Medidas de desempeño para el presupuesto federal: Propuestas y perspectivas. Philip G. Joyce.

El sistema político, la prensa y el público se han preocupado recientemente por evaluar el desempeño del gobierno. Esta preocupación debiera implicar hacerlo correctamente. Teniendo esto presente, la Oficina Presupuestaria del Congreso (CBO) hace poco efectuó un análisis del desempeño en el proceso presupuestario. El estudio intenta revisar las cuestiones que esto plantea en el contexto de los esfuerzos pasados y actuales por relacionar las medidas de desempeño con el presupuesto. Este artículo enfoca dos partes de tal estudio: el estado actual de los esfuerzos por medir el desempeño federal, y observaciones específicas destinadas a introducir una nota de advertencia en el debate al respecto.

El sistema político, la prensa y el público parecen haber descubierto algo de lo que la administración pública ha tenido conciencia durante largo tiempo: la medición del desempeño gubernamental. Ya sea por el éxito de Reinventing Governrnent, por los actuales esfuerzos legislativos y eje­cutivos de poner en práctica la medición del desempeño o bien por el llamado de la ciudadanía a "obtener más" del gobierno, la advertencia ya está lanzada. Gran parte de esta preocupación se centra explícita o implícitamente en el proceso del presupuesto y desea que se asignen fondos con base en los resultados de los programas del gobierno. Desde luego, es difícil hablar contra la medición del desempeño gubernamental. Pero lograr algo deseable no necesariamente es fácil. Una preocupación por medir el desempeño del gobierno debiera impli­car la preocupación por medirlo correctamente, debido a dos razones. Primero, utilizar medidas inadecuadas podría desinformar gravemente a los políticos; en segundo, a una burocracia ya mal vista y a menudo calumniada no debiera pedírsele que presentara datos sobre el desem­peño si el sistema político no tiene la capacidad de emplearlos ni interés en hacerlo. Si empleamos medidas erróneas o las exigimos sin planear utilizarlas, el resultado final podría ser peor que si no hubiésemos insis­tido tanto en medir este desempeño.

Teniendo esto en mente, la co Befectuó no hace mucho un análisis del uso de medidas de desempeño en el proceso presupuestario. El estudio intenta revisar las cuestiones que plantea el presupuesto de desempeño en el contexto de los esfuerzos pasados y actuales por relacionar las medidas de desempeño con el presupuesto.' Este artículo se basa en ciertas partes de ese estudio. En primer lugar, revisaré la situación de los esfuerzos por medir el desempeño federal; en segundo, haré observa­ciones específicas destinadas a llamar la atención en el debate.

REVISIÓN DEL ACTUAL PANORAMA DE MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO
EN EL GOBIERNO FEDERAL

¿Para qué medir, hoy, el desempeño del gobierno federal? Principalmente, porque los acontecimientos recientes han llamado la atención hacia el desempeño de las agencias federales y la factibilidad de medir el proceso del presupuesto federal. Estos esfuerzos tienen algo en co­mún: el concepto, razonable, de que las agencias federales debieran ser capaces de medir los éxitos de sus programas, y que dichas medidas fuesen útiles para los administradores y otros políticos. En esta dirección están avanzando al menos tres esfuerzos independientes: la aplicación de reformas a la administración financiera federal, la reciente aprobación de una legislación que abarca la medición del desempeño y el esfuerzo (encarnado principalmente en la revisión del vicepresidente Gore) para revisar la operación de la rama ejecutiva.

La ley de funcionarios financieros principales

El Proyecto de Ley de Funcionarios Financieros Principales (P.L. 101576) se convirtió en ley en 1990. Así, el subdirector de administración de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB) fue nombrado jefe de las finanzas del gobierno federal e instaló jefes de las finanzas (CFO) en 23 de las mayores dependencias federales. El principal propósito de la ley es mejorar la administración de las finanzas federales; pero esa ley también incluye una cláusula que enfoca explícitamente las medidas de desempeño. Esta cláusula exige que los CFO creen "medidas sistemáticas de desempeño" para los programas de sus agencias. También instruye a los CFO a que "preparen y presenten al jefe de la agencia informes oportunos" y exige que las declaraciones financieras "reflejen los resul­tados de las operaciones". Sin embargo, en ninguno de estos casos la ley o la historia legislativa se explaya sobre cómo espera el Congreso que las dependencias respondan a esta cláusula. Posteriormente, la OMB dio instrucciones a los CFO de agencia de que preparen medidas similares para el año fiscal de 1992, informes financieros que se presentaron a la OMB el 31 de marzo de 1993.²

Legislación centrada en la medida de desempeño

El Congreso también ha prestado atención a esta medición. Varios co­mités del Congreso han celebrado audiencias o emitido informes al respecto, en la administración federal en general, o sobre problemas existentes en agencias particulares. Además, muchos comités con auto­ridad incluyen blancos de desempeño en las propuestas de ley de reau­torización. Este interés generó últimamente varios documentos legisla­tivos que imponen la creación de medidas de desempeño y su aplicación en el proceso presupuestario. Uno de estos proyectos, el S. 20, fue apro­bado por el Senado el 1 de octubre de 1992; se reintrodujo (como S. 20 en el Senado y como H. R. 826 en la Cámara) en el 103 Congreso. El S. 20 pasó recientemente por el Senado y por la Cámara, y el presidente Clin­ton lo convirtió en ley el 3 de agosto de 1993.³ El proyecto de ley incluye requerimientos de planeación estratégica, planeación e información de desempeño anual y flexibilidad administrativa. También define una serie de proyectos piloto como pruebas para los cambios, por ejemplo, el presupuesto del desempeño y la flexibilidad administrativa.

Planeación estratégica

El S. 20 requiere que cada dependencia cree un plan estratégico para las actividades dentro de su jurisdicción. El primero de estos planes debe presentarse a la Oficina de Administración y Presupuesto antes del 30 de septiembre de 1997. Los planes deben abarcar al menos un periodo quinquenal, y deben incluir una declaración completa de su misión, un conjunto de metas generales y objetivos para el programa (o programas), y una lista de cualesquiera factores ajenos a la agencia que puedan afectar el alcance de dichas metas y objetivos. Estos requerimientos abarcan virtualmente a todas las dependencias.

Planeación e información sobre el desempeño anual

De acuerdo con esa legislación, a partir del año fiscal de 1999 el presupuesto del gobierno de los Estados Unidos incluirá un plan de desem­peño. Estos planes a su vez incluirán metas e indicadores de desempeño (cuando sea posible, cuantitativos) que permitan al Congreso y al público saber si se están alcanzando las metas. Se pedirá a las agencias que entreguen planes específicos de desempeño siguiendo un programa que determinará la OMB, y que abarca las principales actividades de las que sea responsable cada agencia.

Además de esta información integrada en el presupuesto, a partir del año fiscal de 1999 se pedirá a cada agencia presentar informes de desem­peño de sus programas al Congreso. Los primeros deberán presentarse antes del 31 de marzo del año 2000 y deben incluir información que compare el desempeño real con el planeado, un análisis de los logros conseguidos, y acción correctiva si no se alcanzaron las metas.

Desistimientos de responsabilidad administrativa y flexibilidad

De acuerdo con la ley, las agencias estarán autorizadas a solicitar a la OMB desistimientos de los requerimientos procesales no estatutarios, con el propósito de suprimir los obstáculos a los jefes de las agencias, quienes serán más responsables de los resultados, a cambio de la supresión de las regulaciones administrativas que constreñían su acción. Éstas po­drían incluir desistimientos de políticas no obligatorias de personal o restricciones al gasto.

Proyectos piloto

La legislación establecerá varios conjuntos de proyectos piloto, que in­cluirán pruebas piloto para crear metas de desempeño que operarán al menos en diez agencias durante tres años a partir del año fiscal de 1994. Se exige al director de la OMB un informe sobre los resultados de estos proyectos antes del1 de mayo de 1997.

Un conjunto de proyectos piloto pondrá a prueba el concepto de flexibilidad administrativa. Operarán durante dos años a partir del año fiscal de 1995; el informe de la OMB del 1 de mayo de 1997 incluirá, asimismo, un análisis de estos informes.

En tercer lugar, la ley exige que se establezcan proyectos piloto para la presupuestación según el desempeño. Estos presupuestos deberán presentar varios niveles de desempeño correspondientes a los diferentes niveles del presupuesto. Se ha pedido al menos a cinco dependencias que participen en estos proyectos piloto, que estarán en vigor durante los años fiscales 1998 y 1999. El director de la OMB informará sobre los resultados de los pilotos de presupuesto según el desempeño an­tes del 31 de marzo del año 2001.⁴

Propuestas de la rama ejecutiva

Ya se ha sugerido que, además de aplicar la Ley de Funcionarios Finan­cieros Principales, la rama ejecutiva debe modificar fundamentalmente el modo en que asigna fondos a los servicios federales, y que el presu­puesto federal debe ser alterado de manera similar. El movimiento Rein­ventar el Gobierno (llamado así por un libro del mismo título) constituye la manifestación más popular del esfuerzo general hacia una mejora de la gestión gubernamental.⁵ El libro se basaba ante todo en ejem­plos de gobiernos estatales y locales que pedían cambios en el modo en que se administran las dependencias gubernamentales.

David Osborne, uno de los autores de Reinventing Government, escri­bió después un capítulo para el libro Mandate for Change, del Progressive Policy Institute, en el cual trataba de recomendar al entonces nuevo gobierno de Clinton las reformas necesarias para llevar el movimiento al gobierno federal.⁶ En su capítulo, Osborne pedía establecer un sistema de presupuesto basado en el desempeño del gobierno federal, el cual remplazaría el hincapié en el control de línea por línea, transfiriendo a los administradores la responsabilidad de los resultados; desarrollando medidas de desempeño para los programas federales, y estableciendo los presupuestos sobre la base de las metas de desempeño, con una recompensa a las dependencias que las superaran. En pocas palabras, el Congreso vería reducido su control sobre los insumos y se dejaría guiar por los resultados de los programas. Este giro se financiaría con 1% de los fondos de cada programa, destinado a financiar el desarrollo de me­didas de desempeño (esta estrategia representaría miles de millones de dólares anuales). En el libro también se pide una modificación del siste­ma del servicio civil, nuevas cláusulas para los programas federales y un presupuesto más "orientado hacia el futuro".

Basándose en el tema de "reinvención del gobierno", el presidente Clinton anunció el 3 de marzo de 1993 que el vicepresidente Gore coor­dinaría una revisión de todas las dependencias federales. El estudio —que duró seis meses— se denominó Revisión de Desempeño Nacional (RDN) y se encargaría de identificar las actuales actividades federales que pudieran suspenderse y recomendaría efectuar cambios en la forma de administrar ciertos programas federales. La revisión también elaboraría un "presupuesteo orientado hacia los resultados e impulsado hacia una misión". Los objetivos reflejan directamente los postulados del capítulo "Mandate por Change". En general, el cambio indica restar importancia a puntos aislados y gastar dinero en función de los resultados y de la economía.

La Revisión de Desempeño Nacional emitió su informe final el 7 de septiembre de 1993.' Como podía esperarse, el informe solicitó un cam­bio orientado a los resultados. Las dos recomendaciones siguientes en­focaron el uso de medidas de desempeño en el proceso de creación del presupuesto:

* El S. 20 debe aplicarse plenamente, y cada jefe de oficina y de agencia deberá articular un plan estratégico, como lo requiere la legislación. La OMB debe exigir a todas las agencias (sean pilotos, según S. 20 o no) que creen medidas de desempeño, y los objetivos de desempeño y sus resultados deberán ser los elementos clave en las revisiones de presu­puesto y administración. El informe favorece el empleo de medidas de los resultados para el presupuesteo. Específicamente, instruye a la OMB que empiece a incorporar los objetivos de desempeño y sus resul­tados en el proceso presupuestario a partir del año fiscal de 1996. No especifica el modo en que se espera que estas medidas influyan sobre la asignación de recursos.

* Deberán negociarse acuerdos de desempeño entre el presidente y los jefes de las dependencias, y entre éstos y otros administradores, que enfoquen los resultados que se espera logre la agencia (o el progra­ma). Según el informe, las agencias deberán "introducir gradualmen­te información en sus propios procedimientos de guía y revisión del presupuesto". El informe subraya la necesidad de establecer metas claras con objeto de cumplir eficientemente el progreso de asignar responsabilidades a los administradores respecto de los resultados.

El informe de la RDN parece reconocer que la conversión del presu­puesto federal (de una orientación hacia el insumo a un enfoque en los resultados) podrá requerir algún tiempo. Pero el objetivo último es similar al de Osborne: un proceso de presupuesto federal que enfoque los resul­tados que brotan de los programas públicos, y no los dólares que en ellos entran.

NOTAS DE ADVERTENCIA AL MEDIR EL DESEMPEÑO
DEL GOBIERNO Y AL APLICAR LAS MEDIDAS AL PRESUPUESTO

El camino del mejoramiento del desempeño federal y de la relación entre su medición y el proceso presupuestario está lleno de obstáculos. La práctica actual y la experiencia pasada nos ofrecen atisbos útiles para comprender las perspectivas de medición y presupuestación según el desempeño en el gobierno federal. Quienes piden mejorar esta medición deberán considerar antes la complejidad del esfuerzo. Crear otro conjunto más de requerimientos de información sin comprender su com­plejidad implicaría el riesgo de frustrar un esfuerzo que, por lo demás, parece prometedor.

Teniendo esto en mente, debemos proceder con cautela. En lo que resta de este artículo, analizaré varias conclusiones del estudio de la CBO aplicables al diseño y a la implantación de los sistemas de medición del desempeño en el gobierno federal.

* La dificultad de ponerse de acuerdo en los objetivos y las prioridades de las agencias es un obstáculo constante para medir el desempeño, y este problema tal vez sea particularmente agudo en el gobierno federal.

*      Aun cuando se puede convenir en objetivos y prioridades, resulta difícil crear las medidas propias.

*      Los gobiernos locales y estatales sólo han tenido un éxito limitado al aplicar medidas de desempeño, más allá del nivel de cada agencia, particularmente al elaborar el presupuesto.

*      Los pasados esfuerzos federales por vincular el desempeño al presu­puesto no tuvieron éxito, y deben evitarse estos errores.

*      Dado que las agencias federales actualmente emplean medidas de desempeño sólo con propósitos muy limitados que rara vez incluyen al presupuesto, la tarea resulta complicada. En particular, las respon­sabilidades varían mucho de una agencia a otra; por tanto, es impor­tante no tratar al gobierno federal como una entidad monolítica.

*      Todo esfuerzo de medición deberá enfrentarse a una combinación apropiada de acción de las ramas ejecutiva y legislativa.

*      El ritmo de la reforma puede ser un factor importante para que tenga éxito. La complejidad del esfuerzo sugiere que un enfoque deliberado será mejor que adoptar un conjunto de requerimientos uniformes e inmediatos para todas las agencias federales.

*      Es importante comprender cómo pueden influir las medidas de de­sempeño sobre el proceso presupuestario, el cual requiere compren­der sus limitaciones.

A menudo es difícil ponerse de acuerdo
sobre los objetivos

La capacidad de medir el desempeño está inseparablemente relacionada con una declaración de lo que está tratando de lograr una agencia o un programa. La tarea de aclarar estas metas es mucho más difícil para las agencias del sector público que para las empresas privadas. Aquéllas operan en un medio en que habitualmente se les pide responder a mu­chos actores, incluyendo cuerpos legislativos, funcionarios elegidos y público en general. No todos estos actores están de acuerdo sobre los objetivos de la agencia o del programa. Por ejemplo, a menudo hay desacuerdos sobre si un programa debe ser administrado de manera que promueva como principal objetivo la eficiencia (minimizando los costos por unidad de producción), o si debe actuar básicamente para dar igualdad de acceso a los servicios al mayor número posible de ciudadanos, con los costos en un segundo plano. Ambos objetivos son legítimos, pero frecuentemente entran en conflicto.

Dado que los objetivos en el sector público están sujetos a debate e interpretación, uno de los mayores obstáculos que enfrenta la medición del desempeño federal incluye el acuerdo del Congreso entre sí y res­pecto a la rama ejecutiva, así como con otros actores importantes, sobre la definición de los objetivos ideales de la agencia. Un programa también puede tener objetivos múltiples, pero habrá desacuerdo sobre su impor­tancia relativa. Lograr un consenso es paso esencial aunque difícil para crear un sistema significativo de medición. Es imposible idear sistemas que midan el desempeño de los programas del sector público sin com­prender claramente lo que el programa intenta lograr. Si no se pueden determinar los objetivos del programa las medidas serán ambiguas, si no superfluas. En realidad, crear el consenso necesario para aprobar una legislación puede obstaculizar el acuerdo sobre las metas, al promover objetivos múltiples mal definidos.

Donde mejor parecen haber funcionado los sistemas de medición del desempeño es en dos formas de gobierno: en el nivel local, en las formas de consejo/administrador del gobierno local, como en Dayton, Ohio, y en Sunnyvale, California, y en el nivel nacional, gobiernos con sistemas parlamentarios, como Nueva Zelanda y la Gran Bretaña. En ambos ca­sos, una concentración del poder político en una sola rama del gobierno favorece la creación de metas y la fijación de objetivos, cruciales para la generación de medidas significativas. Los administradores de las ciuda­des informan directamente a los ayuntamientos, y en los sistemas par­lamentarios el gobierno es el partido en el poder. El resultado son señales claras, de los dirigentes políticos a sus dependencias de_, manera vertical. En los gobiernos de los estados que tienen a la vez una legislatura fuerte y un gobernador fuerte, y en el gobierno nacional de los Estados Unidos, el sistema político no favorece un acuerdo sobre las metas, particu­larmente cuando las ramas están dominadas por diferentes partidos políticos.

Hay problemas para medir los resultados
de los programas

Muchas dependencias se concentran en medir la carga de trabajo o la actividad, ya que (aun donde es posible llegar a un acuerdo sobre las metas de la agencia) a menudo es difícil medir los resultados últimos de un programa, en particular porque también lo es encontrar medidas aceptables de los logros de objetivos políticos que estén bajo el control de los administradores del programa.

Por ejemplo, el objetivo último de la política de un programa de ca­pacitación laboral puede consistir en reducir el desempleo a largo plazo, dando empleos calificados. Dado que muchos otros factores inciden en el desempleo, es muy difícil determinar el efecto de una sola medida política o de un programa. Por tanto, puede ser necesario medir alguna actividad intermedia (es decir, que esté bajo el control del administrador del programa). En el caso de un programa contra el desempleo, tales medidas han consistido en registrar el número de participantes en el programa que han encontrado empleo. Pero como esta medida no está en relación directa con el efecto del programa sobre el desempleo a largo plazo, este tipo de medida inevitablemente será imperfecto.

Muchos efectos que están fuera del dominio de los planeadores de programas y administradores de agencias influyen sobre los resultados. Por ejemplo, a veces los ciudadanos ayudan al gobierno a prestar servi­cios. A esto se le suele llamar "coproducción^", y abarca actividades como la participación en las organizaciones de padres y maestros y el reciclaje de productos del desecho. En la medida en que los factores que son externos a las agencias públicas pueden influir sobre los resultados, la "producción^" directa de la agencia planteará mal el efecto de sus políti­cas. Por la dificultad de determinar la causa de los resultados, algunos proponen que el gobierno debiera fijarse sólo en los resultados.⁸ Que esto sea práctico o no es cosa que dependerá del número de factores ajenos al control de los administradores de programas y de si ellos mis­mos pueden ser identificados y controlados. Aun cuando los resultados no sean una medida del éxito del programa, seguirán siendo importantes para identificar las corrientes sociales en general.

Los gobiernos locales y estatales sólo han tenido un éxito limitado

Gran parte del ímpetu en la presupuestación basada en el desempeño procede de quienes creen que se la ha aplicado con éxito en los gobiernos locales y estatales y que, por tanto, el gobierno de la nación debiera emplear ese concepto. La cso revisó estas experiencias en general y, específicamente, por medio de casos seleccionados. Además de emplear el trabajo efectuado por la Oficina del Contador General (GAO) y por otros investigadores, la CBO hizo visitas a cuatro gobiernos locales (los de Dayton, Ohio; Charlotte, Carolina del Norte; St. Petersburg, Florida, y Portland, Oregon) y a dos gobiernos estatales (Florida y Oregon) que hoy están haciendo esfuerzos por extender el uso de la medición de desempeño.

Aunque todas las unidades de gobierno estudiadas utilizan alguna forma de medición de desempeño, en su mayor parte enfocan más que los resultados, las actividades de las agencias. En general, las conclusio­nes no dan prueba de los tan decantados avances logrados en la presu­puestación basada en el desempeño en los gobiernos locales, estatales y extranjeros.

Las medidas de desempeño han tenido una influencia limitada en la asignación de recursos, pero en cambio benefician principalmente la información administrativa y financiera. Resulta particularmente difícil encontrar casos exitosos en los gobiernos estatales al aplicar la presu­puestación basada en el desempeño, lo cual puede estar relacionado con la relativa novedad de la medición de desempeño estatal. Ni las visitas de la CBO a Florida y Oregon ni los estudios concienzudos de la GAO de otros cinco estados identificaron ningún efecto sobre la asignación gu­bernamental de recursos en algún estado que en la actualidad esté apli­cando medidas de desempeño.⁹ Sin embargo, en todos los niveles de gobierno se están empleando medidas de desempeño en agencias indi­viduales para influir en el uso de los recursos, y son un valioso instru­mento administrativo. Además, la Junta de Normas de Contabilidad Gubernamentales (GASB) ha influido en algunos gobiernos con objeto de que extiendan el uso de estas medidas en su información financiera.¹⁰

Los esfuerzos anteriores por relacionar las medidas de desempeño
con la presupuestación no tuvieron éxito

El esfuerzo actual por mejorar el nexo de la medición de desempeño con la presupuestación es un sucesor lógico de tres intentos similares del gobierno federal durante los últimos cuarenta años: presupuestación de desempeño, el sistema de planificación-programación-presupuesta­ción (también conocido como PPBS) y la presupuestación basada en cero (zBB). Al menos dos (PPBS y ZBB) intentaron elaborar el presupuesto sobre la base de resultados de programas. En general, estos sistemas no alcan­zaron sus metas. En particular, el considerable esfuerzo de estos siste­mas no modificó la forma de asignar los recursos federales.

Quienes planearon cada una de estas reformas intentaron imponer una solución a la presupuestación y administración federales vinculando el presupuesto con los resultados deseados. De sus fracasos se aprendie­ron varias lecciones importantes: primera, tales sistemas, antitéticos ala tradicional presupuestación incremental, pueden tropezar con la resis­tencia de quienes tienen algún interés en el proceso que ya esté en vigor; en segundo lugar, si se quiere que tales esfuerzos tengan éxito, es impor­tante llegar a acuerdos sobre metas y objetivos y hacer participar a per­sonal clave que pondrá en marcha el sistema; en tercer lugar, cada uno de los sistemas requirió una enorme cantidad de datos para sobrevi­vir, de los cuales muchos nunca se utilizaron, lo que sugiere que es ne­cesario reflexionar con precisión sobre cómo se utilizará la información para poner en marcha los sistemas antes de fijar los requerimientos. Si los planificadores de los futuros sistemas presupuestarios no toman en cuenta las dificultades de vincular la medición de los resultados con el presupuesto, es improbable que algún sistema cumpla sus promesas."

Los esfuerzos federales actuales sugieren pocas medidas
de resultados o nexos con la presupuestación

Antes de evaluar el posible efecto de modificar la práctica de las agencias federales y de vincular la medición de desempeño con el presupuesto, es importante comprender lo que hoy están haciendo las agencias fede­rales. La CBO visitó seis agencias para recabar información adicional sobre la medición de desempeño: la Agencia de Protección Ambiental, el Servicio del Ingreso Interno, la Administración de Empleo y Prepara­ción, del Departamento del Trabajo, la Administración de los Granjeros, el Departamento de la Defensa (actividades de servicio interno) y el programa 2000 de Healthy People, de los Servicios de Salud Pública.

En general, los resultados de estos casos coincidieron con las expe­riencias de los gobiernos estatales y locales. En el medio actual, resulta sumamente difícil para las agencias vincular sus medidas de desempe­ño con el proceso presupuestario en alguna forma significativa. Ningu­na de estas dependencias utilizó medición de desempeño para tomar decisiones acerca del nivel de recursos que el programa obtuvo en el proceso presupuestario, aunque algunas s, propusieron hacerlo en el futuro. Sin duda, se emplea medición de desempeño en algunos casos para destinar dinero a empleados o a subunidades, pero los aspectos básicos de los presupuestos de las agencias no se determinan por la relación entre insumos y productos.

Aun en estos seis programas, generalmente considerados algunos de los mejores ejemplos de medición del desempeño federal, son relativamente raros los cálculos sobre el resultado. Las medidas de conser­vación de empleos utilizadas por la Administración de Empleo y Prepara­ción para evaluar el programa de la Ley de Asociación en la Preparación de Empleos, pueden ser las más eficaces, pero incluso esta medida es relativamente breve (evalúa los resultados 13 semanas después de terminada la preparación) y no ofrece datos sobre el efecto marginal que este programa tiene a largo plazo.

El gobierno federal se dedica a una gran variedad de actividades, y cada una implica diferentes desafíos para la medición del desempeño. Hay varias clasificaciones de las actividades gubernamentales, una de las cuales se incluyó en el Budget of the United States Government: Fiscal Year 1994. [Presupuesto del gobierno de los Estados Unidos: año fiscal 19941.¹² Esta clasificación compara los gastos del gobierno federal en cinco categorías: pagos de prestación directa a individuos (46% de los gastos estimados para el año fiscal de 1993); defensa nacional (20%); concesiones a estados y localidades (15%); interés neto (14%), y otras operaciones federales, incluyendo seguro de depósitos (7%). De estas categorías, sólo el interés neto parece completamente inapropiado para la medición del desempeño. Sin embargo, las características de los programas en cada una de las otras categorías indican que se necesitarán estrategias muy diferentes si se quiere medir su desempeño.

Los pagos directos a individuos son utilizados básicamente por tres programas: el seguro social, Medicare y Medicaid. Estos programas prestan servicios a clientes; por tanto, la tarea de crear medidas de desempeño probablemente enfocaría la calidad con que se prestaron dichos servi­cios y la satisfacción de quienes los recibieron. Por ejemplo, las medidas de desempeño del programa del Seguro Social incluirían lo oportuno de la entrega de cheques y las tasas de error de los cheques (si fueron recibidos por los derechohabientes indicados). También los estudios de satisfacción de los clientes son útiles para determinar la calidad de los servicios directos.

La defensa nacional es un área particularmente difícil para crear estas medidas, tal vez porque, si no hay un conflicto militar, es casi imposible determinar si se está alcanzando el objetivo de la defensa nacional. La me­dición se complica más aún por el concepto, como dirían algunos, de que el propósito de la defensa no es ganar guerras, sino prevenirlas. Por esta razón, muchas medidas del desempeño de la defensa nacional a menudo enfocan la calidad y disposición de las fuerzas militares, supo­niendo que unas fuerzas bien equipadas y debidamente entrenadas son las que mejor pueden alcanzar las metas óptimas del momento.

Las concesiones a estados y localidades varían en propósito y forma; es decir, algunas se distribuyen por fórmula y otras se conceden a discre­ción de la agencia que las administra. Sin embargo, las formas en que se administran dificultan su medición. Muchos programas de concesiones federales son administrados en un nivel estatal o local, lo que hace que su éxito esté sólo parcialmente bajo control federal. Por consiguiente, determinar el desempeño de estos programas requiere comprender la naturaleza de su administración tanto en Washington como en el nivel del que los recibe, así como sus metas y propósitos.

Otras operaciones federales abarcan una vasta gama de actividades del gobierno, incluyendo la aplicación de la ley, la administración y gestión centrales, y las actividades reguladoras. La determinación del desem­peño depende, con mucho, de la naturaleza específica de la actividad. Para la aplicación de la ley, las medidas pueden incluir el porcentaje de delitos resueltos. Para una agencia como el Servicio del Ingreso Interno, la medición podría enfocar los dólares cobrados o el grado de cumpli­miento de los contribuyentes. Para una actividad reguladora, el éxito depende en gran parte de las actividades concomitantes de los gobier­nos locales y estatales, y de la respuesta de las organizaciones reguladas. Por todo ello, es difícil vincular la acción federal con los resultados finales.

El argumento principal es que la facilidad con que se pueden crear medidas de desempeño y la capacidad de esas medidas para informar a quienes toman las decisiones difieren de un programa a otro. En gene­ral, crear medidas de éxito (o al menos de satisfacción) puede ser más fácil para los programas en los que hay una interacción directa entre el gobierno federal y algún receptor de los servicios del gobierno, que para los programas en que las metas sean menos claras (como la defensa nacional) o cuyos logros estén controlados por muchos factores diferen­tes (como concesiones a gobiernos estatales y locales). Como cuestión práctica, al gobierno federal no debiera tratársele como una entidad monolítica, implicando que existen soluciones similares a todos los pro­blemas, sino que toda búsqueda de medidas de desempeño debe ser específica para cada actividad.

Es probable que la legislación tenga efectos más limitados
que la actividad ejecutiva

Para que la medición del desempeño cobre renovado ímpetu en la ad­ministración o el presupuesto será importante comprender la combina­ción apropiada de las actividades legislativa y ejecutiva, lo que implica observar que ambas están limitadas para producir cambios duraderos. Como ya se indicó, los estados han tenido mayor dificultad que los gobiernos locales para interesar a los cuerpos legislativos en la medición del desempeño. Esta falta de interés puede derivarse, en parte, de la naturaleza misma de la organización del gobierno estatal. Al igual que en el gobierno federal, las ramas legislativas y ejecutiva están a la vez más separadas y más fragmentadas que las de los gobiernos locales o extranjeros. En segundo lugar —y en relación con lo anterior—, no basta apro­bar leyes; sin el compromiso de la rama ejecutiva, todo esfuerzo admi­nistrativo estará condenado al fracaso.

No obstante, se derivan varios beneficios potenciales de la aprobación de una legislación. Primero, la legislación federal puede motivar a la rama ejecutiva o a dependencias particulares a buscar cambios que no podrían conseguir unilateralmente, en segundo, si es deseable una ma­yor flexibilidad administrativa y si son necesarios algunos cambios le­gales para obtener esta flexibilidad, el Congreso podrá lograrlos; en tercer lugar, las leyes pueden sugerir ciertos tipos particulares de infor­mación que el Congreso consideraría deseables para la toma de decisio­nes; en cuarto lugar, el Congreso, puede sugerir áreas para estudiar la rama ejecutiva o para probar, por anticipado, una legislación más gene­ral en el futuro.

A pesar de todo, la legislación tiene sus limitaciones. En última ins­tancia, sin el compromiso de la rama ejecutiva de crear medidas de desempeño para la administración de las dependencias, la práctica no obtendrá una aceptación generalizada. Emplear más las medidas de desempeño para la administración financiera, la información financiera o el presupuesto implica un compromiso tanto de las oficinas del presu­puesto ejecutivas (en agencias y OMS) como de los comités del Congreso, y este último deberá modificar su conducta. Uno de estos cambios de conducta incluirá un giro: de haber privilegiado antes los insumos, de principio a fin, en un nivel micro, a privilegiar el cuadro general: los resultados de los programas públicos.

Puede ser sumamente deseable un enfoque deliberado

La medición de desempeño tiene una capacidad limitada para producir cambios sustanciales. Algunos de estos factores no tienen nada que ver con la legislación ni con el compromiso de la rama ejecutiva, sino senci­llamente con la dificultad de medir el propio desempeño del gobierno. Planear sistemas que vinculen apropiadamente las metas de los progra­mas con sus resultados y que relacionen los resultados con la informa­ción presupuestaria y financiera es una tarea extraordinariamente com­pleja. Los análisis en el estudio de la CBO muestran que el mayor obstáculo para el empleo de medidas de desempeño se encuentra en definir, para empezar, los objetivos, y en identificar las medidas. Esto respecto a los niveles locales y estatales, y en particular en el gobierno federal, donde otros factores influyen en el éxito de tantos de sus programas, incluyendo gobiernos estatales y locales, empresas e individuos privados. Aunque es difícil no estar de acuerdo con la meta de mejorar la medición del desempeño gubernamental, existe el peligro de actuar precipitadamente. Es decir, la pasada experiencia con PPSS y otras refor­mas sugiere que puede resultar contraproducente instalar reformas de gran alcance sin haber llegado a un entendimiento bastante completo de sus efectos.

Los proyectos piloto incluidos en el S. 20 representan ejemplos del tipo de enfoque deliberado necesario para decidir si se debe imponer un sistema de medición del desempeño de largo alcance. Un enfoque en la toma de decisiones en este caso consistiría en emplear proyectos piloto para recabar información sobre costos y beneficios potenciales antes de que todo el gobierno adopte semejante sistema. Es importante que estos pilotos incluyan agencias que representen toda la gama de las activida­des federales, ya que el no hacerlo podría invalidar sus conclusiones. Además, los pilotos no deben limitarse a aquellas agencias que ya tienen sistemas en marcha o aun a aquellas que tienen medidas fácilmente cuantificables. De hecho, es importantísimo incluir aquellas agencias en que es difícil identificar los objetivos mensurables. Dos ejemplos de ello son la defensa nacional y la investigación y el desarrollo; otro es el de las actividades reguladoras o intergubernamentales, en que sería difícil precisar los efectos de los esfuerzos federales, en contraste con las ini­ciativas estatales, locales o privadas.

Un comentario final acerca de las limitaciones de las medidas de desempeño para obtener información pronta y confiable sobre el éxito de los programas concierne a la relación entre la medición de desempe­ño y la evaluación de programas. Las medidas de desempeño no deben considerarse un fin en sí mismas. Las más de las veces sólo pueden ofrecer claves sobre los resultados de un programa. En muchos casos, es necesaria una evaluación completa de un programa para determinar si está actuando satisfactoriamente. Como ejemplo diremos que determi­nar hasta qué punto los graduados en un programa de preparación laboral se han colocado o han retenido sus empleos es algo que no ofrece pruebas concluyentes sobre el éxito o el fracaso del programa. Por esta razón, es necesario tener presentes las limitaciones de las medidas de desempeño e interpretarlas en consecuencia.

Existen límites sustanciales para el empleo de las medidas
de desempeño en el presupuesto

Aún más difícil que medir el desempeño en el sector público resulta encontrar una manera de aplicar estas medidas a la asignación o la administración de recursos en el sector público. Difícil sería no estar de acuerdo con el concepto de presupuesto basado en el desempeño, pero la experiencia en otros niveles de gobierno sugiere que tiene un éxito limitado. Ni los estudios de este análisis ni los del informe que emitió la Oficina del Contador General el año pasado descubrieron ejemplos en que estas medidas hubiesen influido significativamente en la asignación de recursos.¹³ No hay muchas pruebas de que los políticos utilicen me­diciones de desempeño para corregir los presupuestos, ni de que reciban información detallada sobre la relación entre los recursos y los resultados. Donde las mediciones de desempeño han echado raíces en el proceso presupuestario —por ejemplo, en algunos gobiernos estatales y locales—, los administradores de la agencia suelen utilizarlas para administrar sus presupuestos; vemos así que se utilizan mucho más exten­samente en el proceso de ejecución del presupuesto que en la prepara­ción del presupuesto.

El hecho de que la presupuestación basada en el desempeño no haya conquistado gran aceptación no es razón suficiente para descartar su potencial. Aun si las ramas legislativa y ejecutiva se comprometieran con él y se emprendiera un esfuerzo auténtico por transformar el presupuesteo del gobierno, no es claro cómo debieran emplearse estas medi­das para asignar recursos. Por ejemplo, no es posible sencillamente recompensar a aquellas dependencias cuyas medidas indican un "buen^" desempeño y retirar recursos a aquellas cuyas medidas indicaran un "mal" desempeño. Es necesario tener presentes todos los factores (inclu­yendo el nivel de fondos) que contribuyen a este desempeño negativo o positivo antes de que podamos empezar siquiera a pensar cómo pueden emplearse estas medidas para asignar recursos.

Además, las medidas de desempeño rara vez facilitan la tarea de canalizar los recursos públicos. En última instancia, si cada programa tuviera medidas de desempeño, los políticos verían la diferencia de asignar dinero a dos programas en competencia. Por ejemplo, si la op­ción fuera entre un programa de capacitación laboral y uno sobre con­taminación del aire, podríamos saber que añadir 100 millones de dólares al presupuesto de la EPA limpiaría el aire en una cantidad X, mientras costaba la cantidad Y en salarios perdidos en los trabajadores que no recibieran preparación. Si tuviésemos todos estos datos (y los creyése­mos) podríamos tomar decisiones mejor fundamentadas, pero no nece­sariamente nos facilitarían la decisión.

El presupuesteo basado en el desempeño contradice totalmente la práctica usual. Un sistema con menos control individual para que las agencias sean las únicas responsables de los resultados sería un cambio fundamental del sistema actual. Semejante sistema no resolvería la cues­tión de cuánto dinero va al presupuesto de la defensa y cuánto al gasto interno tan sólo con mediciones de desempeño. En una sociedad demo­crática, el presupuesteo es inherentemente político. No hay técnicas de presupuesto que puedan sustituir las decisiones políticas sobre "quién gana" y, “quién pierde". De hecho, los fracasos de esfuerzos anteriores, como las PPBS, se debieron, en parte, a la incapacidad de explicar esta insuficiencia.

La limitación de las medidas de desempeño para influir directamente sobre el presupuesto no significa, empero, que no existan en el proceso presupuestario. Pueden emplearse estas mediciones para ayudar a las agencias en la administración de un nivel relativamente fijo de recursos. Por ejemplo, el nivel total de fondos de una agencia puede ser bastante estable, pero puede utilizar un sistema de medición del desempeño para asignar fondos entre subunidades geográficas o funcionales. También pueden emplearse estas medidas para presentar información sobre la relación entre insumos y productos, lo que definiría, para los políticos, la relación entre niveles determinados de insumos y los resultados que de ellos se esperan. Por ejemplo, el Servicio del Ingreso Interno sería capaz de informar con cuánta mayor rapidez podría procesar los fondos del impuesto sobre la renta si tuviese incrementos de fondos. Sin embar­go, debe tenerse en cuenta que una cosa es presentar esa información a quienes toman las decisiones y otra totalmente distinta es que la usen.

Si van a emplearse estas medidas para influir en la asignación de recursos no es probable que el cambio ocurra súbitamente; antes bien, puede resultar de un cambio de cultura que comience con el mejoramiento de la información de desempeño de cada agencia y con su difu­sión con propósitos no presupuestarios. Una vez que esta información llegue al dominio público es muy posible que se acepte mejor y finalmente se utilice por quienes toman decisiones. Si esto tiene el efecto de obligar a un mayor escrutinio de ciertos gastos, indudablemente será deseable.

Mientras más intentos se hacen por relacionar las medidas de desem­peño con el presupuesto, más importante es utilizar las medidas apro­piadas y recabar información precisa. Pero mientras mayores son los intereses, mayores incentivos hay para que algunos identifiquen las medidas que vayan en su provecho y presenten datos engañosos. Sin un proceso que asegure que se han elegido las medidas apropiadas y que la información es precisa, la medición de desempeño nunca cumplirá su objetivo. Cuando las medidas de desempeño se convierten tan sólo en un medio refinado para justificar el presupuesto dejan de ser un instru­mento de política. La conclusión obvia es que verificar la precisión de los datos entregados es parte esencial del proceso de medición.

CONCLUSIÓN

El potencial limitado, a corto plazo, de las medidas de desempeño para influir en la asignación de recursos no debe desalentar al Congreso ni a la rama ejecutiva para seguir concentrándose más resueltamente en los resultados de los programas públicos. De hecho, la mayor recompensa que podrá obtenerse del uso de estas medidas puede tener poca relación con la presupuestación para todo el gobierno, en cambio, mucha con la tarea de emplear los recursos existentes para mejorar el desempeño. Por ejemplo, estas mediciones pueden ser útiles como instrumentos motivacionales; es decir, pueden alentar a la gente a alcanzar diversas metas. A la postre, el repetido uso y exposición pueden dar por resultado el desarrollo de una cultura del desempeño. Las metas de desempeño acaso no sean precisamente correctas al principio, ni tampoco las medi­ciones, pero alentar a los administradores y empleados federales a pen­sar en los resultados y no en los insumos o productos es algo que produ­cirá mejores resultados. Como las mediciones no serán precisas al principio, deberemos ser realistas respecto a cuánto se les puede emplear para influir, a corto plazo, en el presupuesto. En suma, mejorar la medi­ción del desempeño de las agencias (porque, con el tiempo, éstas deben aumentar su capacidad de corregir las medidas) deberá preceder al empleo de esas medidas para el presupuesteo.

A la postre, no es probable que el proceso del presupuesto cambie considerablemente hasta y a menos que los que toman las decisiones empleen la información sobre desempeño de programas al tomar deci­siones sobre la asignación de recursos. Tener esa información —si pue­den desarrollarse buenas medidas de los resultados de programas— es un requisito necesario pero no suficiente para modificar el proceso po­lítico. Este cambio probablemente ocurrirá sólo después de que la "cul­tura" de la medición del desempeño se infiltre en el proceso político. Por esta razón, el hincapié a corto plazo debe seguir en la creación de medi­das de desempeño para la administración de las agencias y no para su uso como instrumento de asignación de recursos.

El artículo se basa en un estudio, recién publicado, de la Oficina del Congreso del Presupuesto. Aunque los argumentos presentados en este artículo_, reflejan en muchos aspectos los contenidos en ese estudio, las conclusiones del artículo son exclusivas del autor y no necesariamente reflejan las del CBO. En el estudio y en el artículo colaboraron muchas más personas de las que podemos mencionar aquí, pero debemos nues­tro agradecimiento particular a Jim Blum, Bob Hartman, Marvin Phaup, Ron Feldman, Denise Fantone, John Mercer, Roy Meyers, Bob Behn, Sherwood Kohn, Les Bruvold y Rita Hilton. No se les puede hacer res­ponsables, en manera alguna, de los errores que hayan quedado al final.

1 Congressional Budget Office, Using Performance Mensures in the Federal Budget Process, julio de 1993.

2 Véase L. R. Jones y J. McCaffery, "Implementation of the ceo Act", Public Budgeting and Finance 13, núm. 1, primavera de 1993, pp. 6886.

³ La historia legislativa es la siguiente: el 3 de octubre de 1990, el senador William Roth introdujo la S. 3154, el Proyecto de Ley de Normas y Metas de Desempeño del Programa Federal de 1990. Este proyecto no motivó ninguna acción en el 101 Congreso, y se volvió a presentar como S. 10 al comienzo del 102 Congreso. El Comité del Sanado sobre Asuntos Gubernamentales celebró dos audiencias; un proyecto de ley sustituto, que presentó el comité, fue aprobado por el senado el 1 de octubre de 1992. En el 102 Congreso también se introdujeron otras propuestas de ley tendientes a imponer medi­das de desempeño. Durante el 103 Congreso, se reintrodujo el proyecto de Roth (una vez más como S. 20); el presidente del Comité de Operaciones del Gobierno, John Conyers, presentó a la Cámara una propuesta de ley casi idéntica (H. R. 826). Tanto el Comité del Senado sobre Asuntos Gubernamentales como el Comité de Operaciones del Gobierno celebraron audiencias sobre la legislación de medición del desempeño en el 103 Congreso, y cada comité presentó proyectos de ley (a la Cámara y al Senado, respec­tivamente) en ese mismo Congreso. El 25 de mayo de 1993, la H. R 826 fue aprobada por la Cámara por consenso. La S. 20 fue aprobada por el Senado, por consenso, el 23 de junio de 1993. El 15 de julio de 1993 la Cámara aceptó aprobar la S. 20. El presidente Clinton la firmó y la convirtió en ley (Public Law 10362) el 3 de agosto de 1993.

⁴ Para mayores detalles véase senador William V. Roth Jr., "PerformanceBased Bud­geting to Enhance Implementation of the cro Act", Public Budgeting and Finance 12, núm. 4, invierno de 1992, pp. 102106; L. R. Jones, "Nine Reasons Why the cm Act May Not Achieve Its Objectives", Public Budgeting and Finance 13, núm. 4, primavera de 1993, pp. 8794.

⁵ David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government, Reading, Mass., AddisonWesley, 1992.

⁶ David Osborne, "Reinventing Government: Creating an Entrepreneurial Federal Establishment", en Mandate for Change, Will Marshall y Martin Schram (comps.), Wash­ington, D.C., Progressive Public Institute, 1993.

7 Creating a Government That Works Better and Costs Less, informe de National Perfor­mance Reviezv, Washington, U. S. Government Printing Office, 1993.

⁸ Véase Charles T. Clotfelter, "The Private Life of Public Economics^", Sou thern Econo­mics primal 59, núm. 3, 1993, p. 587.

⁹ General Accounting Office, PerformanceBudgeting: Sta te Experien ce and Implications for the Federal Govenmzent, GAO/AFMD9341, febrero de 1993.

10 Harry P. Hatry et al. (comps.), Semice Efforts and Accompl ishmen ts Reporti ng: lis Time Has Come, An Overoiew, Governmental Accounting Standards Board, 1990.

11 Véase el análisis de "The Politics of Budget Reform" en Aaron Wildavsky, The New Politics of the Budgetary Process, Glenview, I11., Scott, Foresman, 1988, pp. 411-420. Para un muy buen post mortero sobre r^pss véase Allen Schick, "A Death in the Bureaucracy: The Demise of Federal I>PB", Pub. Adni. Reo. 33, núm. 2, marzoabril de 1973, pp. 146156.

¹² Executive Office of the President, Office of Management and Budget, Budget of the United States Government: Fiscal Year 1994, Washington, U. S. Government Printing Of­fice, 1993.

¹³ General Accounting Office, op. cit