La teoría de la administración pública y la separación de poderes.

Desde hace ya algún tiempo se ha reconocido que la disciplina de la administración pública se encuentra plagada por un núcleo teórico débil o ausente. Esto ha hecho concluir a algunos, junto con Robert Parker,' que "en realidad no hay materia que pueda llamarse 'administración pública'. No se puede identificar ninguna ciencia o arte por este título, y menos que nada, ningún conocimiento separado ni disciplina intelec­tual coherente". Otros, entre ellos Frederick C. Mosher,² la han conside­rado un "recurso"; han dicho que la administración pública "es más un área de interés que una disciplina", ya que esto le permite apoyarse en toda una variedad de disciplinas. Otros, como Herbert Kaufman³ y James Q. Wilson,⁴ han afirmado que la administración pública se encuen­tra en un problema grave, y al parecer irresoluble, al tratar continuamen­te de maximizar el alcance de valores mutuamente incompatibles. La afirmación que haremos en este ensayo es que el problema central de la teoría contemporánea de la administración pública es que se deriva de tres enfoques distintos a la pregunta básica de qué es administración pública. Cada uno de ellos cuenta con una respetada tradición intelec­tual, subraya diferentes valores, promueve distintos tipos de estructura organizativa y considera a las personas en términos marcadamente dis­tintos. Resulta conveniente llamar a estos enfoques "empresarial", "po­lítico" y "legal". A lo largo de los años unos han influido sobre otros, y en algunos puntos coinciden. Sin embargo, su influencia básica sobre la administración pública ha consistido en llevarla en tres direcciones dis­tintas. Además, estas direcciones tienden a seguir la pauta de la separa­ción de poderes establecida por la Constitución. Por consiguiente, es poco probable que se puedan sintetizar sin violar valores profundamen­te arraigados en la cultura política de los Estados Unidos.⁵

EL ENFOQUE EMPRESARIAL A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Origen y valores

En los Estados Unidos, este enfoque surgió en gran parte del movimiento por la reforma del servicio civil, a finales del siglo XIX En palabras de los reformadores: "Lo que la reforma del servicio civil exigía era que la parte de negocios del gobierno se llevara adelante, de una sana manera em­presarial".⁶ La idea de una administración pública ^"empresarial" fue discutida conscientemente por Woodrow Wilson en su muy influyente ensayo, "El estudio de la administración".' En él, Wilson consideró que la administración pública era un "campo de negocios" y, por consiguien­te, en gran parte una empresa de administración. También planteó los tres valores centrales del enfoque empresarial a la administración pú­blica: "El objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, lo que el gobierno puede hacer adecuadamente y con éxito y, segundo, cómo puede hacer estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia y al menor costo posibles en dinero o energía".⁸ De este modo, la administración pública debía ser llevada a maximizar la eficiencia, eficacia y economía.

El enfoque empresarial se vio fortalecido por los aportes de Frederick Taylor y el movimiento por la administración científica.⁹ El taylorismo trató de consagrar los valores de eficiencia y economía en una cosmovi­sión que prometía lograr armonía y riqueza para la humanidad. Más adelante, la influyente Introduction to the Study of PublicAdministration,¹° de Leonard White, afirmó que "el estudio de la administración [pública] debe partir de la base de la administración; no del fundamento de la ley y, por tanto, corresponde más a los asuntos de la Asociación Estaduni­dense de Administración que a las decisiones de los tribunales^". Cuando el enfoque empresarial de la administración pública se hallaba en la cúspide de su influencia durante el decenio de 1930, era opinión general,

unto con Luther Gulick, que la "eficiencia^" era el "axioma número uno en la escala de valores de la administración^", y que la política no podía entrar en "la estructura de la administración sin producir ineficiencia"»

La esencia de los valores de este enfoque fue captada por Simmons y Dvorin en los siguientes términos: "Lo 'bueno', o lo 'malo' de un patrón particular de organización era una relación matemática de los 'insumos^' a los 'productos'. Cuando estos últimos quedaban maximizados y los primeros minimizados, de ello resultaba un 'bien' moral. Por tanto, virtud o'bondad^' se equiparaban con la relación de estos dos factores, es decir, de 'eficiencia' o'ineficienciá . La matemática fue transformada en ética^".¹²

 

Estructura de la organización;

El enfoque empresarial a la administración pública promueve la orga­nización esencialmente a lo largo de los lineamientos de la burocracia de tipo ideal de Max Weber.¹³ Subraya la importancia de la especialización funcional para lograr eficiencia. De manera que se depende de la jerarquía para obtener una coordinación eficiente.¹⁴ Los programas y funciones deben asignarse con toda claridad a las unidades de la organi­zación. Se debe minimizar toda superposición. Los puestos deben cla­sificarse formando un esquema racional, y las escalas de pago deben derivarse sistemáticamente en interés de la economía, para motivar a los empleados a ser eficientes. La selección de los administradores públicos debe hacerse estrictamente sobre la base del mérito. Éstos deben ser políticamente neutrales en su competencia. Las relaciones entre admi­nistradores públicos y dependencias públicas deben quedar formalizadas por escrito y, en todos los casos, la cosa pública deberá administrarse en forma tranquila y ordenada.¹⁵

Idea del individuo

 

El enfoque empresarial a la administración pública promueve una visión impersonal de los hombres. Esto puede decirse independien­temente de que los individuos en cuestión sean empleados, clientes o ^"víctimas"¹⁶ de las dependencias de administración pública. No tenemos que llegar tan lejos como Max Weber y considerar que la ^"deshumanización" sea la "virtud especial" de la burocracia, ni consi­derar al burócrata como ^"engranaje" de una máquina sobre la cual vir­tualmente no tiene ningún control.¹⁷ Sin embargo, no cabe duda de que una clara tendencia de la administración científica era tratar de convertir al trabajador individual en apéndice de un medio mecanizado de pro­ducción. Al llegar el decenio de 1920, esta visión del empleado quedó claramente encarnada en los principios de clasificación de puestos del sector público: "Las características individuales de un empleado que ocupe un puesto no deben influir para nada sobre la clasificación del puesto ".¹⁸ En realidad, la "poderosa orientación hacia el puesto" del enfoque empresarial sigue disminuyendo la importancia de los empleados individuales para la organización en general.

También los clientes fueron "despersonalizados^" y convertidos en "casos^", en un esfuerzo por promover los valores empresariales de efi­ciencia, economía y eficacia. Ralph Hummel explica: "En el nivel de contratación de la burocracia, las personalidades individuales se convierten en casos. Sólo si una persona puede calificar como caso, se le puede tratar en la burocracia. Más precisamente, una burocracia nunca se organiza para tratar con personas: sólo 'procesa' 'casos' ".1⁹

Las "víctimas^" pueden ser despersonalizadas hasta tal grado que se les considere subhumanas, especialmente cuando se emplea la fuerza física o la coerción, como en las instalaciones para la atención de trastor­nos mentales yen las funciones policiacas.²⁰

El enfoque de relaciones humanas a la teoría de la organización y algunas ideas contemporáneas sostienen que depender de la imperso­nalidad suele ser contraproducente porque genera "buropatología^".²¹ No obstante, la visión impersonal del individuo difundida por el enfo­que empresarial está profundamente arraigada, y se considera esencial para la' maximización de la eficiencia, economía y eficacia.

EL ENFOQUE POLÍTICO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Orígenes y valores

 

Tal vez el planteamiento más claro y sucinto de este enfoque sea el de Wallace Sayre:

En última instancia, la administración pública es un problema de la teoría política: el problema fundamental en una democracia es la responsabilidad ante el control popular; la responsabilidad y sensibilidad de las depen­dencias administrativas y burocracias a los funcionarios elegidos (los prin­cipales ejecutivos, los legisladores) es de importancia básica en un gobierno fundamentado cada vez más en el ejercicio de facultades discrecionales por las dependencias de la administración.²²

Este enfoque se debió a la observación, de autores como Paul Appleby, de que la administración pública durante el New Deal y la segunda Guerra Mundial no estuvo desprovista —lejos de ello— de política.²³ Así, en contraste con el origen del enfoque empresarial, que subrayaba lo que la administración pública debía ser, el político se desarrolló partiendo del análisis de una aparente realidad empírica.

Una vez que la administración pública es considerada un esfuerzo político, se hace hincapié inevitablemente en un tipo de valores diferente de los promovidos por el enfoque empresarial. La "eficiencia", en par­ticular, se vuelve sumamente sospechosa, como señaló el juez Brandeis al discrepar enMyers vs. United States (1926):

La doctrina de la separación de poderes fue adoptada por la Convención de 1787, no para promover la eficiencia sino para impedir el ejercicio de un poder arbitrario. Su propósito no era evitar fricciones, sino salvar al pueblo de toda autocracia, por medio de la inevitable fricción inherente a la distri­bución de los poderes gubernamentales entre tres departamentos.²⁴

En cambio, el enfoque político a la administración pública subraya los valores de representatividad, sensibilidad política y responsabilidad ante la ciudadanía, por medio de funcionarios elegidos. Éstos son con­siderados cruciales para mantener la democracia constitucional, sobre todo en vista del aumento del Estado administrativo contemporáneo, el cual puede compararse con un "gobierno burocrático".²⁵

Podemos encontrar muchos ejemplos de reformas gubernamentales tendientes a maximizar los valores políticos de representatividad, sen­sibilidad y responsabilidad dentro de la administración pública. Por ejemplo, pese a la muy difundida controversia académica por el concep­to de "burocracia representativa^{" 26} la Ley Federal de Reforma del Servicio Civil de 1978, decretó que es "política de los Estados Unidos [...] aportar una fuerza federal de trabajo que refleje la diversidad de la nación", esforzándose "por lograr una fuerza de trabajo para todos los segmentos de la sociedad".²⁷ La Ley Federal del Comité Asesor, de 1971, intentó aumentar la sensibilidad mediante el uso de comités asesores "representativos^".²⁸ Antes, los programas d, pobreza y de ciudades modelo de los años sesenta, habían intentado utilizar la "participa­ción ciudadana", como medio de promover la sensibilidad política en las operaciones administrativas. La búsqueda de mayor sensibili­dad también se ha fundido con intentos de promover la responsabilidad de los administradores públicos a los funcionarios políticos, mediante toda una gama de medidas, incluyendo un mayor uso de la Ofici­na del Contador General,²⁹ la creación del Servicio Ejecutivo Senior Fe­deral, y cambios estructurales, como el establecimiento de la Oficina de Administración y Presupuesto, la Oficina de Administración de Perso­nal, y la Oficina Congresional del Presupuesto. Provisiones como la Ley de libertad de información y requisitos también son ejemplos del inten­to por promover la responsabilidad política. También hay una crecien­te bibliografía académica sobre la necesidad de promover la representatividad, sensibilidad y responsabilidad en el Estado administrativo moderno.^3o

Es importante señalar que los valores buscados por el enfoque en que nos ocupamos entran a menudo en tensión con los del enfoque empre­sarial. Por ejemplo, la eficiencia desde el punto de vista empresarial no necesariamente resulta favorecida por regulaciones que pueden disua­dir a la administración pública de emprender algunos cursos de acción, aunque acaso sean los más eficientes y pueden desviar tiempo y recursos de la aplicación de programas a la entrega de información a gente de fuera. La consulta con comités de asesoramiento y "ciudadanos partici­pantes" tal vez exija tiempo y dinero. Un servidor público socialmente representativo puede no ser el más eficiente?" Tampoco es probable que el propuesto cambio de Servidores Ejecutivos superiores, de una depen­dencia a otra aumente la eficiencia desde la perspectiva empresarial. Más bien se piensa que si se da a este cuadro de altos administradores públicos mayor variedad de experiencia, llegarán a definir el interés pú­blico en términos más generales y, por tanto, se volverán más sensibles a los intereses políticos generales de la nación. Además, aun cuando diversas estrategias de presupuesto y disposiciones de "ocaso" pueden promover la economía en un sentido, la cantidad de papeleo que gene­ran y la medida en que pueden requerir que las dependencias justifiquen y aleguen en favor de sus programas y de gastos puede volverse sumamente costosa. En realidad, hace un cuarto de siglo Marver Bernstein informó que "muchos funcionarios se quejan de que deben pasar tanto tiempo preparándose para aparecer en las audiencias del Congreso y presentar sus programas a la Oficina del Presupuesto y otros organis­mos, que a menudo les queda poco tiempo para dirigir las operaciones de sus dependencias".³² Es difícil calcular la eficiencia empresarial, desde luego, pero los administradores federales se han quejado desde hace tiempo de que su eficiencia se ve obstaculizada por el importante papel del congreso en la administración pública y de la necesidad de consultar continuamente toda una variedad de personas que tienen un interés legítimo en las operaciones de sus dependencias.³³

Estructura de la organización

La administración pública organizada en torno a los valores políticos mencionados, también suele estar en pugna con el enfoque empresarial a la organización. En lugar de subrayar lineamientos claros de especia­lización funcional, jerarquía, unidad y reclutamiento basados en una competencia administrativa políticamente neutral, el enfoque político subraya el alcance y las ventajas del pluralismo político dentro de la ad­ministración pública. De este modo, Harold Seidman sostiene que "la estructura de la rama ejecutiva es en realidad un microcosmos de nues­tra sociedad. Refleja inevitablemente los valores, conflictos y fuerzas en competencia que se encuentran en una sociedad pluralista. El ideal de una estructura organizativa simétrica y sin fricciones, es una peligrosa ilusión ^".³⁴ Norton Long defiende un punto de vista similar: "Depen­dencias

y oficinas se dedican más o menos por la fuerza a la cuestión de edificar, mantener y aumentar su apoyo político. Encabezan, y en gran parte están encabezadas por, los diversos grupos cuya influencia las sostiene. A menudo, ellas conducen y son conducidas a su vez en direc­ciones conflictivas".³⁵ Roger Davidson encuentra una virtud política donde quienes están imbuidos por el enfoque empresarial podrían ver sólo desorden: "En muchos aspectos, el servicio civil representa más ampliamente al pueblo estadunidense que el propio Congreso".³⁶

El concepto básico subyacente en el pluralismo dentro de la adminis­tración pública es que, como la banca administrativa es un centro de gobierno que hace política, deberá estar estructurada para permitir que facciones contrarresten a facciones dando una representación política a una gran variedad de intereses políticos, económicos y sociales organi­zados que se encuentran en la sociedad en general. En la medida en que se realiza el esquema organizativo del enfoque político, la estructura llega a asemejarse a la plataforma de un partido que promete algo casi a cada quien, pero sin establecer prioridades claras para la resolución de conflictos entre ellos. Una dependencia se vuelve adversaria de otra, y la resolución de los conflictos pasa a la legislatura, la oficina del jefe del Ejecutivo, los comités interdependencias o los tribunales. Además, el número de oficinas y dependencias, tiende a crecer con el tiempo, en parte como respuesta a las demandas de representación política de los intereses organizados. Esta forma de ver la organización administrativa ha sido denunciada muchas veces diciendo que vuelve al gobierno "incontrolable", "costoso" e "ineficiente".³⁷ Pero, como réplica Seidman, persiste porque es frecuente que la organización administrativa sea vista como cuestión política que subraya fuertemente los valores políticos.

La visión del individuo

El enfoque político tiende a considerar al individuo como parte de un grupo. No lo despersonaliza convirtiéndolo en un "caso" como hacía el empresarial, sino considera que los intereses del individuo son similares o idénticos a los de otros vistos dentro del mismo grupo o categoría. Por ejemplo, una acción afirmativa dentro del servicio gubernamental va dirigida a ciertos grupos sociales específicos, como negros y mujeres, sin informarse de las circunstancias particulares de cualquier miembro in­dividual de estos grupos numerosos y diversos. De manera similar, los granjeros que producen la misma cosecha y/o están situados en las mismas subdivisiones geopolíticas nacionales son juzgados iguales pese a las diferencias individuales que haya entre ellos. Lo mismo puede decirse en cualquier área de la administración pública donde se apli­quen políticas que traten con la gente. Desde luego, esta es una tendencia que conviene bien a la cultura política: los políticos suelen pensar tenien­do en cuenta grupos, por ejemplo, el voto ^"negro", el voto ^"granjero", laboral, etc. De hecho, este enfoque es tan poderoso que algunos, como David Truman,³⁸ lo consideran el rasgo principal del gobierno de los Estados Unidos. Theodore Lowi sostiene que un lema central de la "fi­losofía pública" contemporánea de los Estados Unidos es que "los inte­reses organizados son homogéneos y fáciles de definir, a veces monolí­ticos. Se considera que cualquier portavoz 'debidamente elegido' de un interés está hablando casi igual que cualquiera y cada uno de sus miem­bros".³⁹ En esta perspectiva del individuo, entonces, la personalidad existe, pero está conceptualizada en términos colectivos.

EL ENFOQUE JURÍDICO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

Orígenes y valores

 

En los Estados Unidos, a lo largo de la historia, este enfoque ha sido eclipsado por los otros, especialmente por el empresarial. Y sin embargo tiene una tradición venerable, y hace poco ha surgido como vehículo totalmente desarrollado para definir la administración pública. Se deri­va básicamente de tres fuentes interrelacionadas. La primera es el dere­cho administrativo. Ya desde 1905, Frank Goodnow, importante colabo­rador al desarrollo de la teoría de la administración pública en general, publicó un libro titulado The Principies of the Administrative Law of the United States.⁴⁰ En él definió el derecho administrativo como "la parte de la ley que fija la organización y determina la competencia de las autoridades que aplican la ley e indica al ciudadano los remedios por la violación de sus derechos".⁴¹ Otros han considerado que esta concep­ción general de esa rama del derecho es adecuada para definir gran parte del trabajo de los administradores públicos y el carácter de las depen­dencias públicas. Por ejemplo, Marshall Dimock escribe:

 

Para el administrador público, el derecho es algo muy positivo y concreto. Es su autoridad. El término que habitualmente emplea para describirlo es ^"mi mandato^", es "su" derecho, algo hacia lo que siente un interés de pro­pietario. Hace tres cosas: le dice lo que la legislatura espera que él realice, fija límites a su autoridad y establece los derechos sustantivos y procesales del individuo y del grupo. Alterna una visión positiva de su mandato, el admi­nistrador se considera a la vez intérprete y constructor. Es un constructor porque cada vez que aplica el antiguo derecho a situaciones nuevas, cons­truye la ley. Por tanto, la ley, como la administración, es gobierno en acción.⁴²

 

Kenneth Davis adoptó una posición similar, según la cual arguye que la mejor manera de definir las dependencias públicas es en términos de derecho: "una dependencia administrativa es una autoridad guberna­mental, distinta de un tribunal y de un cuerpo legislativo, que afecta los derechos de partes privadas, ya sea mediante fallo, reglas, investigación, acusación, negociación, compromiso o acción informal^".⁴³

Una segunda fuente del enfoque legal ha sido la tendencia a la "judi­cialización"⁴⁴ de la administración pública. La judicialización cae dentro de la esfera de la definición hecha por Goodnow del derecho adminis­trativo, pero tiende a concentrarse mucho en la fijación de procedimien­tos planeados para salvaguardar los derechos individuales. Dimock resume la esencia de la judicialización:

 

Antes de que existiera la Ley de Procedimiento Administrativo [1946], las deci­siones las tomaba el personal administrativo regular; la decisión última se confiaba al jefe de la dependencia. Era característico que fuera una decisión colectiva e institucional: cada cual hacía su contribución y revisaba las demás. Las decisiones se tomaban sobre la base del derecho estatutario más una legislación secundaria de la dependencia, más casos decididos en los tribunales. El sistema funcionaba, y la mayoría de las veces funcionaba bien. Surgió entonces la idea de utilizar a ^"examinadores de audiencia^" en ciertos casos en que las audiencias eran prolongadas y técnicas, como en los de los ferrocarriles que fueron presentados a la Comisión de Comercio Interestatal [...]

Sin embargo, al ser aplicada [...] la Ley de Procedimiento Administrati­vo, se aceleró la judicialización, y ahora, como una niebla que va difundién­dose, se ha vuelto casi universal. Comenzó con funcionarios de audiencias, reclutados por la Comisión de Servicio Civil de los Estados Unidos y reuni­dos de donde fueron asignados a diversas dependencias [...] La idea de un procedimiento similar al de los tribunales se amplió aún más aun cuando el Congreso creó la oficina del "Juez Administrativo", que operaba dentro de la dependencia, y no fuera de ella como en el caso de los tribunales adminis­trativos europeos.

[...] En la práctica [...] cuanto más tiempo ha existido el sistema, más a menudo la decisión recomendada por el examinador de la audiencia se ha convertido en la decisión final.⁴⁵

De este modo, vemos que la judicialización no sólo hace que el dere­cho sino también los procedimientos legales pesen sobre la toma de decisiones administrativas. Las dependencias empiezan a funcionar más como tribunales y, por consiguiente, los valores jurídicos llegan a adquirir más importancia en sus actividades.

El derecho constitucional ofrece una tercera fuente del enfoque jurí­dico contemporáneo a la administración pública. Desde el decenio de 1950, la judicatura federal ha redefinido virtualmente los derechos pro­cesales, sustantivos, de igual protección y las libertades de la ciudadanía vis-à-vis a los administradores públicos.⁴⁶ Esto acabó con la antigua dis­tinción entre derechos y privilegios, que en gran parte había hecho que la Constitución no fuese aplicable a las reclamaciones de los ciudadanos respecto de la recepción de beneficios gubernamentales. Al mismo tiem­po, hubo gran expansión del requisito de que los administradores pú­blicos concedieran el debido proceso constitucional a las personas a quienes específicamente afectaran. Pudo notarse mayor severidad en la prohibición de castigos crueles e insólitos en la Octava Enmienda. Se crearon derechos completamente nuevos, como el de tratamiento y ha­bilitación (si bien no fueron plenamente ratificados por el Tribunal Su­premo) para quienes estaban confinados en instalaciones públicas para enfermos mentales. El derecho a la protección igual fue ampliamente reforzado y aplicado en toda una gama de cuestiones administrativas, que iban desde los exámenes de méritos para el personal público hasta el funcionamiento de escuelas públicas y prisiones.

La expansión de los derechos constitucionales de individuos vis-à-vis los administradores públicos se han aplicado en lo fundamental de dos maneras, las cuales subrayan la aplicación del enfoque jurídico. Los tribunales han tratado de obligar escrupulosamente a los administradores públicos a evitar la violación de los derechos constitucionales de los ciudadanos, reduciendo la inmunidad —en un tiempo absoluta—de los funcionarios públicos, ante juicios civiles por daños a una inmu­nidad condicionada.⁴⁷ Con algunas excepciones, hoy los administradores públicos pueden ser demandados por daños, si "sabían o razonablemente habrían debido saber" que una acción emprendida lesionaba los derechos constitucionales de alguien.⁴⁸ En opinión del Tribunal Supre­mo, este enfoque, "además de indemnizar a las víctimas, sirve a un propósito disuasivo" ⁴⁹ el cual "debería crear un incentivo para que los funcionarios que puedan tener dudas sobre la legalidad de las acciones que intentan, cayeran del lado de proteger en exceso los derechos cons­titucionales de los ciudadanos".⁵⁰ Por consiguiente, se ha expandido el concepto de competencia administrativa para incluir un conocimiento razonable del derecho constitucional. Además, en los juicios en que se desafía la constitucionalidad o legalidad de instituciones públicas como escuelas, prisiones e instalaciones para enfermos mentales, a menudo los tribunales han declarado que continúe la ayuda, la cual requiere reformas institucionales que colocan a los jueces en el papel de "asocia­do"⁵¹ con los administradores públicos. De hecho, en algunos casos es claro que los jueces se vuelven supervisores de vastas empresas admi­nistrativas.⁵²

El enfoque jurídico encarna tres valores fundamentales. Uno es el debido proceso. Desde hace tiempo se ha reconocido que no es posible confinar este valor a un solo conjunto de requisitos o normas.⁵³ Antes bien, el término representa el valor de la imparcialidad fundamental, y se considera que requiere procedimientos destinados a proteger a los ciudadanos contra todo daño malicioso, arbitrario, caprichoso o incons­titucional a manos del gobierno. Un segundo valor trata de los derechos sustantivos del individuo, encarnados en las interpretaciones (que han evolucionado) de la Declaración de Derechos y de la Decimocuarta En­mienda. En realidad, la judicatura considera la maximización de los derechos y libertades individuales como un bien positivo y un rasgo necesario del sistema político de los Estados Unidos. Los tribunales pueden tolerar violaciones de estos derechos para guardar equilibrio, cuando alguna función esencial de gobierno haya requerido su achicamiento. Sin embargo, la suposición habitual va contra el gobierno en esas circunstancias y, por consiguiente, las doctrinas judiciales dejan caer una pesada carga sobre la acción administrativa oficial que infrinja los derechos sustantivos y constitucionales de los ciudadanos.⁵⁴ En ter­cer lugar, la judicatura valora mucho la igualdad, concepto que, como el del debido proceso, se ve sujeto a diversas interpretaciones. Sin em­bargo, desde los puntos de vista más generales de la administración pública, la igualdad representa el valor de la imparcialidad en el resul­tado de conflictos entre partes privadas y el gobierno. Va contra el trato arbitrario o injusto a ciudadanos, abarca gran parte de los requisitos constitucionales de igual protección, y permite a los tribunales ayudar a personas cuyos derechos constitucionales han sido violados por una acción administrativa. Una de las principales características de los valores del enfoque legal a la administración pública es que toma menos en cuenta el razonamien­to de costo y beneficio asociado al enfoque empresarial. La judicatura no ha olvidado los costos de sus decisiones, pero su atención central es la naturaleza de los derechos de la persona, y no los costos para la sociedad, de respetar esos derechos. Esto se hace evidente sobre todo en los casos que afectan la reforma de las instituciones públicas. Como se dijo en un tribunal, "algunos recursos inadecuados nunca podrán ser justificación apropiada para que el Estado prive a una persona de sus derechos constitucionales^".⁵⁵

 

Estructura de la organización

Como ya se sugirió en el estudio de la judicialización, la estructura preferida del enfoque jurídico es la que llevaría al máximo el uso del procedimiento adversario. El proceso judicial en toda forma es el mode­lo arquetípico de esta estructura. Sin embargo, en la administración pública generalmente se modifica para permitir mayor flexibilidad al descubrimiento de los hechos. Los jurados no están acostumbrados, y los examinadores de las audiencias a menudo desempeñan un papel más activo en descubrir la información pertinente. Aunque esta estruc­tura frecuentemente quede asociada a comisiones reguladoras, no se debe subestimar su presencia general dentro de la administración pú­blica. Por ejemplo, se depende mucho de ella en la administración contemporánea del personal público, especialmente en los ámbitos de las acciones adversas, las oportunidades iguales de empleo, y las relaciones laborales .⁵⁶ También es común en los casos en que ciertos beneficios gubernamentales, como la asistencia o la educación en escuelas públi­cas, se niegan o retiran a algunos ciudadanos.⁵⁷ La estructura precisa varía de un contexto a otro, pero el elemento común a ellos es la inde­pendencia y la imparcialidad del examinador en la audiencia. Como señala Dimock, esta independencia logra en alto grado que el enfoque administrativo dependa menos de la jerarquía. Los examinadores se encuentran fuera de las jerarquías administrativas, en un sentido impor^­tante. Aunque se les puede decir qué deben hacer, es decir, qué casos atender, no se les puede decir cómo deben fallar o decidir. Además, para todo intento y propósito, sus decisiones pueden ser obligatorias para las dependencias públicas. Esto puede introducir graves limitaciones en la coordinación administrativa, del mismo modo en que la interpretación de las leyes que haga el examinador y las reglas de la dependencia pueden diferir de la interpretación de la jerarquía administrativa de la dependencia. Dimock resume la repercusión de la estructura de fallos de la manera siguiente:

 

Los funcionarios de la audiencia y los jueces administrativos se encuentran en nóminas distintas. Además, en contraste con otros funcionarios de su departamento o dependencia, el ejecutivo tiene expresamente prohibido despedir, castigar o hasta comunicarse con el juez administrativo, salvo en circunstancias muy especiales, lo que habitualmente significa: cuando el juez entrega su orden propuesta. De acuerdo con el nuevo sistema, el juez está aislado del mismo modo que un juez judicial, por temor de que pesan sobre él influencias impropias.⁵⁸

Por consiguiente, este modelo se encuentra en considerable pugna con todos los valores encarnados en los otros dos enfoques: va contra la eficiencia, economía, eficacia empresarial, representatividad, sensibili­dad y la responsabilidad política; en cambio, pretende dar la máxima protección a los derechos de las partes privadas contra una acción ad­ministrativa que fuese ilegal, anticonstitucional o tendenciosa.

La visión del individuo

El énfasis del enfoque jurídico en el debido proceso, los derechos sus­tantivos y la igualdad lo lleva a considerar al individuo como persona única en un conjunto único de circunstancias. Aquí cabe la noción de que cada persona tiene derecho a "un día en el tribunal". El procedi­miento adversario fue concebido para permitir que la persona explique sus circunstancias únicas y particulares, pensamiento, motivaciones, etc., a quien tomará las decisiones en nombre del gobierno. Además, una decisión puede girar precisamente sobre esas consideraciones, que se convierten en parte de los "méritos" del caso. En el ámbito de la adminis­tración pública encontramos algunos ejemplos sobresalientes de esto. Por ejemplo, en Cleveland Board Education vs. LaFleur (1974),⁵⁹ el Tribunal Supremo declaró que antes de que se pudiese imponer una licencia obligatoria por maternidad a una maestra de escuela pública que estaba embarazada, ella tenía derecho a una determinación médica individua­lizada, de sus condiciones, para continuar en el trabajo. En el caso Wyatt vs. Stickney (1971),⁶⁰ un tribunal federal de distrito exigió que se desarrollara un plan de trato individual para cada persona detenida contra su voluntad en las instalaciones públicas de salud mental de Alabama. Desde luego, la insistencia en el individuo en su condición de tal no impide la reunión de personas en grupos más numerosos, como en el caso de juicios por acciones de clase. Sin embargo, aunque semejante juicio pueda ser deseable para lograr un cambio generalizado, ello no disminuye la preocupación del enfoque jurídico por los derechos de personas específicas.

 

LA SEPARACIÓN DE PODERES

 

La reflexión sobre estos enfoques a la administración pública, opuestos entre sí, nos muestra que no pueden sintetizarse por la sencilla razón de que tales enfoques forman parte integral de una cultura política que subraya la separación de poderes; no la acción política integrada. Por ello, en gran parte es verdad que cada uno de dichos enfoques va asociado a los valores encarnados en una diferente rama del gobierno. El empre­sarial está más directamente asociado al ejecutivo. La presidencia ha adoptado gran número de papeles y funciones, pero un rasgo importante de su poder constitucional consiste en asegurarse de que las leyes sean fielmente aplicadas. Esto es principalmente el papel de la implantación, que es el centro de la definición hecha por el enfoque administrativo a la administración pública. En contraste, el enfoque político se asocia más directamente con preocupaciones legislativas. Considera a los admi­nistradores públicos como legisladores complementarios y hacedores de la política en general; de ahí su hincapié en la representatividad, la sensibilidad y la responsabilidad. El enfoque jurídico está relacionado muy de cerca con el judicial en su preocupación por los derechos indi­viduales, el procedimiento adversario y la igualdad.

Como señaló el juez Brandeis, el propósito de los padres fundadores al crear las ramas constitucionales, no sólo fue facilitar la eficiencia, coordinación y buen funcionamiento del gobierno en general. Su propósi­to también era crear un sistema que diera a cada rama un motivo y medios para impedir abusos o acciones desencaminadas de otras. Esto impedi­ría la ^"acumulación de todos los poderes, legislativos, ejecutivos y judi­ciales en las mismas manos", que como escribió Madison en el Federalista, núm. 47, los fundadores consideraron como la ^"definición misma de ti­ranía". Pero la separación de poderes también podía crear una tendencia a la inacción. No sólo cada rama supervisaría a las demás, sino que un sistema de frenos y contrapesos serviría para equilibrar las pasiones políticas del pueblo. Por ello, los periodos en el cargo y la jurisdicción de los miembros de la Cámara de Representantes y del Senado, difieren entre sí, y de los del presidente. Como la judicatura se hace por nombramiento, no tiene votantes per se y sirve gracias a su buena conducta, pero expuesta a ser suprimida por impugnación. Por consiguiente, modificar el personal del gobierno en general es algo que sólo puede realizarse poco a poco. Alterar drásticamente sus iniciativas y su dirección de políticas, es algo que exige un difundido consenso entre los ciudadanos. Resulta importante que algunas acciones de la legislatura, como aprobar tratados, aplicar vetos generales y proponer enmiendas constitucio­nales requieran mayorías extraordinarias; lo cual puede permitir que una minoría política se proteja contra las pasiones de la mayoría.⁶¹ En general, el gobierno fue planeado para responder de mañera gradual a demandas públicas de plazo relativamente largo, y exigir el desarro­llo de un acuerdo relativamente grande entre los electores antes de emprender una acción.

Este modelo de gobierno no parece ser apropiado a una política tendiente a la penetración amplia de la vida social y económica por parte de la comunidad política. Está sesgado en favor de la inercia y la inflexi­bilidad. Como respuesta a este problema, durante el pasado siglo, poco más o menos, los Estados Unidos crearon un gran aparato administra­tivo para facilitar que toda acción gubernamental sea especializada, positiva y flexible» A este fenómeno habitualmente se le llama "surgi­miento del Estado administrativo", y sería difícil decir que estuviera limitado a los Estados Unidos6³ Sin embargo, en este país representa un esfuerzo por reducir las cualidades inerciales del sistema de separación de poderes. En esencia, las tres acciones gubernamentales se han reuni­do en la rama administrativa. Por ello, los administradores públicos hacen reglas (legislación), las aplican (función ejecutiva) y fallan en cuestiones concernientes a su aplicación y ejecución (función judicial). Ya se ha reconocido este fin de la separación de poderes. Como planteó el juez White en Buckley vs. Valeo (1976): "No cabe duda de que el desarrollo de la dependencia administrativa como respuesta a las mo­dernas necesidades legislativas y administrativas ha causado una seve­ra tensión sobre el principio de separación de poderes en su formulación prístina"." Esta tensión también ha contribuido a una "crisis de legiti­midad"⁶⁵ en la administración pública, por la acumulación de funciones legislativas, ejecutivas y judiciales en las dependencias administrativas, que va contra el deseo profundamente arraigado dentro de la cultura política, de un sistema de frenos y contrapesos.

Sin embargo, en forma muy real se ha transferido un sistema de frenos y contrapesos a la rama administrativa junto con las tres funciones gu­bernamentales. De este modo, como hemos argumentado en este ensa­yo, los valores asociados a cada función se han convertido en enfoques teóricos distintivos hacia la administración pública. Estos enfoques tie­nen orígenes diferentes, subrayan valores y disposiciones estructurales distintos y consideran a los ciudadanos en formas bastante divergentes. Y esto es así precisamente porque cada uno subraya una función dife­rente de la administración pública. Por tanto, aunque pueda haber espacio para una mayor síntesis de estos enfoques, tratar de unificar la teoría permitiendo que uno excluya a los otros promovería una burocra­cia pública en el peor sentido de la palabra. Más bien, la tarea consiste en crear un núcleo teórico distintivo apropiado para la cultura política, edificado en torno a la necesidad de mantener valores, estructuras orga­nizativas y perspectivas sobre el ciudadano que tiendan a frenarse y equilibrarse entre sí.

Desde luego, no es evidente ni predecible desde ahora cómo podría derivarse precisamente esa teoría. Sin embargo, se nos ocurren algunas ideas. Primero, los teóricos de la administración pública deben recono­cer la validez y utilidad de cada uno de los enfoques aquí analizados. Tal vez en el futuro se puedan añadir otros, pero la legitimidad de cada uno no está en duda. Por consiguiente, una definición del campo de la ad­ministración pública debe incluir una consideración de los enfoques administrativo, político y jurídico. En segundo lugar, es necesario reco­nocer que cada enfoque puede ser más o menos pertinente a distintas dependencias, funciones administrativas y áreas de política. Por ejem­plo, la regulación subraya el poder de dictar sentencia y, por tanto, tal vez no debe ser organizado básicamente de acuerdo con los enfoques empresarial o político. Asimismo, las operaciones generales caen con toda claridad en el dominio del enfoque empresarial. La mejor manera de organizar la política distributiva puede ser de acuerdo con el enfoque político. Habrá que dedicar muchas más reflexiones e investigaciones a estos temas antes de llegar a conclusiones firmes. Pero no cabe duda de que es una falacia administrativa intentar tratar todas las dependencias y programas de acuerdo con una norma universal. Esta es una razón de que hayan fracasado las tan decantadas técnicas presupuestarias "racio­nales" de PPBS y ZBB.⁶⁶ En tercer lugar, por muy herético que esto pueda parecer a algunos, la teoría de la administración pública debe dar mayor uso a la teoría política. Como hemos dicho aquí, la separación de poderes va mucho más allá de la cuestión de la delegación legislativa y de la subdelegación a las dependencias: llega hasta el meollo mismo de las principales teorías de la administración pública. Por último, debe prestarse atención a la sabiduría empírica de esos practicantes de la administración pública cuya acción queda limitada por consideraciones internas de frenos, equilibrios y presiones administrativas y políticas en general. A menudo se llama administradores públicos para integrar los tres enfoques  a la administración pública, y mucho se podrá a prender de su experiencia

 

* Se reproduce con autorización de Public Administration Review. ©1983 por la Ame­rican Society for Public Administration (ASPA), 1120 G Street NW, Suite 500, Washington, D. C., 20005. Todos los derechos reservados.

1 Robert Parker, "The End of Public Administration^", Public Administration Review, 34, junio de 1965, p. 99; citado en Richard Stillman, Public Administration: Concepts and Cases, Boston, Houghton, Mifflin, 1976, p. 3.

s Frederick C. Mosher, "Research in Public Administration", Public Administration Review, 16,1956, p. 177; Stillman, Public Administration, p. 3.

³ Herbert Kaufman, "Emerging Connflicts in the Doctrines of Public Administra­tion", American Political Science Review, 50, diciembre de 1956, pp. 10571073.

⁴ James Q. Wilson, "The Bureaucracy Problem", The Public Interest, 6, 1976, pp. 39.

⁵ Véase Gabriel Almond y Sidney Verba, The Civic Culture, Boston, Little, Brown, 1965, cuyos descubrimientos aportan un útil lineamiento a los valores que forman el núcleo de la cultura política de los Estados Unidos.

Carl Schurz, The Necessity and Progress of Civil Service Reform, Washington, D. C., Good Government, 1894, p. 3

⁷Woodrow Wilson, "The Study of Administration", Political Science Quarterly, 56, diciembre de 1941, pp. 481506 (copyright original en 1887).

⁸ Ibid., p. 481.

9 Frederick Taylor, The Principies of Scientific Management, Nueva York, Harper and

Bros., 1917.

10 Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration, Nueva York,

Macmillan, 1926, pp. viiviii. Véase también Herbert J. Storing, "Leonard D. White and the Study of Public Administration^", Public Administrntion Review, 25, marzo de 1965,

pp. 3851.

11 Luther Gulick y L. Urwick (comps.), Papers on the Science of Administration, Nueva

York, Institute of Public Administration, 1937, pp. 192, 10.

12 Robert Simmons y Eugene Dvorin, Public Administration, Port Washington, N. Y.,

Alfred Publishing, 1977, p. 217.

13 Max Weber, tomado de Max Weber: Essays in Sociology, trad. y ed. de H. H. Gerth y

C. W. Mills, Nueva York, Oxford University Press, 1958, pp. 196244.

Estructura de la organización

¹⁴ Peter Blau y Marshall Meyer, Bureaucracy in Modera Society, 2a. ed., Nueva York, Random House, 1971, en especial la p. 8. Véase también Victor Thompson, Modera Organization, Nueva York, Knopf, 1961, pp. 5880.

15 Véase Harold Seidman, Politics, Position, and Power, Nueva York, Oxford Univer­sity Press, 1970, capítulo 1.

16 Véase Eugene Lewis, American Politics in a BureaucraticAge: Citizens, Constituents, Clients, and Victims, Cambridge, Mass., Winthrop, 1977.

¹⁷ Weber, Essnys in Sociology, p. 228.LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA   843

18 Jay Shafritz et al., Personnel Management in Government, Nueva York, Marcel Dek­ker, 1978, p. 94.

19 Ralph Hummel, The Bureaucratic Experience, Nueva York, St. Martin's, 1977, pp.

2425.

²⁰ Véanse Erving Goffman, As ylums, Garden City, N. Y., Do ubleday, 1961, en especial las pp. 124; Halderman vs. Pennhurst Sta te School, 244 F. Sup. 1295, 1977, Hol t vs. Sarver, 304 F, Supp. 362,1970; John Hersey, The Algiers Motel Inciden t, Nueva York, Knopf, 1968.

21 Véase Arnitai Etzioni, Modern Organizations, Englewood Cliffs, N. J., Prentice Hall, 1964, capítulo 4, para una breve y convincente descripción del enfoque de las relacio­nes humanas. Victor Thompson, Modern Organization, analiza la buropatología en las

pp. 152177.

22 Wallace Sayre, ^"Premises of Public Administration: Past and Emerging", en Clas­sics of Public Administration, Jay Shafritz y Albert Hyde (comps.), Oak Park, I11., Moore, 1978, p. 201. Dwight Waldo, Tire Administratioe Sta te, Nueva York, Ronald Press, 1948, demuestra cómo las opciones básicas de valores de la administración pública son, en último término, declaraciones de preferencia política.

23 Paul Appleby, Polio] and Administration, University, Ala., University of Alabama Press, 1949; véase también Theodore Lowi, The End of Liberalism, Nueva York, W. W. Norton, 1969.

24 Myers vs. United States, 52, 293, 1926.

25 David Nachmiasy David H. Rosenbloom, Bu reaucratic Government, U. S. A., Nueva York, St. Mar tin s,1980.

26 Aquí, la bibliografía es demasiado numerosa para citarla completa. Véase en un análisis reciente Samuel Krislov y David H. Rosenbloom, Represen tntine Burenucracy and theAmerican Political System, Nueva York, Praeger, 1981.

²⁷ PL 95454, secc. 3 y secc. 2301 (b) (1). Véase también Givhan vs. Western Line Conso­lidated School District, 99 S. Ct. 693 (1979), que enuncia las condiciones constitucionales que permiten a un empleado público actuar como "representante^" dentro de una estruc­tura administrativa pública.

²⁸ PL 92463.

²⁹ Véase William Keefe y Morris Ogul, The American Legislative Process, 4a. ed., Engle­wood Cliffs, N. J., PrenticeHall, 1977, p. 407.

³⁰ Véanse Frederick Mosher, Deniocracy and the Public Service, Nueva York, Oxford University Press, 1968; Ralph Hummel, The Bureaucratic Experience; Morris Janowitz, Deil Wright y William Delany, Public Administration and the Public, Westport, Conn., Greenwood, 1977; Lowi, End of Liberalism; William Morrow, Pu blic Administration, Nue­va York, Random House, 1975, y Bruce Smith y James D. Carroll (comps.), Improving the Accountability and Performance of Government, Washington, D. C., Brookings, 1982.

³¹ Esta fue una suposición implícita de los reformadores del servicio civil en el siglo >u x, que arguyeron que ^"conforme crecen en extensión, importancia y complejidad las funciones del gobierno, también aumenta la necesidad de que sean administradas no sólo con honradez, sino también con capacidad especializada y conocimiento", Carl Schurz, Congress and the Spoils Systems, Nueva York, George Peck, 1895, p. 4. Véanse en Harry Kranz, The Participatony Bureaucracy, Lexington, Mass., Lexington Books, 1976, y Samuel Krislov, Represen tative Bureaucracy, Englewood Cliffs, N. J., PrenticeHall, 1974, dos análisis de la representatividad social y la eficiencia.

32 Marver Bernstein, The Job of the Federal Executive, Washington, D. C., Brookings, 1958, p. 30.

33 Ibid., pp. 2637. Véase también Herbert Kaufman, The Administrative Behavior of Federal Bureau Chiefs, Washington, D. C., Brookings, 1981, en especial el cap. 2.

34 Seidman, Politics, Position and Power, p. 13.

3s Norton Long, "Power and Administration", en Bureaucratic Power in National Politics, Francis Rourke (comp.), Boston, Little, Brown, 1965, p. 18.

36 Roger Davidson, "Congress and the Executive: The Race for Representation", en Congress: The First Branch of Gonernment, A. DeGrazia (comp.), Nueva York, Anchor, 1967, p. 383.

³⁷ Véase Seidman, Politics, Posicion and Power, capítulo 1

38 David Truman, The Goz'ern mental Process, Nueva York, Knopf, 1951; véase también Arthur Bentley, The Process of Government, Chicago, University of Chicago, 1908.

³⁹ Lowi, End of Liberalism, p. 71. Véase también Grant McConnell, Private Power and American Democracy, Nueva York, Knopf, 1966, caps. 4 y 5.

 

40 Frank Goodnow, The Principies of the Administrative Law of the United States, Nueva York, G. P. Putnam^'s Sons, 1905.

41 Ibid., p. 17.

a2 Marshall Dimock, Law and Dynarnic Administration, Nueva York, Praeger,1980, p. 31.

43 Kenneth Davis, Administrative Law and Government, St. Paul, West, 1975, p. 6.

44 Dimock, Law and Dynamic Administration, cap. 10.

45 Ibid., p. 113. Según Charles Dullea, ^"Development of the Personnel Program for Administrative Law Judges", Administrative Law Review, 25, 1973, pp. 4147, el título "Juez de Derecho Administrativo" fue creado por la Comisión del Servicio Civil de los Estados Unidos.

46 El derecho y la bibliografía sobre casos son demasiado voluminosos para citarlos. Véase David H. Rosenbloom, Public Administration and Lazo: Bench vs. Bureau in the United States, Nueva York, Marcel Dekker, 1983.

⁴⁷ Véase Scheuer vs. Rhodes, 416 U. S. 322,1974; también Rosenbloom, Public Adminis­tration and Law, cap. 6.

48 Wood vs. Strickland, 420 U. S. 308, 322,1975; Harlow vs. Fitzgerald, 50 Law Week 4815, 1982.

49 Carlson vs. Green, 446 U. S. 14 21, 1980.

5° Owen vs. City of Independence, 445 U. S. 622, 652, 1980.

⁵¹ David Bazelon, "The Impact of the Courts on Public Administration", Indiana Law Journal, 52, 1976, pp. 101110.

52 Abram Chayes, "The Role of the Judge in Public Law Litigation^", Harvard Law Review, 89,1976, pp. 12811316; Roger Cramton, "Judicial Lawmaking in the Leviathan State", Public Administration Review, 36, septiembreoctubre de 1976, pp. 551555.

53 Hannah vs. Larche, 363 U. S. 420, 1960.

54 Véase, por ejemplo, Branti vs. Finkel, 445 U. S., 507, 518, 1980, el cual requiere que el patrón público ^"demuestre que la afiliación a un partido es requisito apropiado para el desempeño efectivo del cargo público en cuestión", al despedir a un empleado.

55 Hamilton vs. Love, 328 F. Sup1.1182,1194,1971.

56 Véase Robert Vaughn, The Spoiled System, Nueva York, Charterhouse, 1975; Ri­chard A. Merrill, "Procedure for Adverse Actions Against Federal Employees^", Virginia Law Review, 59, 1973, pp. 196287.

⁵⁷ Goldberg vs. Kelly, 397 U. S. 254, 1970; Goss vs. Lopez, 419 U. S. 565,1975.

⁵⁸ Dimock, Law and Dynamic Administration, p. 114.

⁵⁹ 414 U. S. 632 (1974), discutido y decidido con Cohen vs. Chesterfield Co. School Board.

60 Wyatt vs. Stickney, 325 F. Supl. 781,1971; 334 F. Supl. 387, 1972.

⁶¹ Véase Federalist, núm. 10.

⁶² Véase Peter Woll, American Bureaucracy, 2a. ed., Nueva York, Norton, 1977. Woll se encuentra entre varios especialistas con un enfoque constitucional, que argumentan persuasivamente que el proceso administrativo es mucho más flexible de lo que podría ser el gobierno, de acuerdo con el esquema constitucional original. Véase también Davis, Adn:inistrative Law and Government. James O. Freedman, Crisis and Legitimncy, Nueva York, Cambridge University Press, 1978, cap. 2, ofrece una breve descripción del surgi­miento del Estado administrativo contemporáneo y de la tensión entre su operación y el concepto de separación de poderes que tuvieron los padres fundadores.

Henry Jacoby, The Bu reaucratization of the World, Berkeley, University of California Press, 1978.

⁶⁴ Buckley vs. Valeo, 424 U. S. 1, 280281, 1976.

⁶⁵ Freedman, Crisis and Legitimncy.

 

66 Allen Schick, ^"A Death in the Bureaucracy^", Public Administration Review, 33, mar­zoabril de 1973, pp. 146156; "Budgeting Expert Calls Carter Plan 'Disaster^", Houston Post, 8 de abril de 1977, p. 14A, cita a Peter Phyrr, originador de la presupuestación de base cero, quien dice que el esfuerzo federal por instituir ZBB de un solo golpe, es una "absoluta locura^".