1852 Lecciones de derecho administrativo. Teodosio Lares.
Introducción
SUMARIO.
El derecho administrativo, muy poco cultivado entre nosotros, y el estado que la ciencia guarda actualmente. —Lo que es el derecho administrativo considerado como ciencia, y su enlace con el derecho público y constitucional. —Origen del derecho administrativo, y su estado actual en Francia, en España y en México. —Interés e importancia de esta ciencia. —Plan de las presentes lecciones.
Señores.
Honrado por el Ateneo con el diploma de socio de número, he querido contribuir a las nobles miras de esta sociedad filantrópica, dando lecciones de una ciencia poco cultivada entre nosotros, y de la más alta importancia para el acierto en la administración pública, hablo del derecho administrativo, por cuya perfección se han hecho tantos esfuerzos en la Francia, hasta llegar a elevarlo a una teoría verdaderamente científica, estableciendo principios positivos, necesarios é incontestables, de que pudieran deducirse rectas y seguras consecuencias para el bien y mejora en la administración de los pueblos. Cormenin y Macarel en 1818, han sido los primeros que han dirigido en Francia la práctica de este derecho, aquel en sus Cuestiones de derecha administrativo, y este en sus Elementos de jurisprudencia, Gerando en 1819, y Foucart en 1841, han dignamente abierto el camino a la enseñanza de este interesantísimo ramo del derecho, cuyos elementos, antes esparcidos, ha sabido coordinar Laferriere, y cuyos principios ha procurado establecer Chaveau Adolphe, con claridad y precisión, a fin de fijar esta ciencia bajo sus verdaderas bases.
El derecho administrativo, así considerado, es la ciencia de la acción y de la competencia del poder ejecutivo, de sus agentes, y de los tribunales administrativos, en relación con los derechos e intereses de los ciudadanos, y con el interés general del Estado. ¿Mas cómo podría comprenderse la acción de un poder, sin conocerlo? ¿Ni cómo se conocería si no se estudia su organización, sus atribuciones, y sus relaciones con los otros poderes sociales? La ciencia dé los principios de la organización de la sociedad civil, es lo que constituye al derecho público, que aplicado a las atribuciones de los poderes constituidos de un Estado, forma el derecho constitucional del mismo. De aquí el íntimo enlace del derecho administrativo, con el público y constitucional. No quiere decir esto que el derecho administrativo no deba distinguirse realmente del derecho público. Esta distinción, dice Laferriere, es esencial. Basta reflexionar que el derecho público, es la ciencia de la organización de los poderes sociales, mientras que el derecho administrativo solo comprende la acción de uno de ellos, la del ejecutivo, para advertir desde luego que, si ambos derechos se apoyan en una misma base científica, a saber, la de los principios filosóficos nacidos de la naturaleza del hombre y de la sociedad, difieren esencialmente en su objeto y relaciones.
El derecho administrativo, considerado como ciencia, es de un origen moderno. En todas épocas, y donde quiera que haya habido un gobierno, ha habido instituciones administrativas. No puede concebirse gobierno sin administración, ni ésta sin reglas destinadas a dirigir a los funcionarios en los diversos ramos administrativos. En todos tiempos y por los diversos gobiernos de las naciones, se habrán formado reglamentos, expedídose órdenes, librádose circulares sobre los diversos objetos de la administración pública; el conjunto de estas órdenes habrá formado las instituciones administrativas de los diversos pueblos; mas el derecho administrativo, no era aún constituido.
El célebre jurisconsulto Gallo, habrá comentado el título de publicanis del edicto del pretor Urbano; Callistrato habrá hecho un libro de jure fisci; Ulpiano habrá formado algunos tratados acerca Del ofissio del procónsul y de los censos, y en el Digesto se encontrarán varios títulos acerca de las rentas del estado, de los caminos públicos, de los ríos, y del régimen municipal, y sin embargo, Roma no ha tenido derecho administrativo, y en lugar de transmitirnos un cuerpo de doctrina, como en materia civil, nos ha transmitido algunas reglas que formó para ciertos objetos de administración. Estas reglas no reposaban sobre principios del orden racional, base indestructible de la ciencia, sino que se derivaban de las instituciones políticas. Por eso cuando estas fueron destruidas por la invasión de los bárbaros, lo fueron también las leyes administrativas; mientras que el derecho civil, que era una ciencia, permaneció y llegó a ser primero la ley del vencedor, y luego la de casi todas las naciones de Europa.
En la Francia, durante la antigua monarquía, dice Laferriere, la ciencia del derecho administrativo no pudo constituirse. Ni la reunión sucesiva de las provincias, ni la intervención de los Estados generales, ni la acción política de la monarquía, ni la acción administrativa de los parlamentos, del consejo de Estado, ni de otros tribunales, pudieron producir un sistema uniforme de administración, y menos se reconoció un principio general, que pudiera llegar a ser la base científica del derecho administrativo.
Este comenzó verdaderamente en Francia, en la época de la asamblea constituyente. Estableciendo la unidad nacional, establecía igualmente la unidad administrativa, y proclamando los derechos del hombre y los principios de la razón que habían de ser realizados por las instituciones administrativas, zanjaba los fundamentos de la ciencia. El primer cónsul, aspirando después a la centralización del poder, y restaurando el consejo de Estado, daba mayor fuerza y energía a la unidad administrativa. Y las cartas de 1814 y 1830, dando a reconocer los derechos políticos de los ciudadanos, establecían la alianza entre el poder público y los derechos de los particulares, y he aquí las tres fuentes de que ha nacido el derecho administrativo en Francia, y al mismo tiempo los tres caracteres que lo han elevado al estado de ciencia.
Principios racionales, como fundamento del Derecho. Unidad como fundamento de la acción administrativa y combinación de las atribuciones del poder público, en los intereses y derechos de los particulares, como el resumen de la ciencia. No son ya como en Roma, y en la antigua monarquía, las instituciones las que dominan; son los principios del orden racional apoyados en la naturaleza del hombre, y de la sociedad. Las instituciones administrativas, son la realización o las consecuencias de los principios.
De los adelantos que esta ciencia ha hecho en Francia, ha comenzado a aprovecharse la España en estos últimos tiempos. En vano sería buscar la ciencia de este derecho en la administración de los siglos medios; el feudalismo y la prepotencia de los señores era la base del sistema, los vasallos no sabían si tenían algunos derechos. Las municipalidades con sus fueros, y los derechos y privilegios de las localidades, se sostuvieron después contra las prerrogativas de la corona, y no podía haber unidad en la administración, que es una de las bases de la ciencia. Los esfuerzos de los reyes católicos por uniformar la legislación, y centralizar el gobierno, dándole una dirección marcada y fija, principiaron a dar a conocer las ventajas de la unidad administrativa. La adopción de los gobiernos representativos, la organización de los poderes públicos bajo las bases de libertad, y el respeto debido a los derechos del hombre y del ciudadano, han debido necesariamente hacer conocer la necesidad de combinar la acción de los poderes públicos con los derechos reconocidos, y el Sr. Burgos, desempeñando el ministerio del interior, fue el primero que en 1834 ofreció en el Estamento do Próceres presentar un proyecto de ley que contuviese la organización de los Tribunales administrativos. Este pensamiento no se llevó a cabo, y hasta 1838 el Sr. Silvela, celoso diputado, presentó a las cortes un proyecto de ley sobre tribunales administrativos. Al fin, en 6 de Julio de 1845, se expidió el reglamento del consejo real, y en 1° de Octubre del mismo año el de los consejos provinciales, que conocen de los negocios contenciosos de la administración según los principios de la ciencia. En 1847 el Sr, Rico y Amat ha dado a luz bajo el nombre de jurisprudencia administrativa, una colección de las competencias que sobre distintos puntos de administración han sido ya decididas. Y el Sr. Peláez del Pozo, en 1849, ha enriquecido a la ciencia con su Tratado de procedimientos en materias contencioso-administrativas. Entre nosotros se ha cultivado muy poco 6 casi nada la ciencia del derecho administrativo, y nuestra administración se resiente naturalmente de esta falta. Nuestras instituciones administrativas, o lo que es lo mismo, nuestro derecho administrativo, se encuentra disperso en los diversos reglamentos, órdenes, decretos, circulares, oficios e instrucciones, expedidos por los gobiernos sobre los diferentes ramos de la administración pública. En todos estos actos no dominan los principios fijos de la ciencia, y por esto se observan disposiciones contradictorias sobre un mismo objeto, según las ideas del respectivo agente de la administración, y según las circunstancias políticas en que se han ejercido tales actos.
Confundidos los negocios contenciosos del orden administrativo con los del orden civil, se enerva la acción del gobierno, una autoridad extraña califica sus actos, y los poderes se embarazan recíprocamente en el ejercicio de sus atribuciones.
No distinguiéndose en los negocios de la administración los que son puramente administrativos, de los contencioso-administrativos, los derechos de los ciudadanos se perjudican, sufren sus intereses, careciendo de remedios saludables, sin quedarles otro arbitrio que el inseguro, y por lo común ineficaz, de la responsabilidad; los errores de la administración no se corrigen, y la energía en la acción del ejecutivo, es la ruina de aquellos sobre los cuales se ejerce.
En vano seria buscar en la legislación vigente un recurso que proporcionara la reparación de tan graves perjuicios. La ley 38, tít. 15, libro 2° Recop. Ind., reconoció el principio de que el mismo gobierno debía decidir si un negocio era de administración, o de justicia; mas la 35 del mismo título y libro, atribuye a las audiencias el conocimiento de la apelación en aquella clase de negocios, confundiéndolos así con los de justicia. Y la misma confusión se hace en la cédula de 29 de Agosto de 1806, que reiterando lo dispuesto en las leyes citadas, concede o las audiencias la calificación del grado en las apelaciones de los negocios de gobierno. La ordenanza de intendentes dividió los negocios de su conocimiento en causas de justicia, policía, hacienda y guerra; pero esta distinción de nada puede servir para el fin que se propone la ciencia del derecho administrativo, que es combinar en la acción del gobierno, el interés general con los intereses y derechos de los particulares. De suerte que, ciertos vislumbres de derecho administrativo que se advierten en algunas disposiciones legales, sirven apenas para dar a conocer cuán atrasada se hallaba la ciencia en la época en que se dictaron.
Hecha nuestra, independencia, los actos de la Administración se han ejercido sin un plan fijo, sin un sistema general y uniforme, que basado sobre los fundamentos de la ciencia, abrazase los diversos ramos de la Administración pública; Y esta falta absoluta de los principios de la ciencia acerca de los objetos más esenciales de la administración, como son el tesoro público y los presupuestos, nos hubieran precipitado en un abismo, si el inminente peligro no nos hubiera hecho apelar a tales principios. La ley de 17 de Abril de 1850, es la primera que los ha reconocido expresamente. Por ella se mandó que la Corte de Justicia no pueda despachar mandamientos de ejecución, ni dictar providencias de embargo contra las rentas públicas; y que el gobierno no verifique pagos, aunque se determinen por el poder judicial, si no están incluidos en el presupuesto. Por más que esta ley se resienta todavía de las trabas que la constitución ha establecido sobre esta materia, y no haya podido adoptar por esto los principios administrativos en toda su extensión y consecuencias, es a lo menos fuera de toda duda que ha fijado en este punto los límites del poder judicial, dejando libre y expedita la acción administrativa; y ha distinguido la discusión judicial sobre la deuda, del pago administrativo de ella.
Así es como la necesidad de la ciencia se hace sentir en los casos graves y complicados de la administración. Debemos, pues, todos aspirar a su desarrollo, porque en él estamos todos interesados. No hay uno solo sobre el que no se haga sentir la acción de la administración. Ni las personas, ni los bienes pueden estar exentos de ella. Administrar, es obrar, y la acción del gobierno se ha de ejercer precisamente sobre las cosas y los individuos. Combinar en la acción el interés público con los derechos e intereses de los particulares, de tal manera, que aquel prefiera sin herir ni ofender a estos, es el gran problema de la Administración, y su resolución comprende toda la ciencia administrativa. Ciencia en que todos tenemos un grande y particular interés, porque de ella depende que el gobierno al administrar la cosa pública, lo haga sin atacar nuestros derechos, ni perjudicar nuestros intereses.
Por fortuna, el estado que guarda actualmente el Derecho administrativo, no es el que en opinión de Cormenin guardaba en 1818 en Francia. “No es un amontonamiento incoherente de artículos, en que están mezclados lo que es de principio, y lo que es de reglamento, lo transitorio y lo definitivo, lo derogado y lo vigente.” La opinión de este hombre eminente, ha sido calificada por Chaveau Adolphe como peligrosa y exagerada, y ha procurado demostrar en su obra de la Competencia y jurisdicción administrativas, que el Derecho administrativo de Francia puede presentarse como una ciencia, marchar con sus teorías, sus principios incontestables, y aparecer a todos tan sencillo, y aun mas que las otras partes de la legislación.
Nosotros siguiendo los principios de Adolphe, expondremos en estas lecciones la doctrina de la ciencia del Derecho administrativo bajo las dos bases de competencia y jurisdicción. Siendo el Derecho administrativo la ciencia de la acción y de la competencia del poder ejecutivo, hablar de la medida del poder, que es la competencia, sin hablar de la jurisdicción, que es el medio de acción, seria establecer el principio en abstracto sin práctica aplicación; y querer hablar de la acción, sin suponer la competencia, seria pretender hacer la demostración sin el principio. Así es que jurisdicción y competencia administrativas, formuladas en principios de que se deduzcan rectas y claras consecuencias, revelarán al Derecho administrativo en estado de ciencia verdadera.
Y no omitiremos en cuanto nos sea posible, hacer aplicación de los principios a nuestras disposiciones administrativas, a fin de que comparando la ciencia con la legislación, pueda esta obtener alguna vez las mejoras reclamadas por aquella.
He concluido, Sres., por ahora, exponiendo el plan que me propongo seguir en estas lecciones; y me lisonjea la esperanza, que si fuere de vuestro agrado, asistiréis a ellas, y las escucharéis con toda la benevolencia con que me habéis escuchado en la presente. —He dicho.