidades, años de escolaridad y disposición a trabajar, a veces estuvo protegido contra el despido y a veces no; a veces estuvo cubierto por los seguros de invalidez, vida y riesgos de trabajo del IMSS, y a veces no; a veces ahorró en su Afore para su retiro y en el Infonavit para su vivienda, y a veces no; y cuando se enfermó, a veces lo atendió el IMSS y a veces no. Si al dar a luz una trabajadora tenía estatus formal, recibió un subsidio de maternidad; pero no si tenía estatus informal. Lo mismo para los subsidios por incapacidad. De hecho, entre 1997 y 2015 el trabajador promedio sólo estuvo protegido poco menos de la mitad del tiempo que necesito estar protegido.
Las implicaciones para los jubilados son igual de preocupantes. Aproximadamente 50 % de los trabajadores que ingresaron al IMSS después de 1997 no tendrá derecho a los servicios de salud del IMSS durante su jubilación a pesar de haber cotizado para ellos, porque no acumulará las 750 semanas requeridas. Y aproximadamente 60 % no obtendrá una pensión de retiro a pesar de ahorrar en su Afore, en este caso por no acumular las 1000 semanas requeridas.
Estos resultados son graves. Implican que la seguridad social en México —el principal instrumento de inclusión social y de redistribución de los Estados contemporáneos— cumple de forma muy imperfecta con su misión. Y su gravedad aumenta, es necesario recalcar, porque las familias de bajos ingresos son las que menos se benefician de ella.
El impacto de la arquitectura dual de aseguramiento social va más allá de su ineficacia. Cuando un trabajador estuvo formalmente empleado, él y la empresa que lo contrató aportaron entre el 25 y el 35 % del salario en contribuciones al IMSS, al Infonavit y a las Afores. Además, como la legislación laboral no contempla ajustes en los niveles de producción de las empresas, o el cambio tecnológico, como “causas justificadas” de despido, la empresa tuvo un costo contingente adicional: las indemnizaciones, primas de antigüedad y pagos relacionados en caso de tener que ajustar a la baja su planta laboral, amén de la posibilidad de un juicio de reinstalación.
Sin embargo, el trabajador promedio no recibió el mismo monto en beneficios, por múltiples razones. El abasto de medicamentos en el IMSS era insuficiente y las cirugías tardías; los espacios en las guarderías estaban limitados; ahorraba para una pensión que probablemente no iba a obtener; y aportaba para servicios de salud para cuando se jubilara que también probablemente no iba a obtener. En caso de ser despedido, enfrentaba los retrasos y a veces la corrupción en los tribunales laborales para recibir los pagos a los que tenía derecho. La diferencia entre lo que las empresas y trabajadores aportaron y los beneficios que realmente recibió el trabajador fue de facto un impuesto a la contratación formal; impuesto que fue mayor para los trabajadores de menores salarios porque tenían las menores estancias promedio en la formalidad, y porque, perversamente, sus contribuciones al IMSS como proporción de sus salarios eran más altas que las de los demás trabajadores.
En cambio, cuando el trabajador se empleó informalmente, recibió servicios de salud y de guardería, pensiones y subsidios a la vivienda a través de las instituciones de protección social de la informalidad. Aun si eran de calidad inferior (que no siempre fue el caso), eran gratuitos. De facto, se subsidió el empleo informal; subsidio que fue mayor para los trabajadores de bajos salarios ya que estas prestaciones representan una proporción más alta de sus ingresos.
La estrategia 2 también subsidió la conducta ilegal de las empresas. Cuando éstas contrataban a un asalariado cumpliendo con la ley, pagaban los costos de la formalidad y los trabajadores recibían algunos de los beneficios estipulados. Pero si las empresas no cumplían, los trabajadores no se quedaban sin servicios de salud, guardería o un ingreso en la vejez; las instituciones de protección social de la informalidad se los ofrecían. Los datos de los censos económicos indican que, en 1998, 15 % de las empresas contrataba a sus trabajadores asalariados ilegalmente; en 2018, el 24 % lo hacía. Y como la probabilidad de que el IMSS o el Infonavit detectara a las empresas violando la ley y las sancionara aumenta con su tamaño, el subsidio a la ilegalidad se concentraba en las más pequeñas.
Es útil notar que la legislación estipula que las empresas que se asocian con trabajadores no asalariados no están obligadas a cotizar a la seguridad social. Por eso, muchas empresas pueden ser informales sin violar la ley. Y, de hecho, la mayoría están en esta categoría: en 2018, el 63 % de las empresas capturadas en el Censo no incumplían la legislación laboral y de aseguramiento social, pero sus trabajadores estaban en la informalidad. La mayoría de ellas, muy pequeñas, probablemente eran empresas familiares. Y finalmente, como la legislación tampoco obliga a los trabajadores por cuenta propia a cotizar a la seguridad social, ellos también estaban en la informalidad sin estar en la ilegalidad. La mayor parte de la informalidad empresarial y laboral está dentro del marco legal de nuestro país.
Esta combinación de impuestos y subsidios fue exactamente la opuesta a la requerida para aumentar la productividad. A ella se sumaron deficiencias del marco jurídico, de la estructura tributaria, y subsidios al crédito para las micro y pequeñas empresas. El resultado fue que la estrategia 2 fomentó el empleo por cuenta propia o en empresas muy pequeñas, y castigó el crecimiento de las empresas y el empleo asalariado. No nos debe sorprender entonces que en 2019 la mitad de los trabajadores del país se ocupaban por cuenta propia o en una empresa de hasta cinco personas, más de tres veces la proporción observada en nuestro principal socio comercial (16 %).
La estrategia 2 se esforzó por reducir la pobreza. Por un lado, canalizó recursos crecientes a las zonas marginadas del país, inicialmente a través del Programa Nacional de Solidaridad operado a nivel federal, y posteriormente descentralizando esos recursos a los estados y municipios con fórmulas basadas en indicadores de pobreza. Por otro lado, invirtió en la nutrición, la salud y la educación de las familias pobres, principalmente a través del programa Progresa-Oportunidades-Prospera.
Los censos de población y vivienda indican que entre 1990 y 2020, en los mil municipios más marginados del país según los indicadores del Consejo Nacional de Población, la proporción de viviendas con agua potable aumentó de 38 a 88 %, con drenaje de 16 a 80 %, con electricidad de 56 a 98 % , y con piso de tierra bajó de 73 a 11 %. En paralelo, múltiples evaluaciones mostraron que Progresa-Oportunidades-Prospera tuvo impactos positivos en el consumo, la salud, la nutrición y la escolaridad de las familias pobres. Sin duda, las condiciones de sus viviendas, y su alimentación, salud y escolaridad mejoraron.
Todos los trabajadores pierden con la informalidad, pero por las razones expuestas, los de bajos ingresos son los más afectados. El panel izquierdo de la gráfica 5 indica que durante la segunda mitad de la estrategia 2, el salario promedio de los trabajadores con ingresos inferiores a la línea de pobreza laboral aumentó 7 % (eje izquierdo, en rojo), mientras que su escolaridad pasó de 6.8 a 8.7 años, un incremento de 28 % (eje derecho, en azul); por su parte, el panel derecho señala que su tasa de informalidad se redujo de 82 a 79 %.
Gráfica 5. Escolaridad, Ingresos e Informalidad de los trabajadores pobres
En otros términos, los ingresos laborales de las nuevas generaciones de trabajadores pobres fueron muy similares a los de sus padres, a pesar de su mayor capital humano. La razón central fue la informalidad. Progresa-Oportunidades-Prospera fue un programa pionero, imitado en varios países entre ellos Brasil (Bolsa Familia), Colombia (Familias en Acción) y Perú (Juntos). Pero era imposible que un programa diseñado para impulsar la formación de capital humano corrigiera las fuertes deficiencias de las instituciones que inciden sobre la conducta de las empresas y los trabajadores en el mercado laboral, reflejadas en la persistencia de la informalidad. Al ritmo de avance descrito en la gráfica 5, deben transcurrir más de noventa años para que el salario de los trabajadores pobres supere la línea de pobreza, y 360 para acabar con su informalidad laboral. Finalmente, no hubo una estrategia consistente para romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza. El talón de Aquiles fue un mercado laboral incapaz de convertir el mayor capital humano de los trabajadores en condiciones de pobreza en mejores empleos y mayor ingreso.
La arquitectura de la protección social atrapó a la estrategia 2 en un círculo vicioso, esbozado en la gráfica 6. En vez de abordar las raíces de la segmentación formal-informal, se trató de compensar el estancamiento de la productividad y de los salarios reales por múltiples vías: programas de transferencias de ingreso, programas paralelos de aseguramiento social, y otros. Los programas sociales se multiplicaron, incluyendo los impulsados por los gobiernos estatales.
Gráfica 6. Círculo vicioso entre baja productividad y alta informalidad
A mediados de los noventa la pobreza aumentó como resultado de la crisis financiera de 1994-95. La estabilización macroeconómica lograda después de esa crisis, combinada con los esfuerzos antes descritos, permitieron reducirla durante la siguiente década. Sin embargo, desde mediados de la segunda década de este siglo, la pobreza ya no disminuyó; de hecho aumentó ligeramente, a pesar de incrementos continuos en el gasto en protección social y de mejoras en la escolaridad de los trabajadores pobres. Se trató de subsanar las deficiencias del mercado laboral con aumentos del gasto social, sin reparar en que la forma como se hacía agravaba esas deficiencias.
La educación fue una prioridad de la estrategia 2. Entre 1990 y 2019, la escolaridad de los trabajadores aumentó en alrededor de un año por década. Ese avance fue similar al de Brasil, Chile, Colombia y Perú, y permitió reducir ligeramente la brecha con Canadá y Estados Unidos. La oferta de trabajadores con grados universitarios en las áreas de matemáticas, ciencias naturales, ingeniería y tecnología creció al doble de la tasa de crecimiento del PIB.
¿Por qué ese avance no se tradujo en salarios más altos, más formalidad y mayor productividad? En ocasiones se hace referencia a la baja calidad de la calidad de la educación, según los indicadores PISA (por sus siglas en inglés, Programme for International Student Assessment) elaborados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) o indicadores similares elaborados por otros organismos internacionales. Y, en efecto, nuestros indicadores son inferiores a los de países de la OCDE, aunque parecidos a los de otros países de América Latina, muchos de los cuales crecieron más rápido y tuvieron un mejor desempeño de su productividad. Además, si bien los indicadores de PISA son bajos, corregidos por el número de alumnos que tomaron las pruebas, ciertamente no empeoraron y, de hecho, mejoraron.
El Banco Mundial desarrolló un índice de educación comparable entre países, que combina su cantidad, medida por los años de escolaridad, con su calidad, medida por indicadores tipo PISA. El cuadro 5 compara los resultados de México con los de nuestros vecinos en el norte y en el sur. El mensaje clave es que, considerando cantidad y calidad, la educación en México mejoró. En 2018 estaba por arriba del promedio de los países de América Latina y el Caribe, muchos de los cuales, reiteramos, crecieron más rápidamente que nosotros.
Cuadro 5. Años de escolaridad ajustados por aprendizaje
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México, 2010 |
México, 2018 |
América del Norte, 2018 |
América Latina y Caribe, 2018 |
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8.5 |
8.8 |
11.1 |
7.8 |
Dos aseveraciones deben separarse. Una es: “Los indicadores de calidad de la educación de México son inferiores a los de países de la OCDE”. La otra es: “La productividad en México no aumentó por la baja calidad de la educación; las empresas no encontraron a trabajadores con las habilidades requeridas para innovar o adoptar nuevas tecnologías”. La primera es correcta; la segunda, no.
La gráfica 7 desarrolla una idea sencilla. Si la escasez de trabajadores con más escolaridad hubiese sido una limitante al crecimiento de la productividad, sus salarios relativos a aquellos con menos escolaridad debían de haber aumentado. Finalmente, en esta materia, el mercado es el juez.
Gráfica 7. Indicadores de mercado de educación
El panel izquierdo muestra que durante la estrategia 2 hubo una sobreoferta de trabajadores con más escolaridad, sobre todo con educación universitaria. Su salario promedio por hora cayó en términos absolutos, y más que para cualquier otro grupo. Lo que ocurrió es exactamente lo opuesto a lo que uno esperaría si la falta de capital humano hubiese limitado el crecimiento. Y también es lo opuesto a lo que ocurrió en Estados Unidos, donde la brecha salarial entre los universitarios y los que sólo concluyeron la educación media superior aumentó.
Se podría argüir que la rápida expansión de la oferta de educación superior se llevó a cabo creando nuevas universidades e institutos tecnológicos de menor calidad que los existentes; que por tanto las nuevas generaciones de universitarios son de menor calidad que las anteriores; y que como progresivamente esas generaciones representan una proporción mayor del total de trabajadores universitarios, deprimen el salario promedio de todos.
El panel derecho considera esta hipótesis siguiendo los salarios de dos grupos de universitarios nacidos entre 1955 y 1965, de forma tal que en 1990 tienen, en el caso del grupo 1 (en rojo), entre 30 y 35 años (y entre 60 y 65 en 2019); y en el caso del grupo 2 (en azul), entre 25 y 30 años en 1990 (y entre 55 y 60 en 2109). Estos grupos fueron educados en las instituciones existentes antes de la expansión de la oferta educacional impulsada por la estrategia 2. En 1990 representaban el 25 % de todos los universitarios en el mercado laboral y en 2019 el 5 %; como era de esperarse, con el tiempo se volvieron más escasos. Las líneas continuas miden su salario promedio, y las punteadas el salario promedio solamente de los que están por arriba del percentil 90 (los mejor pagados). Para todos, el salario cayó. (Un resultado similar se obtiene para los grupos con educación media superior.)
El panel izquierdo de la gráfica 7 no refleja una reducción gradual en la calidad de la educación durante la estrategia 2. Refleja un fenómeno diferente: que la inmensa mayoría de las empresas del país son muy pequeñas e informales, y que la informalidad empresarial aumentó. Esas empresas utilizan técnicas de producción sencillas; no requieren muchos ingenieros o técnicos en computación. La inmensa mayoría tiene menos de cinco personas, y muchas ni siquiera están registradas como tales; en ellas hay poco espacio para contadores o abogados. En otros términos, la gráfica 7 refleja la dinámica empresarial disfuncional observada durante la estrategia 2, y la consecuente disfuncionalidad del mercado de trabajo. Como vimos en el apartado anterior, esa disfuncionalidad estrechó las puertas de salida de la pobreza para los trabajadores pobres. Y como vemos ahora, también limitó los ingresos y las oportunidades de desarrollo de millones de mexicanos que hicieron grandes esfuerzos para adquirir una educación universitaria con la esperanza de obtener mejores empleos y mayores ingresos que sus padres. La segmentación formal-informal frustró a todos.
Lo anterior no implica que la calidad de la educación sea la adecuada. La educación juega un papel esencial en las sociedades contemporáneas, en dimensiones que van más allá del mercado de trabajo. Hay que expandirla y mejorarla. Sólo implica que, más allá de casos anecdóticos, no hay evidencia sistemática que indique que durante la estrategia 2 las empresas no se desarrollaron porque no encontraron a trabajadores con la escolaridad y las habilidades requeridas.
Ante la desincorporación de empresas públicas y la apertura al comercio internacional, y consciente de que instituciones sólidas eran indispensables para el buen funcionamiento de una economía de mercado, la estrategia 2 invirtió decididamente en ellas.
En la primera mitad de los noventa se impulsó la autonomía del Banco de México, se fortaleció la del Inegi, y se creó la Comisión Federal de Competencia; en la segunda mitad se reformó el Poder Judicial Federal, y se crearon el Servicio de Administración Tributaria y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer); y a principios de los 2000, el Instituto Nacional de Acceso a la Información. Más adelante se creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones y diversos órganos regulatorios en el sector de energía, se fortaleció la autonomía de la Cofece, y la Cofemer se convirtió en una comisión nacional con facultades de opinión sobre las regulaciones estatales. En paralelo, se impulsó el Sistema Nacional Anticorrupción. Además, la Contaduría Mayor de Hacienda se convirtió en la Auditoría Superior de la Federación, con más recursos y facultades.
Algunos de esos esfuerzos rindieron los resultados esperados. El Banco de México es pilar de la estabilidad macroeconómica y el Inegi produce información creíble, abundante y de calidad. Ambas instituciones están, sin duda, entre las mejores de América Latina.
Sin embargo, como se desprende de la gráfica 8, otros no. Los paneles superiores comparan el índice de Estado de Derecho elaborado por el Proyecto Mundial de Justicia entre México, sus socios en el TLCAN y los países de América Latina considerados anteriormente. Los paneles inferiores hacen las mismas comparaciones, en este caso para el índice de control de la corrupción elaborado por el Banco Mundial. La gráfica habla por sí misma: el país tiene los indicadores más desfavorables y, peor aún, se observa un deterioro.
Gráfica 8. Indicadores de Estado de Derecho y control de la corrupción
Los esfuerzos para promover la competencia tampoco rindieron los frutos esperados. En el índice de calidad regulatoria en materia de competencia elaborado por el Banco Mundial, México obtiene una calificación sustancialmente inferior a la de Canadá y Estados Unidos (en 2019, 55 vs. 94 y 88, respectivamente), y también inferior a la de Chile (82), Perú (70) y Colombia (63). Sólo Brasil tiene una calificación más baja que la nuestra (46).
Estos resultados no reflejan solamente la actuación de la Cofece, el Ifetel, la Cofemer y la CRE; reflejan también las resoluciones del Poder Judicial en los juicios de amparo interpuestos por los particulares; y la conducta de las dependencias federales y de los gobiernos estatales y municipales en el otorgamiento de permisos, concesiones, compras y otras dimensiones que crean barreras de entrada, o favorecen a unas empresas por encima de otras.
La falta de competencia contribuye a una dinámica empresarial disfuncional. Las prácticas monopólicas obstaculizan el crecimiento de las empresas productivas, reducen los incentivos a innovar o adoptar nuevas tecnologías y permiten que empresas improductivas capturen una parte mayor del mercado que les corresponde; con un agravante: aumentan la desigualdad.
La alta desigualdad del ingreso del país tiene muchas causas, pero entre ellas están sin duda el contexto de débil Estado de Derecho, insuficiente competencia y alta corrupción. Es más difícil medir la desigualdad que la pobreza porque las familias más ricas están subrepresentadas en las encuestas de ingreso que realiza el Inegi, y porque cuando son capturadas, los subreportan. El Laboratorio Mundial sobre la Desigualdad desarrolló metodologías comparables entre países para corregir estas deficiencias utilizando los registros de impuestos y las cuentas nacionales. Los resultados no son perfectos, pero indican algo muy preocupante: entre 2000 y 2020 la participación en el ingreso nacional de las familias del decil más alto en la distribución aumentó de 53 a 57 %, y en 2020 era seis veces mayor que la suma de los cinco primeros deciles.
La revista Forbes publica datos de las personas cuya riqueza excede los mil millones de dólares. Para compararlos entre países, en el cuadro 6 calculamos la riqueza por milmillonario, expresada como proporción del PIB del país correspondiente.
Cuadro 6. Riqueza por milmillonario como proporción del PIB
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México |
Canadá |
Estados Unidos |
Brasil |
Chile |
Colombia |
Perú |
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1996 |
0.42 |
0.50 |
0.03 |
0.22 |
2.24 |
1.44 |
1.81 |
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2019 |
0.61 |
0.20 |
0.02 |
0.17 |
1.22 |
1.76 |
0.82 |
Con excepción de Colombia y México, la riqueza relativa por milmillonario cayó. En México aumentó porque el incremento de su riqueza (de 6.2 a 10.4 % del PIB) superó al aumento en su número (de 15 a 17). En otros términos, el milmillonario promedio en México era más rico relativo al PIB del país en 2019 que en 1996, y mucho más rico que los milmillonarios de Canadá, Estados Unidos y Brasil.
Los datos del cuadro 6 son insuficientes para analizar la evolución de la riqueza ya que los individuos con fortunas inferiores a mil millones de dólares no son considerados. Pudo haber cambiado el número de los que tenían fortunas, digamos, mayores a 100 millones, pero inferiores a 1000. Por otro lado, la riqueza de los milmillonarios puede provenir de distintas fuentes: invención de un nuevo producto, desarrollo o mejora de procesos de producción o distribución, talento empresarial y otras situaciones que, independientemente de las implicaciones para la desigualdad del ingreso, son deseables porque aumentan la productividad o el bienestar de los consumidores. Sin embargo, también puede provenir de prácticas monopólicas, corrupción, concesiones y contratos exclusivos del sector público, especulación con información privilegiada y otras fuentes similares que, además de sus implicaciones para la desigualdad del ingreso, deprimen la productividad y el bienestar social.
Los datos del cuadro 6 no permiten identificar estas situaciones. Pero combinados con los hallazgos del Laboratorio Mundial de la Desigualdad antes citados, sugieren que durante la estrategia 2, la alta desigualdad en la distribución del ingreso y de la riqueza no se redujo, y bajo ciertas métricas, aumentó.
La compraventa entre empresas, el otorgamiento de crédito, y la colocación de acciones y bonos requieren una infraestructura jurídica que asegure que los contratos entre las partes se cumplan. Las empresas pueden obtener las mayores ventajas de esa infraestructura cuando se conforman como sociedades anónimas, separando los activos de sus dueños de los activos de las empresas. La ausencia de registro como sociedad anónima limita su acceso al crédito y la posibilidad de agregar accionistas o emitir bonos para aumentar su tamaño.
La informalidad en México en parte resulta del mal funcionamiento de esa infraestructura jurídica. Para algunas empresas, en especial las pequeñas, puede no ser redituable constituirse como una sociedad anónima si los costos de hacerlo son altos (registro, notario, tramites); o si consideran que, aun si lo hacen, de todas maneras tendrán dificultades para obtener crédito de la banca comercial, o para lograr que otras empresas cumplan con los contratos hechos con ellas, dada la incertidumbre y posible corrupción en los juicios, y los obstáculos para cumplir las sentencias.
La estrategia 2 hizo poco para mejorar esa infraestructura jurídica. Entre 1998 y 2018 la proporción de empresas censadas constituidas como sociedad anónima sólo aumentó de 10 a 12 %. Aun en 2018, la mayoría tenía otra estructura jurídica y muchas ni siquiera estaban registradas como empresas. A ello debe sumarse la actividad económica en las calles en tianguis y mercados ambulantes. La ausencia de datos impide hacer estimaciones precisas, pero es probable que la mayor parte de la actividad económica del país, medida por el número de empresas o el número de trabajadores, ocurra en empresas cuyo estatus jurídico les obstaculiza acceder al crédito bancario o emitir bonos o acciones para diversificar y aumentar su capital. Su actividad no se regula por el marco jurídico de una economía moderna de mercado, sino por acuerdos sociales tácitos, probablemente no muy diferentes a los que existían hace décadas.
Otra parte de la actividad económica, la más grande desde el punto de vista de las inversiones de capital y generación de valor agregado, se desempeña en un contexto muy diferente. Los tratados de libre comercio, en particular el TLCAN, dieron seguridad jurídica y acceso a las formas más modernas de estructuración de operaciones financieras a un subconjunto numéricamente muy pequeño de empresas, la mayoría de ellas muy grandes. Otras lo obtuvieron aun si no participaban en los beneficios de los tratados ya que podían sufragar los gastos de despachos jurídicos y contables.
En otros términos, durante la estrategia 2 el acceso a la infraestructura jurídica para el desarrollo de las empresas estuvo segmentado porque, de facto, las instituciones subyacentes fueron excluyentes. Este fenómeno también es parte de la explicación de la dinámica empresarial disfuncional y la polarización de la distribución de la productividad. Lo es también de otro fenómeno más que conviene notar aquí: el hecho de que sólo las empresas grandes, con cincuenta o más trabajadores, crecieron. Según los censos económicos, entre 1998 y 2018 el tamaño promedio de la empresa aumentó de 4.9 a 5.2 trabajadores. Pero ese aumento resultó solamente del crecimiento de las grandes; de hecho las medianas (once a cincuenta trabajadores) y pequeñas (seis a diez) se achicaron, mientras que las muy pequeñas (cinco o menos) mantuvieron su tamaño. Al igual que la distribución de productividades, la distribución del tamaño de las empresas también se polarizó.
México cambió mucho durante la estrategia 2. Construyó instituciones electorales eficaces y confiables; la competencia entre partidos políticos se intensificó y se tradujo en alternancia en los tres órdenes de gobierno. La escolaridad de la población, y su edad promedio, aumentó. En 2019, el país era más democrático, más maduro y educado, aunque también más inseguro. Superada la crisis de 1994/95, el país experimentó un cuarto de siglo de estabilidad, baja inflación y poca incertidumbre sobre el tipo de cambio.
Durante la estrategia 2 los mexicanos descubrimos que los choques negativos en la economía mundial no necesariamente tenían que descarrilar al país, y que podíamos competir en el mundo y acceder a una amplia gama de bienes de consumo de alta calidad a precios competitivos. Ampliamos la cobertura de la educación y la salud, y mejoramos la alimentación y las condiciones de las viviendas de las familias de bajos ingresos. Canalizamos más recursos a los gobiernos estatales y municipales para atender las necesidades locales. Entre ellos y el gobierno federal, el gasto en protección social creció de forma sustancial, una diferencia notable con respecto a lo ocurrido durante la estrategia 1.
Sin embargo, durante la estrategia 2 el ingreso laboral promedio por hora cayó. El PIB per cápita creció básicamente porque la población en edad de trabajar creció más rápidamente que la población total, porque aumentó la participación de las mujeres en el mercado laboral, y porque todos trabajaron más horas; de hecho, la productividad hizo una contribución negativa al crecimiento. La informalidad persistió y una mayoría de trabajadores siempre estuvo excluida de los derechos laborales y de aseguramiento social. Nuevas generaciones de trabajadores, con más escolaridad que las anteriores, no obtuvieron mejores empleos, y los ingresos de aquellos que alcanzaron la educación superior, o media superior, cayeron. Los trabajadores pobres jóvenes, con mejor salud y más años de escolaridad que sus padres, no consiguieron mejores empleos.
¿Por qué no logramos crecer más rápidamente y con mayor inclusión social? ¿Qué falló?
No hay una respuesta sencilla, considerando además que factores de gran relevancia no analizados aquí —la transición a la democracia electoral, la alternancia, y la inseguridad pública y la extorsión— jugaron un papel central durante la estrategia 2. A riesgo de simplificar demasiado, y concentrando la atención sólo en los factores antes considerados, dos grandes fallas son la parte medular de la respuesta: la informalidad, y la débil competencia y la alta corrupción.
Estas dos fallas se retroalimentan, pero tienen raíces diferentes, la primera en ideas de la estrategia 2, y en la segunda en intereses de diversos grupos.
Una idea central de la estrategia 2 fue errónea: consideró que la estabilidad macroeconómica y las reformas a los mercados de bienes y servicios (acuerdos de libre comercio, comisiones reguladoras, profundización de los mercados financieros), junto con los aumentos en la escolaridad, serían suficientes para reducir la informalidad. Además, subestimó seriamente su impacto negativo sobre la productividad y la inclusión social. A raíz de eso, no modificó el régimen jurídico del aseguramiento social; no consideró que los tratamientos especiales para las microempresas —tributarios, crediticios y otros— favorecían la actividad informal; y no fortaleció las instituciones jurídicas en materia mercantil, afectando sobre todo entre las empresas chicas y medianas que no podían pagar los costos de despachos jurídicos o carecían de acceso a los mecanismos los tratados de libre comercio.
Contrario a lo que en ocasiones se asevera, la informalidad no fue el producto de insuficientes inversiones en capital físico o humano. Al contrario, como resultado de la informalidad, las empresas formales vieron limitada su participación de mercado y la inversión total fue menor; y los trabajadores con más escolaridad tuvieron insuficiente acceso a empleos acordes con sus habilidades. La estrategia 2 se basó en la idea de que “hay que invertir en capital físico y humano para crecer, superar la informalidad, y aumentar la inclusión social”. Debió haberse basado en otra idea: “Hay que superar la informalidad para poder crecer con inclusión social”.
La estrategia 2 ignoró la inconsistencia entre los instrumentos desplegados para aumentar la productividad y los desplegados para fortalecer la inclusión social. Deseaba mejorar el bienestar social de los trabajadores excluidos de la seguridad social, por un lado; pero no deseaba cambiar las leyes e instituciones que daban origen a esa exclusión, por el otro. Buscó la inclusión social con instrumentos que generaban exclusión y castigaban la productividad, sin que ésa fuera la intención.
La estrategia 2 sí creó y fortaleció instituciones para promover la competencia y reducir la corrupción. Sin embargo, los esfuerzos no tuvieron la eficacia requerida. En parte porque en ocasiones la colusión entre particulares y funcionarios públicos fue dominante. Y en parte porque la estrategia no hizo lo suficiente a nivel estatal y municipal, una omisión muy costosa porque durante su vigencia se descentralizaron recursos crecientes de la Federación a los estados y municipios, muchos de los cuales tenían organismos débiles para vigilar su uso.
La estrategia tampoco se hizo lo suficiente para mejorar la infraestructura jurídica mercantil. En parte porque los estados y municipios no tenían muchos incentivos para hacerlo; sus ingresos provenían más de transferencias federales y menos de la actividad económica formal. En parte porque el gobierno federal tampoco tenía incentivos: muchas empresas informales sustituyeron las normas legales por acuerdos sociales tácitos; y otras, sobre todo las formales grandes, tuvieron seguridad jurídica por los tratados comerciales o podían sufragar los gastos de despachos legales.
A final de cuentas, en parte por el peso de las ideas y en parte por la fuerza de los intereses, la estrategia 2 no pudo generar instituciones sociales y jurídicas incluyentes, algo que a la luz de la experiencia es claro era condición sine qua non para crecer con inclusión social.
La segmentación del aseguramiento social y del acceso a las instituciones jurídicas bifurcó los intereses de distintos grupos, al tiempo que la corrupción debilitó la efectividad de los tres órdenes de gobierno. El resultado fue un arreglo institucional muy ineficiente, esbozado en la gráfica 9. Y como a pesar de la transición democrática y la alternancia en el poder, ni las ideas ni los intereses cambiaron de forma esencial, el arreglo fue muy estable.
Gráfica 9. Esbozo del arreglo institucional implícito durante la estrategia 2
¿Cómo llegamos aquí? Superada la “década perdida” de los ochenta, y en el contexto de mayor competencia electoral y la alternancia en el poder, la estructura dual del aseguramiento social y la creación de programas dirigidos contra la pobreza permitió al gobierno federal responder a las demandas sociales de los grupos de bajos ingresos sin reformar las instituciones de la formalidad. En paralelo, la descentralización de recursos, producto de la transición democrática, permitió a los gobiernos estatales y municipales participar en esa respuesta sin hacer un esfuerzo recaudatorio propio, y con poca rendición de cuentas. Todo ello fortaleció la “voz” de la informalidad, desvinculó los beneficios sociales de los impuestos, debilitó la demanda por la rendición de cuentas y multiplicó las oportunidades para la corrupción.
Por su parte, las demandas de los grupos de muy altos ingresos se atendieron en la forma de estabilidad macro y una nueva forma de inserción en la economía global. No necesitaban mucho más. Su carga tributaria era baja o, cuando más, moderada, y ya habían “salido” de las instituciones sociales del Estado (y unos pocos de las de seguridad pública). Sus necesidades de seguridad jurídica para propósitos mercantiles podían ser satisfechas en parte vía los tratados de comercio, o despachos jurídicos especializados; amén de que algunos podían aprovechar las debilidades institucionales para extraer rentas o capturar a órganos reguladores, juzgados y tribunales.
El resultado fue un arreglo institucional caracterizado por la estabilidad macroeconómica, pero por una baja tributación, mala calidad de los servicios públicos, alta informalidad, débil legalidad, poca rendición de cuentas e insuficiente competencia. Justo lo opuesto a lo requerido para crecer más rápido y con inclusión social.
Es demasiado temprano para hacer una evaluación de la estrategia 3. Ésta ha impulsado cambios de gran trascendencia política, entre ellos la participación de las Fuerzas Armadas en tareas civiles. Sin embargo, considerando sólo sus políticas económicas y de protección social, las similitudes estructurales con la estrategia 2 son mucho más importantes que las diferencias.
Persiste la visión de que el crecimiento con inclusión social es el resultado de dos procesos separados, uno para crecer y otro para fomentar la inclusión social. Persiste la idea de que el crecimiento está desvinculado de la estructura dual del aseguramiento social y del funcionamiento del mercado de trabajo. Persiste la misma política macroeconómica, de comercio exterior, tributaria, fiscal, de aseguramiento social y de combate a la pobreza (aunque cambien los mecanismos de focalización). Y se acentúa la idea de que el desarrollo del país es independiente de la calidad del Estado de derecho.
Lo anterior no quiere decir que no haya habido cambios relevantes, positivos y negativos. Entre los primeros, por ejemplo, la reducción en la evasión tributaria y en el abuso de la figura de la subcontratación, que han fortalecido la recaudación y los derechos laborales de los trabajadores. Asimismo, la extensión de una pensión a todos los adultos mayores del país sería un paso importante en la dirección de un sistema de aseguramiento social universal. Y entre los segundos, por ejemplo, el uso de mecanismos no contemplados en la legislación para frenar o modificar proyectos de inversión; así como los cambios a la regulación del mercado eléctrico, que han aumentado la incertidumbre a la inversión y obstruido la transición hacia las energías renovables.
Otros cambios se enmarcan en la visión conceptual de la estrategia 2. La sustitución del Seguro Popular por el Instituto Nacional de Salud para el Bienestar ha implicado una reducción en el acceso a los servicios, en su calidad, y en el abasto de medicamentos. Pero representa la continuidad en la segmentación de los servicios de salud pública según el estatus laboral de los trabajadores: los formales pagan y los informales no. La sustitución del programa Progresa-Oportunidades-Prospera por el programa Becas Benito Juárez ha reducido las transferencias de ingreso a las familias más pobres, sobre todo en el medio rural, y debilitado los esfuerzos para reducir la mortalidad y la desnutrición infantil. Sin embargo, representa una continuidad de la idea que las transferencias de ingreso dirigidas a las familias pobres acabarán con la pobreza con independencia del funcionamiento del mercado laboral. El programa Jóvenes Construyendo el Futuro representa la continuidad de esfuerzos previos como el impuesto negativo a los salarios, o el programa de Primer Empleo impulsado en la segunda mitad de la primera década de este siglo. Todos evitan enfrentar las raíces de la informalidad y subsidian el empleo formal entre trabajadores con ciertas características (no trabajar, estudiar, tener ingresos bajos, o ser empleado por primera vez, respectivamente). Se podrían citar otros ejemplos dentro de la misma lógica.
El punto es éste: con algunos cambios de nombre, la gráfica 1 de la estrategia 3 es igual a la de la 2. Más todavía, el arreglo institucional de la gráfica 9 es el mismo; de hecho, reforzado en la medida que se han debilitado las instituciones para promover la competencia, la transparencia y la rendición de cuentas. Por ello, la estrategia 3, al igual que la 2, será incapaz de generar crecimiento con inclusión social. Más aún, se alejará más de ese objetivo en la medida que la mayor incertidumbre derivada del debilitamiento del Estado de derecho deprime la inversión.
A pesar de la alternancia en el poder entre 1990 y 2024 de tres partidos políticos diferentes, ideas erróneas e intereses minoritarios siguen obstruyendo las posibilidades de un mejor futuro para la gran mayoría de los mexicanos.
¿Qué sigue?, ¿qué podemos hacer? Lo primero es extraer dos lecciones fundamentales de lo vivido durante las estrategias 2 y 3. Primero, es imposible crecer con inclusión social cuando instituciones fundamentales del Estado son excluyentes. Y segundo, si se desea crecer con inclusión social, es indispensable modificar las políticas públicas que le han dado estabilidad al arreglo institucional vigente desde 1990 hasta hoy. Ello requiere dos cosas: alinear los intereses de las grandes mayorías a favor de la formalidad y la legalidad, y cambiar las ideas sobre las causas y consecuencias de la informalidad.
En el contexto de la competencia electoral que se observa en México los cambios de estrategia de desarrollo requieren la insatisfacción de la mayoría con el statu quo. La insatisfacción con la estrategia 2 creó las condiciones para transitar a la estrategia 3. Dicho eso, su contenido sustantivo no resultó de un mandato preciso de la sociedad; como tampoco lo fue en el caso de la estrategia 2. Esos contenidos resultan de la interacción de otros factores: ideas en boga, visiones del mundo, correlaciones de fuerzas políticas, contexto internacional, intereses de grupos, y liderazgos individuales.
Es muy difícil prever cuándo y en qué condiciones concluirá la estrategia 3. En parte, ello dependerá de consideraciones de sostenibilidad fiscal que no abordamos aquí. Pero con independencia de su duración, y por las razones expuestas, no obtendrá los resultados esperados en materia de crecimiento con inclusión social. Aun así, una mayoría de la población puede considerar que otros beneficios de la estrategia 3 compensan la ausencia de resultados en las dimensiones mencionadas; o puede requerir más tiempo para reconocer que los resultados no son los esperados y que es necesario cambiar de rumbo.
En su momento, la estrategia 3 dará paso a la 4. Con suerte, eso ocurrirá en un contexto de estabilidad macroeconómica similar al observado durante el paso de la 2 a la 3. ¡Ojalá! Pero, aun así, no será fácil escapar del arreglo institucional vigente, y para lograrlo habrá que confrontar intereses poderosos e ideas muy enraizadas. Ningún cambio individual será suficiente y el trayecto será largo. Pero el mejor lugar para empezar es una reforma tributaria, laboral y social para eliminar la segmentación de la seguridad social y ampliar y mejorar sus beneficios; y para reducir los obstáculos a las empresas para generar empleos más productivos y mejor remunerados. En otros términos, un Estado de bienestar moderno, incluyente y eficaz.
Cuatro razones sustentan este juicio. Primero, es indispensable resolver la tensión que ha vivido el país desde hace más de medio siglo entre, por un lado, contar con una economía de mercado eficiente y funcional que genere empleos productivos y bien pagados; y, por otro, un Estado que reduzca desigualdades sociales de larga data, y que el propio mercado tiende a agravar. Esa tensión ha causado movimientos pendulares en las actitudes hacia el mercado y el Estado a lo largo de diferentes gobiernos (y el tránsito de la estrategia 2 a la 3 se debe ver bajo esa perspectiva). Desafortunadamente, las políticas tributarias, laborales y de protección social desplegadas por ambas estrategias no la han resuelto. Hemos acabado en el peor de los mundos, sin los aumentos de productividad y de ingresos que debe generar el mercado y sin la inclusión social que debe proveer el Estado. Un Estado de bienestar incluyente y eficaz no es lo único que se necesita para resolver esta tensión, pero sí es lo primero y más importante.
Segundo, mientras los intereses de las grandes mayorías estén bifurcados, unos a favor de la formalidad y la legalidad, y otros no, será imposible escapar del arreglo institucional vigente. Nuevamente, un Estado de bienestar incluyente y eficaz no es lo único que se requiere para alinear esos intereses, pero también es lo primero. La clave está en que las grandes mayorías consideren que el camino para aumentar sus ingresos pasa por empleos productivos en empresas formales y que el camino para aumentar su bienestar pasa por instituciones de aseguramiento social que protejan a ellos y sus familias todo el tiempo y con eficacia, independientemente de los vaivenes del mercado laboral.
Tercero, un Estado de bienestar bien diseñado eliminaría algunas de las razones principales detrás de la dinámica empresarial disfuncional y el estancamiento de la productividad. Si el aseguramiento social es universal, los conceptos de formalidad e informalidad se vuelven irrelevantes, y la estructura de impuestos y subsidios que hoy deforma el desarrollo de las empresas desaparece. Si se crean mecanismos modernos para proteger a los trabajadores contra la pérdida de empleo, su seguridad puede aumentar al tiempo que aumenta la flexibilidad para las empresas. Y si se eliminan las trabas al desarrollo de las empresas formales, estas pueden crecer y generar los empleos que las empresas informales dejarían de crear. Otra vez más, esto no es lo único que se debe hacer para aumentar la productividad, pero sí lo primero. Tenemos que cesar las acciones que la deprimen antes de considerar las que la estimulan.
Cuarto, un Estado de Bienestar incluyente, con obligaciones tributarias proporcionales a las posibilidades de las familias, es indispensable para que todos se preocupen, y ocupen, del funcionamiento probo y eficaz de las instituciones que proveen los servicios: que cada uno pague lo que le corresponde, que los servicios sean de buena calidad e iguales para todos, y que nadie se robe nada. Un buen punto de partida para fortalecer otras instituciones del Estado.
Es imposible construir el Estado de bienestar que necesita México para crecer con inclusión social sin un aumento neto en la carga tributaria y un cambio en su composición: menos impuestos al trabajo asalariado, más a otras cosas. La pregunta no debería ser si se requiere o no aumentar la carga tributaria; debe ser cómo y para qué. Dicho eso, uno de los errores más graves que podría cometer la estrategia 4 es gravar más la formalidad para subsidiar más la informalidad. Sería preferible no aumentar los impuestos, que hacerlo para seguir financiando las políticas públicas que le han dado solidez y estabilidad al arreglo institucional vigente durante las estrategias 2 y 3.
La estrategia 4 tiene que hacer más. A diferencia de la 2 y la 3, debe ser más pragmática e impulsar políticas de desarrollo productivo, considerando las que ya se impulsan en Estados Unidos y otros países de la OCDE. Debe maximizar las ventajas de los cambios geopolíticos que están induciendo a muchas empresas a reubicar sus cadenas de suministro fuera de China. Y debe impulsar otras políticas de una larga lista conocida por todos. Sin embargo, no debe repetir el error de pensar que esas políticas sustituyen los esfuerzos requeridos para erradicar la informalidad y fortalecer la institucionalidad. Primero es lo primero.
La estrategia 4 sólo podrá ser exitosa superando las diferencias que hoy nos dividen. Es imposible avanzar en medio de la polarización política; casi todos perdemos. Una forma de empezar a superar las diferencias es reconociendo que, muchos o pocos, las estrategias 2 y 3 han tenido logros, pero también fallas sustantivas. La inmensa mayoría de los mexicanos no está preocupada por sus nombres o etiquetas. No quiere litigar el pasado; quiere aprender de él para vislumbrar un futuro más promisorio. Quiere un mejor empleo y mayor bienestar. Y está lista para participar en la construcción de una prosperidad compartida, la única posible.
Santiago Levy
Investigador sénior del Instituto Brookings; antes fue vicepresidente del Banco Interamericano de Desarrollo, director general del IMSS, subsecretario de Hacienda y Crédito Público y presidente de la Comisión Federal de Competencia.
Luis Felipe López-Calva
Director de la práctica global de pobreza y equidad en el Banco Mundial. Hasta 2022 fue director regional para Latinoamérica y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y director del Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial en 2017, sobre el tema de Gobernanza y Derecho.
* Agradecemos la valiosísima colaboración de Oscar Fentanes y Samuel Restrepo. En paralelo, Héctor Aguilar, José Casar, Jorge Castañeda, Rodolfo de la Torre, Gerardo Esquivel, Guillermo Lagarda, Juan Carlos Moreno-Brid, Alejandra Palacios, Manuel Ramos-Francia, Carlos Rodríguez-Castelan, Santiago Rodríguez, Jesús Silva-Herzog Márquez y Raymundo Vázquez tuvieron la gentileza de hacernos comentarios y sugerencias muy útiles, pero la responsabilidad por las opiniones emitidas aquí es nuestra.
1 “Todos debemos asumir desde luego el propósito, que yo desplegaré con todas mis fuerzas, de que un día próximo las leyes de seguridad social protejan a todos los mexicanos en las horas de la adversidad, en la orfandad, en la viudez de las mujeres, en la enfermedad, en el desempleo, en la vejez, para sustituir este régimen secular que por la pobreza de la nación hemos tenido que vivir”. Tres años después, en 1943, nace la seguridad social en México con la expedición de la primera Ley del Seguro Social y la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social.
2 Hasta 2004, la Encuesta Nacional de Empleo Urbano, ENEU, sólo era representativa de las zonas urbanas; a partir de 2005 la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo lo es a nivel nacional. Las líneas continuas resultan empatar la ENOE con la ENEU y ofrecen una visión de lo que ocurrió en las zonas urbanas desde 1990. Las líneas punteadas reflejan, a partir de 2005, lo que ocurrió en todo el país.
3 Ignoramos a Argentina y Venezuela por su alta inestabilidad macroeconómica.
4 Una analogía puede ayudar. Pensemos en la distribución del peso de todos los adultos en México. Podemos hacer una distribución registrando en el eje horizontal el peso de cada quien y en el vertical la frecuencia de cada caso. La distribución resultante reflejaría la información de alrededor de 80 millones de personas. En la cola izquierda estarían los más delgados y en la derecha los más obesos. Si repetimos el ejercicio para otro año, obtenemos otra distribución y comparándolas generamos información valiosa sobre la evolución de este indicador de la salud. Mutatis mutandis, lo mismo es cierto para las distribuciones de productividad en la gráfica 4.
5 Ver Fentanes y Levy: “Nafta, Dysfunctional Firm Dynamics and Mexico’s Dismal Productivity Performance”, 2023
Tomado de: Nexos