En los gobiernos estatales y locales, la sindicalización y la negociación colectiva no se habían desarrollado mucho sino hasta hace poco tiempo. En algunos de ellos, los empleados nunca ganaron la batalla por la seguridad en el cargo, contra el principio de "botín" político. En otros, el servicio civil llegó a estar tan fuertemente atrincherado que impidió el desarrollo de sindicatos poderosos. En la mayoría, los sindicatos se de­salentaron ante la actitud esencialmente conservadora de las legislatu­ras estatales, los consejos urbanos, las juntas de condado y las juntas de educación. Sin embargo, los sindicatos sí se desarrollaron en ciertas partes del gobierno federal, y tuvieron una influencia creciente sobre las políticas de empleo federales. Poco después de aprobada la ley Pendle­ton, los sindicatos de correos cumplieron una importante función en la aprobación de la ley de la jornada laboral de ocho horas para empleados federales, de 1888,¹ y después, de la Ley Lloyd-LaFollette, de 1912, que durante 65 años siguió siendo la ley más importante —en realidad, casi la única— que afirmaba y protegía los derechos de los sindicatos fede­rales. Éstos, a los que después se unió un sindicato de servicios generales —la Federación Nacional de Empleados Federales (NFFE)—** influyeron en la aprobación de la Ley de Retiro de 1920 y en la Ley de Clasificación de 1923.

El mundo del presupuesto, que hemos llegado a conocer bien en los últimos 50 años tras el advenimiento de la revolución keynesiana en la economía pública y la rápida expansión del Estado administrativo, está desorientándose con rapidez debido a acontecimientos nuevos e ines­perados. Los marcos de referencia familiares están quedando borrados. Las reglas del juego del presupuesto están cambiando con rapidez, y muchas autoridades públicas están en peligro de extraviarse, si no se adaptan a las nuevas circunstancias. La credibilidad de unas finanzas públicas seguras que durante tanto tiempo se dio por sentada está hoy en entredicho. La certidumbre y la estabilidad están cediendo ante la incertidumbre y la inestabilidad.

Puede decirse que los procesos de presupuesto prosperan en la esta­bilidad. Como el presupuesto trata de hacer provisiones financieras para actividades futuras, depende de una atinada predicción de la can­tidad de ingresos disponibles y del costo de los gastos. En su forma más refinada, exige un conocimiento de la futura producción o de los logros relacionados con ciertos recursos determinados, preferiblemente du­rante un largo periodo. Cuando mejor funciona el presupuesto es cuando los ajustes de un año a otro son marginales, cuando es posible hacer compromisos firmes antes de los gastos, cuando el pasado reciente es buena guía del futuro inmediato, y cuando es fácil y rápido evaluar los resultados.

Mi subtítulo plantea como pregunta la muy citada "ley" de Wallace Sayre. Sayre había pasado algunos años en Ithaca, ayudando a planear la nueva Escuela de Administración de Empresas y Administración Pública, de Cornell. Se fue a Columbia con este aforismo: la gestión pública y privada fundamentalmente similares en todos los as­pectos no importantes.

Basó su conclusión en años de observación personal de los gobiernos, un buen oído hacia lo que sus colegas de Cornell (y antes, en la OPA) decían acerca de las empresas, y una minuciosa revisión de la bibliografía y de los datos en que se comparaban las gestiones pública y privada. Sobre esta última, virtualmente no había ninguno. Por tanto, la provocativa "ley" de Sayre fue, en realidad, una invitación abierta a investigar.